도시계획시설결정처분취소청구

1. 사건개요 피청구인은 1999. 4. 20. 대구광역시 고시 제○○호에 의하여 대구광역시 △△구 △△로 3가 230-1번지 및 △△동 1번지의 토지(이하 “이 건 토지”라 한다) 3만6,930㎡를 ○○공원으로 하는 도시계획시설결정처분(이하 “이 건 처분”이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 피청구인이 1998. 6. 3. 청구인에 대하여 도시계획수립에 따른 사전협의 공문을 보냄에 따라 청구인은 1998. 6. 16. 피청구인에 대한 회신을 통하여 “귀 시에서 시민을 위한 휴식공간 조성을 구상하고 있는 우리 제조창 토지 일부는 지상과 지하에 보일러, 변전소, 유류저장시설과 각종 담배제조기계 등 주요 시설물이 설치되어 있으며, (그 건물에 대한) 시설물 이전계획이나 토지이용계획이 없음”을 통보하였다. 나. 피청구인은 1998. 9. 10. ‘대구도시계획재정비안공람공고’를 청구인에게 보내왔는데, 여기에서 피청구인은 당초의 이 건 토지의 일부인 1만㎡에 대하여 ○○공원을 설치할 것이라는 계획과 달리 이 건 토지 전부에 대하여 ‘수창○○공원’을 설치할 계획임을 공고하면서 공람 후 의견이 있으면 공람기간내에 의견서를 제출해 줄 것을 요구함에 따라, 청구인은 1998. 9. 23. 피청구인에게 의견서를 보내면서 이 건 토지에 있는 대구제조창은 3만6,930㎡의 대지 위에 지하1층, 지상5층의 연건평 8만1,440㎡의 방대한 건축물로서 담배제조에 필요한 각종 기계류 및 시설물이 설치되어 있고, 연간 80억원본의 담배를 생산공급하며, 담배소비세 및 교육세 등 연간 3,340억원을 지방자치단체 재정에 기여하고 있는 국가산업체로서 막중한 역할을 수행하고 있고, 현재로서는 이전계획이 없을 뿐만 아니라 앞으로도 이전은 불가능할 것으로 예상된다는 의견을 제출함과 동시에 이 건 토지에 ○○공원시설이 들어서게 되면 청구인이 향후 사업을 변경하는 등의 이유로 다른 사업으로 전환할 때에도 이 건 토지를 사용할 수 없게 되는 등 청구인의 재산활용 및 관리에 막대한 지장이 초래되므로 이 건 토지를 ○○공원지역으로 변경하는 것은 타당하지 않다는 의견을 분명히 제시하였다. 다. 피청구인은 이 건 토지에 대한 ○○공원시설 조성계획이 7년 뒤인 2006년에야 가능한 것임에도 1999. 4. 20. 이 건 처분을 함으로써 향후 7년간 청구인의 재산권행사에 막대한 지장을 초래하게 한 점, 청구인은 원래 이 건 토지를 매각하여 청구인의 시설 현대화 등 경영혁신계획을 추진중이어서 1999. 6. 30. 이 건 토지 위의 대구제조창을 폐쇄하였는데 피청구인의 이 건 처분으로 말미암아 이 건 토지를 매각하지 못하고 이 건 토지에 대한 보상금도 수령할 수 없는 상황에서 이 건 토지를 업무와 무관하게 관리하여야 하는 상황에 처했다는 점에 비추어 볼 때, 이 건 처분은 비례의 원칙 내지는 과잉금지의 원칙을 위반하였다. 라. 청구인은 피청구인에 대하여 대구도심장기발전계획에 어긋나지 않고 도심녹지공간 확보라는 취지에 부응하면서 청구인과 피청구인에게 이득이 되는 방안으로 ○○공원으로 지정된 이 건 토지 대신 인접된 숙사부지 2,833평에 공원을 조성하거나 인접 창고부지 1,539평에 도서관 등의 대구시민을 위한 시설을 조성하는 방안을 제안하였으나, 피청구인은 이를 반영하지 아니하였는 바, 이는 청구인의 재산권 침해를 최소화할 수 있는 대안이 있었음에도 이를 무시한 것이므로 이익형량을 하지 아니하였거나 이익형량을 하였더라도 비례의 원칙을 준수하지 아니한 이 건 처분은 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법한 처분이다. 마. 이 건 토지 근처에는 △△공원 등이 있기 때문에 이 건 토지에 까지 ○○공원시설을 또다시 조성하여야 하는 것인지 의문인 바, △△공원은 이 건 토지로부터 직선거리 450m 가량 떨어져 있는 공원이어서 이 건 토지 위에 ○○공원을 조성할 필요가 있는 것인지는 재고되어야 한다. 바. 청구인이 이 건 토지를 매각하려 한 계획은 정부의 구조조정계획에 의거하여 추진되는 것인데, 고가의 이 건 토지를 매각하여 청구인의 시설 현대화에 재투자하려는 것이므로 이 건 토지의 매각은 청구인에게 있어 절실한 요구사항이다. 사. 도시계획법 제14조의2제1항은 도시계획결정고시가 있은 날부터 2년이내에 연차별 집행계획을 수립해야 함을 규정하고 있는 바, 피청구인이 이 건 토지 위에 ○○공원시설을 2006년 이후에나 조성이 가능하다고 밝히고 있는 것은 조만간 집행계획이 수립될 가능성이 없음을 시사하고 있다. 아. 이상과 같이 피청구인의 이 건 처분은 이익형량을 하지 아니하였거나 이익형량의 고려대상에서 마땅히 포함하여야 할 사항을 누락한 점, 이익형량을 하였더라도 정당성, 객관성이 결여된 경우에 해당하는 점, 비례의 원칙 또는 과잉금지의 원칙을 위반한 경우에 해당하는 점 등에 비추어 볼 때 피청구인이 재량권을 행사함에 있어 위법이 있는 것으로서 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 이 건 토지 일대 대구연초제조창은 대구광역시의 도로망 구성에 의거 1차순환선내인 도심지역에 위치한 20년 이상된 대형 노후 공장으로 도시미관을 저해하여 왔고 담배 제조시 악취발생으로 주변지역 주거환경을 저해하고 있어 지역주민으로부터 이전을 요구받고 있었던 바, 이에 피청구인은 대구연초제조창 이전에 대비하여 2006년을 목표로 한 제7차 도시계획재정비에서 토지이용 방안을 검토한 결과 도심지역내의 공원ㆍ녹지율은 1.75%에 불과하며 1인당 공원면적도 1㎡이하로서 도시계획법상 기준면적(3㎡/인) 보다 저조한 실정으로 시민의 휴식공간 확보와 보건환경 향상을 위하여 ○○공원으로 계획하는 것이 타당한 것으로 검토되었다. 나. 피청구인은 1998. 6. 3. 이 건 토지 중 1만㎡ 정도를 ○○공원으로 개발하는데 대하여 청구인에게 장래 토지이용계획과 시설물이전계획 등 의견을 조회한 결과, 청구인으로부터 1998. 6. 16. 시설물이전계획이나 토지이용계획이 없음을 통보받았으나, 대구광역시의 도심지역 여건상 장래 이전은 불가피할 것으로 판단되어 이 건 토지 전체를 ○○공원으로 입안하여 1998. 9. 10. 공람을 실시하고 청구인에게 의견제출할 것을 통보하였으며 청구인은 1998. 9. 23. 현재로서는 이전계획이 없고 앞으로도 이전은 불가능할 것으로 예상되어 ○○공원으로의 변경은 반대한다는 의견이 접수되었는 바, 청구인의 반대의견에 대하여 1998. 10. 22.～ 1998. 11. 5. 도시계획전문가로 구성된 주민의견심의회에서 심의한 결과, 도심지역 여건상 장래 이전이 요구되고 이 건 토지 일대는 대구광역시의 도심지역으로 시민 전체를 위한 공원ㆍ녹지 공간 확보가 절실히 필요하므로 공원으로 결정함이 타당하다고 심의됨에 따라 1998. 12. 29. 대구광역시의회 의견청취 및 1999. 1. 27. 대구광역시도시계획위원회의 최종 심의를 거쳐 이 건 처분을 하였다. 다. 청구인은 피청구인이 이 건 처분을 함에 있어서 이익형량을 하지 아니하였고 객관성을 결여 하였으며 과잉금지의 원칙에 위반하여 재량권을 일탈 내지는 남용한 위법한 처분이라고 주장하나, 대구광역시의 2006년 목표 도심지역 계획인구 6만8,000명에 대비하여 볼 때, 절대적으로 부족한 공원ㆍ녹지공간(13만4,000㎡)을 확보하여 도심지역 근린주거자의 보건ㆍ휴양은 물론 250만 대구시민이 이용할 수 있는 공원으로서의 편익시설을 제공하기 위하여 연초제조창의 이전 후를 대비하여 이 건 처분을 한 것이므로 이익형량이 정당하고 비례의 원칙을 위반한 것이 아니다. 라. 청구인은 이 건 토지의 ○○공원 조성은 7년 후인 2006년에나 가능함에도 도시계획시설로 지정하였고 도시계획법상 실시계획 인가가 되지 않아 토지수용법에 의한 보상절차가 진행되지 않음으로써 1999. 6. 30. 대구제조창이 폐쇄되었으나 부지를 매각하지 못하여 관리비만 부담하게 된다고 주장하나, 일반적으로 도시계획시설로 결정되면 도시계획법 제14조의2제1항의 규정에 의거 2년이내에 연차별 집행계획을 수립하고 집행시기가 되면 설계를 하여 실시계획인가를 받고 보상절차를 개시하게 되는 바, 2006년은 도시계획재정비의 목표년도이고 7년 후에 공원조성이 가능하다는 것은 근거가 없는 내용이며, 1999. 6. 30. 청구인의 대구연초제조창이 갑자기 폐쇄되어 당장 청구인의 토지를 매입할 수는 없는 실정이나 앞으로 청구인과 보상문제는 다각적인 방안에 의해 협의하여야 할 사항이다. 마. 청구인은 이 건 토지에서 약 450m의 거리에 △△공원이 있음에도 ○○공원으로 조성할 필요가 있는지 분명한 이유가 없다고 주장하나, 이 건 토지에 대한 ○○공원결정은 대구광역시 도심지역의 구역면적을 377만5,300㎡를 기준으로 검토하였고, △△공원은 대구광역시 도로망 구성계획인 1차순환선내가 아닌 도심지역 밖에 소재하고 있어 도심지역의 공원ㆍ녹지공간 확보와는 무관한 사항이다. 바. 청구인은 청구인이 정부구조조정계획에 의거 매각하여 시설재투자를 하려고 한 계획을 고려하지 않고 피청구인이 건 처분을 하였고, 2006년 이후에 ○○공원조성을 계획하고 있어 도시계획법에 의한 연차별 집행계획은 조만간 수립될 가능성이 없으므로 이 건 처분은 취소되어야 한다고 주장하나, 도시계획법 제14조의2제1항 규정에 의한 연차별 집행계획수립은 도시계획결정고시가 있은 날부터 2년이내에 수립하도록 되어 있으나 연차별 집행계획이 수립ㆍ공고되기 전이라도 보상이 될 수 있는 사항이므로 청구인의 주장은 이유없다. 사. 이상과 같이 이 건 처분은 적법한 절차에 의하여 적정하게 이루어졌으므로 청구인의 주장은 이유없다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 도시계획법 제10조 및 제12조 동법시행령 제6조제1항제2호 나. 판 단 (1) 청구인 제출한 등기부등본, 대구광역시 △△구청장 명의의 토지이용계획확인(신청)서와 피청구인이 제출한 대구도시계획재정비, 제7차대구도시계획(재정비)결정및변경결정조서, 1999. 4. 20.자 대구광역시 고시 제○○호 및 관보 등의 각 사본의 기재에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 청구인 소유의 이 건 토지는 대구광역시 △△구 △△로 3가 230-1번지와 대구광역시 △△구 △△동 1번지에 위치하고 있고 면적은 3만6,930㎡이다. (나) 피청구인은 1998. 6. 3. 청구인에게 도시계획수립에따른사전협의 공문을 발송하여 청구인의 이 건 토지 중 1만㎡를 ○○공원으로 개발하는데 대하여 청구인의 장래 토지이용계획과 시설물이전계획 등 의견을 조회하였고, 청구인은 이에 대하여 1998. 6. 16. 시설물이전계획이나 토지이용계획이 없음을 통보하였다. (다) 피청구인은 1998. 9. 10. 청구인에 대하여 대구도시계획재정비(안)공람공고를 발송하였고, 청구인은 이에 대하여 1998. 9. 23. 대구제조창 부지를 ○○공원시설로 변경하는 것은 타당하지 않다는 내용의 의견을 제출하였다. (라) 피청구인은 이 건 토지에 대한 도시계획시설(○○공원)결정을위하여 1998. 9. 14.～ 1998. 9. 29. 공람을 실시하고 자체적으로 주민의견심의회를 구성하여 1998. 10. 22.～ 1998. 11. 5. 심의를 실시하게 하였다. (마) 피청구인은 1998. 12. 29. 대구광역시의회의 의견을 청취하였으며, 1999. 1. 27. 대구광역시도시계획위원회의 심의를 거쳐 1999. 4. 20. 대구광역시 고시 제○○호로 청구인 소유의 이 건 토지를 도시계획시설(○○공원)로 결정하고 이를 관보에 고시하였다. (바) 청구인이 제출한 1999. 4. 28.자 대구광역시 △△구청장 명의의 토지이용계획확인서에 의하면, 이 건 토지는 도시계획시설인 ○○공원으로 되어있다. (2) 살피건대, 도시계획법 제10조 및 제12조제1항과 동법시행령 제6조제1항제2호의 규정에 의하면, 도시계획은 시ㆍ도지사가 직권 또는 도시계획입안자의 신청에 의하여 관계 지방의회의 의견을 듣고 시도시계획위원회의 의결을 거쳐 이를 결정하도록 되어 있는 바, 도시계획법에 의한 도시계획시설결정은 관계 행정청이 법령의 범위내에서 도시의 건전한 발전과 도시기능의 증진을 위한 도시정책상의 전문적ㆍ기술적 판단을 기초로 하여 그 재량에 의하여 이루어지는 것이고, 이 건 결정은 도시계획입안권자인 피청구인이 도시계획결정을 하기 위하여 도시계획안 공람공고를 거쳐 대구광역시의회의 의견청취, 대구광역시도시계획위원회의 심의 등 도시계획법의 절차에 따라 적법ㆍ타당하게 결정된 점, 행정주체가 도시계획을 입안ㆍ결정하는 과정에서 갖는 재량권에도 그 계획과 관련된 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익상호간과 사익상호간에도 정당하게 비교교량하여야 한다는 제한이 있다는 것을 인정한다 하더라도 ○○공원시설로 결정된 이 건 토지는 대구광역시의 도심지역에 위치하고 있는데, 대구광역시의 도심지역내에는 공원과 녹지율이 저조하고 1인당 공원면적도 도시계획법상 기준면적인 3㎡에 미달된 1㎡에 불과하여 시민의 휴식공간확보와 보건환경의 향상을 위하여 필요한 지역으로 인정되는 점 등을 고려하여 볼 때, 피청구인이 이 건 도시계획안을 입안ㆍ결정하는 과정에서 공익과 사익을 정당하게 비교형량하여 도시미관을 높이고 시민의 휴식공간으로 활용하고자 이 건 토지를 ○○공원으로 결정한 것으로 인정되고 달리 그 결정에 있어서 정당성과 객관성이 결여되어 재량권이 일탈ㆍ남용되었다고 보여지지 아니하므로 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없을 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.