도시계획시설결정처분취소청구

1. 사건개요 청구외 서울특별시 ○○구청장이 2000. 8. 11. 서울특별시 ○○구 ○○동 일대 53,600㎡를 자연경관지구(○○지구)에서 해제하여 제2종 일반주거지역으로 변경하고, 도시계획시설(학교, 공원, 도로, 공공청사)결정을 하며, 자연경관지구(○○지구)해제와 동시에 결정되는 도시계획시설(공원, 도로, 공공청사)에 저촉되는 토지 중 △△, 한국□□의 소유토지는 무상 공공귀속 한다는 내용의 공람공고를 한 후 2000. 11. 28. 피청구인에게 도시계획 용도지역ㆍ지구변경 및 도시계획시설의 결정요청을 하였으나 피청구인은 위 지역이 쾌적한 도시환경과 경관의 확보 및 적정밀도의 유지가 필요한 지역이므로 자연경관지구(○○지구)의 해제는 타당하지 아니하고 도시계획시설(도로, 공공청사)결정 건은 관할 구청장에게 결정권한이 위임된 사무라는 이유 등으로 위 ○○구청장에게 반려하였으며, 도시계획시설(학교)결정에 대하여는 서울특별시도시계획위원회 및 소위원회에 상정하고 심의를 거쳐 2001. 3. 29. 관보에 이를 고시(이하 “이 건 처분”이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 위 ○○구청장이 도시계획 용도지구의 변경과 도시계획시설(학교, 공원, 도로, 공공청사)결정을 동시에 입안하여 공람공고를 하였고, 위 계획에 청구인의 상당규모의 토지가 공공귀속하도록 되어 있어 청구인은 본 건이 동시에 이루어질 것으로 알고 신뢰와 기대를 갖고 이에 응하였는데 도시계획시설(학교)결정만 되고 도시계획 용도지구의 변경 등은 이루어지지 아니하였다. 나. 청구인이 의약품 제조업을 영위하고 있는 위 일대는 고층아파트가 건립되는 등 상당히 개발되어 그 부지를 소유하고 있던 개인 및 법인들은 지가상승의 이익을 누리고 있으나, 청구인은 사업확장의 필요를 절실히 느끼고 있으면서도 소유 토지의 대부분이 자연경관지구로 지정되어 있어 4층 이상의 건물을 건축할 수 없는 등 여러 제약을 받고 있음에도 자연경관지구의 해제는 이루어지지 아니하고 청구인 소유의 토지만 학교부지로 수용당하게 되어 주위환경의 변화로 인한 개발이익은 전혀 없고 오히려 개발로 인한 도시기반시설의 부족이라는 부정적 결과에 대한 책임만을 부담하여야 되는 불평등한 상황에 이르게 되었고 피청구인의 향후 사업추진의 방향이 불투명하게 되어 청구인의 재산권에 본질적인 제약이 발생하게 되었다. 다. 위 도시계획시설결정은 위 ○○구청장이 입안하였던 것처럼 전체적인 계획아래 장기적이고 체계적으로 검토하여 한꺼번에 결정하는 것이 타당하다고 할 것인데도 계획수립당시의 청구인의 신뢰에 반하여 자연경관지구의 해제는 하지 아니하고 도시계획시설(학교)결정만 한 이 건 처분은 청구인의 재산권행사와 관련한 예측가능성 및 기대가능성을 도외시하고 행정청의 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법 또는 부당한 처분이므로 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 도시계획시설은 결정권한이 있는 자가 도시계획법령에 의하여 시설별로 구체적인 사업집행시기와 입안시 검토사항 등을 종합적으로 검토하여 도시계획 절차를 이행하기 때문에 전체적인 도시계획시설계획을 수립하였다 하더라도 시설별로 결정시기가 다소 다를 수 있다. 나. 학교시설은 주변지역에 고층아파트의 건립(2,261세대)이 이미 완료되어 학교설립이 시급한 상황이고 해당 교육청에서 학교설립계획서(초등학교 24학급, 중학교 24학급)에 의한 도시계획시설결정 요청이 있어 우선 학교를 도시계획절차에 따라 결정ㆍ고시하였다. 다. 위 ○○구청장이 요구한 53,600㎡의 자연경관지구 변경은 우리 시의 경관지구 관리계획상 소규모지역(15,000㎡ 미만)만 해제를 검토하고 있는데 위 계획은 이를 충족하지 못하고 있고, 위 지역은 임상이 양호한 지역과 연접되어 있어 쾌적한 도시환경과 경관의 확보 및 적정밀도의 유지가 필요한 지역이므로 해제하는 것은 타당하지 아니하고, 공원 결정은 별도의 집행계획을 수립하여 재요청하도록 하였기 때문에 청구인이 주장하는 자연경관지구 변경결정과 도시계획시설(공원, 학교) 결정을 동시에 할 수 없으며, 도시기반시설인 도로의 결정은 결정권자인 위 ○○구청장이 2001. 4. 27. 도시계획 결정고시를 하여 학교개설 시기에 맞추어 개설할 계획이기 때문에 이 건 처분은 적법ㆍ타당하다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령 도시계획법 제3조, 제18조 내지 제24조, 제33조 동법시행령 제22조 내지 제24조, 제30조 나. 판 단 (1) 청구인 등이 제출한 도시계획(안)공람공고, 도식계획 용도지역ㆍ지구 및 도시계획시설 결정 및 변경결정 요청 공문, 도시계획용도지역ㆍ지구 변경결정 요청 반려 공문, 서울특별시도시계획위원회 상정안 등에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 청구외 ○○구청장은 2000. 8. 11. 서울특별시 ○○구 ○○동 일대의 자연경관지구에서 53,600㎡를 해제하여 제2종 일반주거지역으로 변경하고, 도시계획시설(학교:17,000㎡, 공원:12,100㎡, 공공청사:3,000㎡, 도로:일부 축소 및 연장 등)결정을 하며, 자연경관지구(○○지구)해제와 동시에 결정되는 도시계획시설(공원, 도로, 공공청사)에 저촉되는 토지 중 △△, 한국□□의 소유토지는 무상 공공귀속한다는 내용의 공람공고를 하였고, 청구인은 자연경관지구가 해제되면 개발이익이 있을 것으로 판단하고 이를 승락하였으며 위 ○○구청장은 2000. 11. 28. 피청구인에게 도시계획 용도지역ㆍ지구 및 도시계획시설의 결정요청을 하였다. (나) 피청구인은 위 지역은 쾌적한 도시환경과 경관의 확보 및 적정밀도의 유지가 필요한 지역이고 서울특별시의 자연경관지구 관리계획상 소규모지역(15,000㎡ 미만)만 해제를 검토하고 있는데 이 건은 53,600㎡를 해제하는 것으로 요청하였으므로 자연경관지구의 해제는 타당하지 아니하고, 도시계획시설(도로, 공공청사)결정 건은 서울시도시계획조례에 의하여 관할 구청장에게 결정권한이 위임된 사무라는 이유로 위 ○○구청장에게 반려하였으며, 도시계획시설(공원)결정은 용도지구 변경과 관련하여 편입토지를 개발이익환수차원에서 무상 공공귀속하도록 되어 있으나 용도지구 변경요청건이 반려되었으므로 별도의 집행계획을 수립하여 재요청하도록 위 ○○구청장에게 통보하였다. (다) 도시계획시설(학교)결정은 주변지역에 현대 9차, 현대 10차 및 ○○아파트의 건립(2,261세대)이 이미 완료되어 학교설립이 시급한 상황이고 해당 교육청에서 학교설립계획서(○○초등학교 24학급, ○○중학교 24학급)에 의한 도시계획시설결정 요청이 있어 2001. 2. 21. 서울특별시도시계획위원회의 심의와 2001. 3. 14. 서울특별시도시계획소위원회의 심의를 거친 후 2001. 3. 29. 사울특별시고시 제2001-86호로 도시계획시설(학교)결정 고시를 하였다. (라) 위 ○○구청장은 2001. 4. 27. 서울특별시○○구고시 제2001-15호로 도시계획시설(도로)변경결정 고시를 하였다. (2) 도시계획법(이하 “법”이라 한다) 제3조의 규정에 의하면, “도시계획”이라 함은 도시의 개발ㆍ정비ㆍ관리 및 보전을 위하여 수립하는 토지이용ㆍ교통ㆍ환경ㆍ안전ㆍ산업ㆍ정보통신ㆍ보건ㆍ후생ㆍ안보ㆍ문화등에관한지역ㆍ지구 등의 지정 또는 변경에 관한 계획과 도시기반시설의 설치ㆍ정비 또는 개량에 관한 계획을 말하고, “도시계획시설”은 법 제24조의 규정에 의하여 도시계획으로 결정된 도로ㆍ공원ㆍ학교 및 하천 등을 말한다고 되어 있으며, 법 제18조 내지 제24조의 규정에 의하면, 도시계획은 당해 도시계획구역을 관할하는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ시장 또는 군수가 도시기본계획 또는 광역도시계획에 부합되게 입안하여야 하며 주민의 의견을 청취하여야 하고 시ㆍ도에 두는 도시계획위원회의 심의를 거쳐 시ㆍ도지사가 결정하도록 되어 있다. 청구인은 위 ○○구청장이 도시계획용도지구(자연경관지구) 변경과 도시계획시설(학교, 공원, 공공청사, 도로)결정을 동시에 입안하여 공고하였으므로 결정도 동시에 되어야 하는데도 도시계획시설(학교)결정만 먼저 되었으므로 이 건 처분은 위법ㆍ부당하다고 주장하나, 행정계획이라 함은 행정에 관한 전문적ㆍ기술적 판단을 기초로 하여 도시의 건설ㆍ정비ㆍ개량 등과 같은 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 서로 관련되는 행정수단을 종합ㆍ조정함으로써 장래의 일정한 시점에 있어서 일정한 질서를 실현하기 위한 활동기준으로 설정된 것으로서, 도시계획법에 추상적인 행정목표와 절차만이 규정되어 있을 뿐 행정계획의 내용에 대하여는 별다른 규정을 두고 있지 아니하므로 행정주체는 구체적인 행정계획을 입안ㆍ결정함에 있어서 비교적 광범위한 형성의 자유를 가진다고 할 것인 바, 위 인정사실에 의하면, 위 도시계획시설(학교)은 주변에 2,261세대의 아파트가 건립되어 학교의 설치가 시급한 실정으로 서울특별시도시계획위원회의 심의를 거쳐 결정한 점 등에 비추어 볼 때 도시계획용도지구(자연경관지구)변경결정과 이 건 처분이 동시에 이루어지지 아니하였다고 하여 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없고, 이 건 처분의 내용은 공익상의 필요에 의한 것으로서 행정목적에 적합하고 필요하며 상당성을 가진 것으로 인정할 수 있고, 그로 인하여 침해될 우려가 있는 개인의 법률상 이익을 고려한다고 하더라도 이 건 처분에 재량권의 일탈 내지 남용의 위법이 있다고 할 수 없다 할 것이므로 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없을 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.