도시계획시설결정처분취소청구

1. 사건개요 청구인은 울산광역시 ○○군 ○○면 ○○리 711-5번지 답1,520㎡, 같은 리 711-6번지 하천 144㎡ 및 같은 리 711-8번지 답 437㎡의 소유자로서, 피청구인이 2000. 6. 20. 위 토지를 포함하여 같은 리 산72-10번지 일원 175,348㎡(이하 “이 건 토지”라 한다)에 도시계획시설인 ○○대학을 설치하기로 하는 도시계획시설결정을 하고 도시계획법 제12조 및 같은 법 시행령 제6조, 제8조의 규정에 의하여 울산광역시고시 제2000-79호로 이를 고시(이하 “이 건 처분”이라 한다)하자, 이 건 처분의 취소를 구하는 행정심판을 청구하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여, 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 1994. 4.경부터 울산광역시 ○○군 ○○면 ○○리 711-5번지, 같은 리 711-6번지, 같은 리 711-8번지에서 ○○양초라는 상호의 사업장을 운영하고 있는 자로서, 청구인의 토지가 이 건 처분에 의하여 도시계획시설에 포함되었음을 주위로부터 듣고 알게 되었으나 피청구인으로부터는 개별통지를 받지 못하였다. 나. 청구인은 1997. 11. 28. 울산광역시 고시 제1997-62호로 청구인의 주택과 공장이 건립되어 있는 토지가 ○○대학의 부지로 편입된 것을 알고 청구인의 토지를 제외하여 달라는 이의신청을 한 바 있다. 다. 청구인은 개인재산권보호의 차원에서 이 건 처분에 대하여 심각한 우려를 하고 있는데, ○○대학은 충분한 보상을 하겠다고 하였으나 현재까지 아무런 의사표시도 없고, 청구인의 토지가 학교부지로 편입되어 있어 공장운영에 지장을 받고 있다. 라. 피청구인은 청구인의 사업장과 주택 및 토지를 청구인과 협의없이 일방적으로 학교부지에 편입시켜 재산권을 침해하는 이 건 처분을 하였는 바, 이는 재량권을 일탈하거나 남용한 위법한 처분이므로 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 피청구인은 1997. 7. 11. 건설교통부로부터 2016년 울산도시기본계획 승인 및 1998. 12. 14. 국토이용계획변경결정을 득하고, 공공시설(○○대학)입지승인, 도시계획시설결정을 위한 입안ㆍ공람공고, 의회의 의견청취, 도시계획위원회 심의, 도시계획시설결정 등 도시계획에 필요한 모든 법적절차를 이행하였으므로 절차상의 하자는 없다. 나. 피청구인은 청구인의 이의신청에 대하여 공공시설입지계획은 지형적 주변여건과 시설의 합리적인 배치에 적합하도록 계획하였으며, ○○대학과 원만히 협의하여 해결하도록 회신하였다. 다. ○○대학의 중ㆍ장기학사발전계획에 의하면 2011년까지 24개학과 4,400명의 학생을 수용할 수 있도록 하기 위해 공공시설입지 승인된 지역의 일부 토지가 지형여건상 비탈면으로서 경사도가 심하여 사실상 학교용지로 활용이 어려운 여건이고, 울산광역시의 경우 인구 100만의 광역자치단체임에도 불구하고 대학은 2개교(종합대 1, 전문대 1)에 불과하여 대학진학자 중 상당수가 타지역 대학으로 진학하여야 하므로 시민들의 교육비 부담이 가중되고, 타도시에 비해 대학이 크게 부족하므로 신설대학의 유치는 물론 기존대학의 수용능력을 최대로 하여 교육여건을 개선하도록 한 공익 우선의 조치였다. 라. ○○대학은 도시지역으로 변경되기 이전에 이미 국토이용관리법에 의하여 공공시설입지승인이 되어 있었고, 울산광역시 ○○군수가 1999. 11. 23. 도시계획시설결정을 위한 공람 공고를 한 결과 공람기간내에 청구인으로부터 아무런 의견제출이 없었으며, ○○군수 및 ○○군 의회가 도시계획시설결정함이 타당하다는 의견이 있었고, 울산광역시 도시계획심의위원회에서 의결되어 도시계획결정에 모든 필요한 절차를 거쳐 행한 이 건 처분은 적법ㆍ타당하다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 도시계획법(2000. 1. 28. 법률 제6243호로 전문개정되기 전의 것) 제2조제1항, 제11조제1항, 제12조, 제16조제1항 도시계획시설기준에관한규칙(2000. 8. 18. 건설교통부령 제257호로 전문개정되기 전의 것) 제85조 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 2016년 울산도시기본계획 승인, 울산광역시공고 제1998-542호, 국토이용계획변경결정, 공공시설(◎◎대학) 입지승인(울산광역시고시 제1997-62호), ◎◎대학 이전계획 승인, 공고(울산광역시 ○○군 공고 제1999-322호), 제26회 ○○군의회 제4차 본회의 의결사항 통보, 울산도시계획시설(학교-○○대학)결정 신청, 울산도시계획시설(학교)결정(울산광역시고시 제2000-79호), 등기부등본 등을 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 청구인은 울산광역시 ○○군 ○○면 ○○리 711-5번지 답1,520㎡, 같은 리 711-6번지 하천 144㎡ 및 같은 리 711-8번지 답 437㎡의 소유자이다. (나) 건설교통부장관은 피청구인이 1997. 3. 26.자로 승인신청한 2016년 울산도시기본계획(안)에 대하여 도시계획법 제10조의2 규정에 의거 관계중앙행정기관의 장과의 협의 및 중앙도시계획위원회의 심의를 거쳐 1997. 7. 11. 2016년 울산도시기본계획을 승인하였다. (다) 교육부장관은 ○○대학이 1997. 8. 11. 제출한 학교이전계획승인신청에 대하여 1997. 9. 11. 당초 부산광역시 ○○구 ○○동 504-47번지 4,721㎡에서 울산광역시 ○○군 △△면 ○○리 산72번지 74,702㎡로 변경하는 이전계획을 승인하였다. (라) 피청구인은 1997. 11. 28. 청구인들의 토지를 포함하여 울산광역시 ○○군 △△면 ○○리 산72번지 일원 176,125㎡에 국토이용관리법 제20조, 동법시행령 제58조의 규정에 의하여 공공시설인 ○○대학을 설립하기로 하는 입지승인을 하고, 같은 날 울산광역시 고시 제1997-62호로 이를 고시하였다. (마) 피청구인은 1998. 4. 18. 사업자의 사업변경을 이유로 시설명은 ◎◎대학에서 ○○대학으로, 면적은 176,125㎡에서 175,566㎡로 각 변경승인하고, 같은 해 4. 23. 울산광역시 고시 제1998-67호로 고시하였다. (바) 건설교통부장관은 피청구인이 1998. 7. 31. 요청한 울산광역시 ○○구 및 ○○군 일원의 도시계획구역 확장을 위한 국토이용계획변경(안)에 대하여 관계부처 협의 및 국토이용계획심의위원회의 심의를 거쳐 국토이용관리법 제8조제1항의 규정에 의거 국토이용계획변경을 하고, 1998. 12. 14. 건설교통부 고시 제1998-414호로 이를 고시하였으며, 피청구인은 1998. 12. 18. 국토이용관리법시행령 제6조제3항의 규정에 의거 일반의 열람에 공하기 위하여 울산광역시 ○○구 및 ○○군 일원에 대한 국토이용계획변경결정을 울산광역시 공고 제1998-542호로 공고하였다. (사) 울산광역시 ○○군수는 이 건 토지에 대학을 신설하는 내용의 울산도시계획시설(학교)결정을 위하여 도시계획법 제11조, 제16조의2 및 같은 법 시행령 제14조의2 규정에 의거 주민의 의견을 청취하고 공람을 실시하기 위하여 1999. 11. 23. 울산광역시 ○○군 공고 제1999-322호로 이를 공고하였다. (아) ○○군 의회는 1999. 12. 23. 제26회 정기회 제4차 본회의에서 울산도시계획결정을 위한 입안사항 의견청취의 건(학교-○○대학)에 대하여 의견서를 채택하였는데, 의견서에 의하면 인구증가와 이에 따른 대학교육 수요가 현재의 대학시설(4년제대학 1, 전문대학 1)로써는 절대 부족하므로 대학시설 확충으로 광역적 고등교육 수요에 대처하고 대학시설 유치로 인한 지역개발을 통하여 시 전체의 균형된 발전을 도모하기 위하여는 우리 군 관내 대학유치가 필수적이므로 기 공공시설 입지승인을 득하고 대학을 건립중인 이 건 토지 일원을 도시계획시설로 입안(결정)함이 타당할 것으로 판단된다고 되어 있다. (자) 울산광역시 ○○군수는 이 건 토지에 대하여 단위도시계획시설로 입안하여 주민 및 의회의 의견을 청취한 다음, 2000. 5. 29. 울산광역시 일원에 부족한 고등교육기관을 신설하여 전문인력을 양성하고 인구유입을 통한 지역경제 활성화를 도모한다는 사유로 이 건 토지에 ○○대학을 신설하는 내용의 울산도시계획시설(학교-○○대학)결정신청을 피청구인에게 하였고, 피청구인은 2000. 6. 9. 도시계획위원회의 심의의결을 거쳐 2000. 6. 15. 이 건 토지에 도시계획법 제12조 및 같은 법 시행령 제6조, 제8조의 규정에 의하여 도시계획시설인 ○○대학을 설립하기로 하는 내용의 울산도시계획시설(학교)결정을 하고, 2000. 6. 20. 울산광역시 고시 제2000-79호로 이 건 처분을 하였다. (2) 살피건대, 도시계획법(2000. 1. 28. 법률 제6243호로 전문개정되기 전의 것. 이하 “구 법”이라 한다) 제12조제1항은 도시계획은 건설부장관이 직권 또는 법 제11조의 규정에 의한 도시계획입안자의 신청에 의하여 관계 지방의회의 의견을 들은 후(신청자가 미리 당해 지방의회의 의견을 들어 신청한 경우는 제외한다) 중앙도시계획위원회의 의결을 거쳐 이를 결정하고, 결정된 도시계획을 변경할 때에도 또한 같다라고 규정하고, 제3항은 제1항의 규정에 의한 결정에 필요한 도시계획에 관한 중요한 기준 및 도시계획시설기준에 관하여는 건설부령으로 정한다라고 규정하고 있으며, 구 법 제11조 제1항은 시장 또는 군수는 그 관할 도시계획구역안에서 시행할 도시계획을 법 제10조의2 제1항의 규정에 의한 도시기본계획의 내용에 적합하도록 입안하여야 한다고 규정하고 있고, 구 법 제12조제3항의 규정에 따라 제정된 도시계획시설기준에관한규칙(2000. 8. 18. 건설교통부령 제257호로 전문개정되기 전의 것) 제85조제1항은 학교에 대한 결정기준은 다음 각호와 같다고 하면서 제3호에서 낭떠러지ㆍ저지대등 재해발생의 우려가 있는 지역에 결정하여서는 아니되고, 제6호에서 학교주변은 가급적 차단공간지대(녹지)를 두도록 결정하여야 하며, 제12호에서 대학은 당해 대학의 기능과 특성에 적합하도록 결정하여야 하고, 대학의 배치에 관한 도시전체의 기본계획을 고려하여 결정하여야 한다고 규정하고 있다. 먼저, 청구인은 이 건 처분에 대하여 개별적인 통보를 받지 못하였다고 주장하므로 이에 대하여 살펴보면, 위 인정사실에 의하면 울산광역시 ○○군수가 도시계획법의 규정에 따라 이 건 도시계획시설결정을 위하여 공람 공고하고 주민들의 의견과 ○○군 의회의 의견을 청취한 다음, 도시계획시설을 입안하여 피청구인에게 도시계획시설결정 신청을 하였고, 피청구인이 도시계획위원회의 심의의결을 거쳐 이 건 처분을 한 사실이 인정되므로 피청구인은 관계법령에서 정한 절차를 이행하였다 할 것이고, 이와는 별도로 청구인들의 주장과 같이 피청구인이 이해관계인에게 이 건 처분에 따른 각 사항을 별도로 통지할 의무는 없다 할 것이므로 청구인의 위 주장은 이유없다 할 것이다. 다음으로, 청구인이 이 건 처분은 재량권을 일탈하거나 남용하여 위법하다고 주장하므로 이에 대하여 살펴보면, 행정계획이라 함은 행정에 관한 전문적ㆍ기술적 판단을 기초로 하여 도시의 건설ㆍ정비ㆍ개량 등과 같은 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 서로 관련되는 행정수단을 종합ㆍ조정함으로써 장래의 일정한 시점에 있어서 일정한 질서를 실현하기 위한 활동기준으로 설정된 것으로서, 도시계획법 등 관계 법령에는 추상적인 행정목표와 절차만이 규정되어 있을 뿐 행정계획의 내용에 대하여는 별다른 규정을 두고 있지 아니하므로 행정주체는 구체적인 행정계획을 입안ㆍ결정함에 있어서 비교적 광범위한 형성의 자유를 가진다고 할 것인 바, 위 인정사실에서 보는 바와 같이 이 건 토지는 이미 공공시설로서 입지승인을 득하고 ○○대학을 개교한 곳으로서 국토이용계획변경결정에 의하여 도시지역으로 변경됨에 따라 면적의 증가없이 도시계획법에 의하여 단위도시계획시설로 입안되어 주민 및 의회의 의견을 청취한 다음, 도시계획위원회의 심의의결을 거쳐 결정된 점, ○○군 의회가 현재의 대학시설로는 인구증가에 따른 대학교육 수요에 절대 부족하고, 대학시설 확충으로 광역적 고등교육 수요에 대처하고 대학시설 유치로 인한 지역개발을 통하여 시 전체의 균형된 발전을 도모하기 위하여는 대학유치가 필수적이라는 의견서를 채택한 점 등에 비추어 볼 때 이 건 처분은 공익상의 필요에 기한 것으로서 그 행정목적에 적합하고 필요하며 상당성을 가진 것으로 인정할 수 있고, 그로 인하여 침해될 우려가 있는 개인의 법률상 이익 등을 고려한다고 하더라도 이 건 처분에 재량권 일탈 내지 남용의 위법이 있다고 할 수 없다 할 것이므로 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.