도시계획시설결정처분취소청구

1. 사건개요 피청구인은 1999. 5. 14. 대구광역시 고시 제1999-47호에 의하여 대구광역시 △△구 △△동 914번지 내지 916번지(이하 “이 건 토지”라 한다)를 포함한 그 일대 면적 15만 7,018㎡를 △△공원(○○공원)으로 지정하는 도시계획시설결정처분(이하 “이 건 처분”이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여, 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 1984. 9. 29. 공고된 대구도시기본계획상 △△공원은 ○○생활권내에 □□공원과 ◇◇공원 뿐이었음에도 불구하고, 피청구인이 ◇◇동에 소재한 위 □□공원이 △△동에 소재한 ○○공원(이 건 토지 포함)이라고 주장하나, □□공원과 ○○공원은 소재지가 분명히 다르다. 따라서, 위 대구도시기본계획대로 ◇◇동에 △△공원을 조성하여야 한다. 나. 1984. 9. 29. 공고된 대구도시기본계획상 이 건 토지를 포함한 ○○산 일대는 녹지용지(△△공원)로 계획되지 않았음에도 불구하고, 피청구인이 ◇◇공원을 1986. 8. 2. ○○1택지개발사업예정지구에 편입하여 준주거지역에 해당하는 가격으로 보상하였으면서도 이 건 토지를 포함한 ○○산 일대만을 동 지구에서 제외하였고, 1987. 5. 2. 도시계획법 제12조에 따라 이 건 토지 등을 준주거지역에서 자연녹지지역으로 변경한 후 ○○3택지개발사업예정지구에 편입하여 자연녹지지역에 해당하는 가격으로 보상하도록 하였다. 다. 이에 대하여, 이 건 토지를 포함한 ○○산 일대의 지주대표가 국민고충처리위원회에 청원을 한 결과, 동 위원회에서는 피청구인의 도시계획이 일관성없이 바뀌어 왔다는 이유로 이 건 토지 등을 ○○3택지개발사업예정지구에 편입하지 말 것을 권고하였고, 피청구인도 이 건 토지 등을 동 지역에 편입시키려다가 승인을 받지 못하였으며, 이는 피청구인이 청구인 등에 대하여 보상금을 적게 받도록 한 행위에 지나지 않고, 또한, 이 건 토지 등을 ○○4택지개발사업예정지구에 편입하려다가 취소된 바도 있다. 따라서, 이 건 토지 등은 택지로 개발되어야 하는 지역임을 알 수 있는 대목이다. 라. 더구나, 피청구인은 자연공원법시행규칙 제3조 도시공원의 면적기준(1인당 3㎡) 및 대구도시기본계획 △△공원시설기준(유치거리 1,000m 이내, 주민 1인당 3㎡)보다 작게 이 건 토지 등을 △△공원으로 신설ㆍ계획하였다. 마. 위와 같은 사실을 종합해 보면, 이 건 처분은 재량권을 남용하고 객관성 및 정당성을 결여한 것으로서 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 이 건 토지가 위치한 ○○산 일대는 ○○ 구시가지와 신개발지의 중간지역으로 임상이 양호하고 경관이 수려한 지역이므로 공원으로 지정ㆍ개발하기 위하여 1984. 9. 29. 최초 도시기본계획수립시 △△공원으로 계획되었고, 도시기본계획에 적합하도록 1999. 5. 14. 제7차 도시계획재정비수립시 관련법 절차에 따라 △△공원으로 지정되었다. 나. 피청구인은 이 건 토지 일대를 1984년부터 공원으로 개발하기 위하여 도시계획을 추진하여 왔고, 1982. 6. 22.부터 해왔던 행위제한을 1993. 9. 17. 제6차 도시계획재정비시 ○○3택지개발사업예정지구에 포함하여 △△공원을 조성하기 위해 행위제한을 해지하였다. 다. 도시기본계획상 이 건 토지 일대에 대한 이용계획은 1984. 9. 29. 최초 도시기본계획수립시 공원으로 계획된 후 1992. 6. 9. 제1차 도시기본계획변경시에 ○○3택지개발사업예정지구에 포함하여 개발하기 위해 주거용지로 변경되었으나, ○○3ㆍ4택지개발사업예정지구에 포함되지 않자, 1997. 2. 26. 도시기본계획을 재수립하면서 녹지용지와 △△공원계획으로 변경하였다. 라. 도시계획 용도지역은 1987. 5. 2. 제5차 도시계획재정비시 이 건 토지 일대(○○산)가 고지대 수림지로써 녹지의 보전이 필요하여 준주거지역에서 자연녹지지역으로 변경하여 현재까지 관리하고 있다. 마. 도시기본계획은 도시계획법 제10조의2제4항의 규정에 의해 5년마다 그 타당성 여부를 검토하여 도시기본계획에 이를 반영하도록 규정하고 있는 바, 1995. 3. 1.자로 경상북도 ○○군이 대구광역시로 편입됨에 따라 대구광역시 전체의 계획적인 관리가 필요하여 도시계획구역을 변경하고 장기적이고 종합적인 도시개발 방향과 미래상을 설정하기 위해 2016년을 목표로 한 대구광역시 도시기본계획을 1997. 2. 26. 수립하게 되었는데, 피청구인은 이 건 토지가 ○○3ㆍ4택지개발사업예정지구에 포함되지 못하게 되어 이 때 주거용지를 녹지용지와 △△공원계획으로 변경하게 되었다. 바. △△공원이란 ○○주거자의 보건ㆍ휴양 및 정서생활의 향상을 목적으로 자연적인 지형조건, 위치, 규모 등을 고려하여 지정ㆍ조성되며, 이 건 공원결정에 대하여는 1998. 9. 14.～ 1998. 9. 29. 주민공람 및 의견을 청취하여 1998. 10. 22. 도시계획 전문가로 구성된 주민의견심의회에서 심의한 결과, 이 건 토지 일대는 공원으로 계획하는 것이 타당한 것으로 심의되어 1999. 4. 30. 시의회 의견청취와 1999. 5. 6. ○○위원회의 최종심의를 거쳐 1999. 5. 14. 제7차 도시계획재정비에서 △△공원으로 결정되었다. 사. 이 건 토지를 포함한 ○○공원(면적 15만 7,018㎡)은 도시공원법시행규칙 제4조 및 별표 2.의 규정에 의한 도시계획구역권 △△공원으로서 도시계획구역안에 거주하는 전체 주민의 종합적인 이용에 공할 것을 목적으로 하는 규모 10만㎡ 이상의 △△공원이므로 그 유치거리는 제한이 없고, 2016년 목표 제7차 대구도시계획재정비에서 검토한 대생활권 △△공원시설 수요측정 및 확충계획에 의하면, ○○대생활권은 공원 수요면적 0.61㎢ 대비 기정면적 0.31㎢로서 부족면적 0.3㎢에 대한 공원확충이 절실히 필요한 지역이다. 아. 따라서, 이 건 토지를 포함한 ○○산 일대를 △△공원으로 지정ㆍ결정한 이 건 처분은 적법ㆍ타당하다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 도시계획법 제10조제1항ㆍ제2항, 제10조의2제1항, 제11조, 제12조제1항ㆍ제4항, 제16조의2제2항, 제68조, 제75조 동법시행령 제6조제1항제2호 나. 판 단 (1) 청구인이 제출한 토지대장, 대구광역시 △△구청장 명의의 토지이용계획확인(신청)서와 피청구인이 제출한 1984. 9. 29.자 대구도시기본계획 및 1992. 6. 9.자 대구도시기본계획, 대구도시재정비계획(1987), 1997. 2. 20.자 2016년 대구도시기본계획, 1999. 5. 8.자 대구도시계획결정및변경결정고시 및 관보 제○○호 등의 각 사본의 기재에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 청구인 소유의 이 건 토지의 위치는 대구광역시 △△구 △△동 914번지 내지 916번지로서 ○○산내에 소재하고 있다. (나) 청구인 소유의 이 건 토지는 1984. 9. 29.자 대구도시기본계획에서 △△공원지역으로 되어 있었으나, 1987. 5. 2. 고지대 수림대를 이유로 자연녹지지역으로 변경되었고, 1992. 6. 9.자 대구도시기본계획에서 주거용지로 변경되었으며, 1997. 2. 26.자 2016년대구도시기본계획에서 다시 △△공원(○○공원)지역으로 변경되었다. (다) 피청구인은 이 건 토지 일대에 대한 도시계획시설(△△공원)결정을 위하여 1998. 9. 12.자 ○○신문과 1998. 9. 14자. ○○일보에 게재하고 1998. 9. 14.부터 1998. 9. 29까지 주민공람 및 의견을 청취하였다. (라) 피청구인은 1999. 4. 30. 대구광역시의회의 의견을 청취하였으며, 1999. 5. 6. 대구광역시○○위원회의 심의를 거쳐 청구인 소유의 이 건 토지를 포함한 대구광역시 △△구 △△동 15만 7,018㎡를 도시계획시설(△△공원)로 결정하고 이를 1999. 5. 14.자 관보 제○○호에 고시하였다. (마) 청구인이 제출한 1999. 6. 4.자 대구광역시 △△구청장 명의의 토지이용계획확인서에 의하면, 대구광역시 △△구 △△동 914번지 내지 916번지 토지(이 건 토지)는 도시계획시설인 △△공원으로 되어 있다. (바) 국무총리행정심판위원회의 직권조사에 의하면, 1984년 당시 최초의 대구도시기본계획에는 조서상으로 ◇◇동에 △△공원을 조성하는 것으로 되어 있으나 도면상으로는 △△동에 △△공원(○○공원)을 조성하는 것으로 계획되어 있고, 이 건 토지를 포함한 2016년 대구도시기본계획상 △△공원(○○공원)은 그 임상이 현저히 수려하지는 아니하나, 그 주변에 사방으로 고층아파트가 들어서 있고 택지가 많이 조성되어 있어 주민들의 휴식공간으로서의 자연적ㆍ지리적 조건, 수목상태 등이 양호하다. (2) 살피건대, 도시계획법 제11조제1항의 규정에 의하면, 시장 또는 군수는 그 관할도시계획구역안에서 시행할 도시계획을 법 제10조의2제1항의 규정에 의한 도시기본계획의 내용에 적합하도록 입안하여야 한다고 되어 있고, 동법 제16조의2제2항의 규정에 의하면, 시장 또는 군수는 법 제11조에 의하여 도시계획을 입안하고자 할 때에는 주민의 의견을 청취하고 그 의견이 타당하다고 인정하는 때에는 이를 도시계획의 입안에 반영하여야 한다고 되어 있으며, 동법 제12조제1항의 규정에 의하면, 도시계획은 건설교통부장관이 직권 또는 제11조의 규정에 의한 도시계획입안자의 신청에 의하여 대통령령이 정하는 사항에 관하여 관계지방의회의 의견을 듣고(신청인이 미리 해당지방의회의 의견을 들어 신청한 경우를 제외한다) 중앙○○위원회의 의결을 거쳐 이를 결정하여야 한다고 되어 있고, 동조제4항의 규정에 의하면, 건설교통부장관은 위 제1항의 규정에 의하여 도시계획을 결정한 때에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 지체없이 이를 고시하고 결정된 도시계획도면을 시장 또는 군수에게 송부하여 일반에게 공람시켜야 한다고 되어 있으며, 동법 제10조제1항 및 동법시행령 제6조제1항제2호의 규정에 의하면, 이러한 건설교통부장관의 권한중 도시계획시설(공원 등)의 설치 등에 관한 도시계획의 결정 및 변경결정은 서울특별시장ㆍ광역시장 또는 도지사에게 위임한다고 되어 있고, 동법 제10조제2항의 규정에 의하면, 제1항의 규정에 의하여 권한이 위임된 경우에 그 위임된 사항중 제68조의 규정에 의한 중앙○○위원회의 의결을 거쳐야 할 사항에 대하여는 제75조의 규정에 의한 지방○○위원회, 시○○위원회 또는 구○○위원회의 의결을 거쳐야 한다고 되어 있는 바, 위와 같은 도시계획법상의 규정들을 종합해 보면, 행정계획이라 함은 행정에 관한 전문적ㆍ기술적 판단을 기초로 하여 도시의 건설ㆍ정비ㆍ개량 등과 같은 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 서로 관련되는 행정수단을 종합ㆍ조정함으로써 장래의 일정한 시점에 있어서 일정한 질서를 실현하기 위한 활동기준으로 설정된 것으로서 도시계획법 등 관계법령에는 추상적인 행정목표와 절차만이 규정되어 있을 뿐 행정계획의 내용에 대하여는 별다른 규정을 두고 있지 아니하므로 행정주체는 구체적인 행정계획을 입안ㆍ결정함에 있어서 비교적 광범위한 형성의 자유를 가진다고 할 것이지만, 행정주체가 가지는 이와 같은 형성의 자유는 무제한적인 것이 아니라 그 행정계획에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익사이에서는 물론이고 공익 상호간과 사익 상호간에도 정당하게 비교교량하여야 한다는 제한이 있는 것이고, 따라서 행정주체가 행정계획을 입안ㆍ결정함에 있어서 이익형량을 전혀 행하지 아니하거나 이익형량의 고려대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성과 객관성이 결여된 경우에는 그 행정계획은 재량권을 일탈ㆍ남용한 것으로서 위법ㆍ부당하다고 할 것이나, 위 인정사실에 의하면, 이 건 도시계획시설결정은 도시계획입안권자인 피청구인이 도시계획시설결정을 하기 위하여 도시계획안 공람공고를 거쳐 대구광역시의회의 의견청취, 대구광역시○○위원회의 심의 등 도시계획법상 거치도록 한 소정의 적법절차를 모두 거쳐 이루어진 것이고, 이에 대하여 달리 반증이 없으며, 청구인은 피청구인이 대구도시기본계획 △△공원시설기준(유치거리 1,000m 이내, 주민 1인당 3㎡) 등 보다 작게 이 건 토지 등을 △△공원으로 결정하였으므로 이 건 처분은 위법ㆍ부당하다고 주장하나, 도시계획법 제11조제1항의 규정에 의하면, 시장 또는 군수는 그 관할도시계획구역안에서 시행할 도시계획을 도시기본계획에 적합하도록 입안하여야 한다고 규정하고 있는데 도시기본계획이라는 것은 도시의 장기적 개발방향과 미래상을 제시하는 도시계획입안의 지침이 되는 장기적ㆍ종합적인 개발계획으로서 직접적인 구속력이 없는 것이므로 도시계획시설결정 대상면적이 도시기본계획에서 예정했던 것보다 증가하거나 감소하였다 하여 그것이 도시기본계획을 벗어나 위법ㆍ부당한 것은 아니라 할 것이므로 이에 대한 청구인의 주장은 이유없다 할 것이고, 또한, 청구인이 1984년 당시 최초의 대구도시기본계획에는 이 건 토지를 포함하지 않는 ◇◇동에 □□공원을 조성하는 것으로 되어 있었으므로 그곳에 △△공원을 조성하는 것이 타당하다고 주장하나, 국무총리행정심판위원회의 직권조사에 의하면, 도면상으로 동 계획과 2016년 대구도시기본계획상 이 건 토지를 포함한 ○○산 일대가 △△공원으로 조성되는 것으로 일치되고 있는 바 이에 따라 피청구인이 이 건 토지를 포함한 ○○산 일대를 △△공원으로 지정ㆍ결정한 것은 도시계획법 제11조제1항의 규정의 취지에도 배치되지 아니하므로 이에 대한 청구인의 주장도 이유없다 할 것이며, 더구나, 국무총리행정심판위원회의 직권조사에 의하면, 도시계획시설(△△공원)인 ○○공원에 편입된 이 건 토지는 동 공원에 인접하여 그 임상이 현저하게 수려하다고는 볼 수 없으나 이미 그 주변에 고층아파트들이 사방에 들어서 있고 택지가 많이 산재해 있어 인근 주민들의 산책, 운동 등을 위한 휴식처로서 이용될 만한 자연적ㆍ지리적 조건, 수목상태 등을 갖추고 있어 피청구인이 자연경관을 보존하고 시민의 문화휴식공간으로 활용하고자 하는 의도에서 이 건 토지를 포함한 ○○공원을 도시계획시설인 △△공원으로 지정하기로 결정한 것임을 인정할 수 있다. 따라서, 피청구인이 이 건 토지를 포함한 ○○산 일대를 △△공원으로 결정함에 있어서 공익과 사익의 비교형량을 그르치거나 정당성과 객관성을 결여하여 재량권을 일탈ㆍ남용하였다고 볼 만한 객관적인 자료가 없고 최초의 대구도시기본계획에 변경이 있었음을 인정한다고 하더라도 2016년 대구도시기본계획상 이 건 토지를 포함한 ○○산 일대를 적법절차를 거쳐 △△공원으로 지정한 이상 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없을 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.