도시계획시설결정처분취소청구

1. 사건개요 청구인들은 울산광역시 ○○군 ○○면 ○○리 산 77번지 임야 74,479㎡의 공유자로서, 피청구인이 2000. 6. 20. 위 토지를 포함하여 같은 리 산72-10번지 일원 175,348㎡(이하 “이 건 토지”라 한다)에 도시계획시설인 ◎◎대학을 설치하기로 하는 도시계획시설결정을 하고 도시계획법 제12조 및 같은 법 시행령 제6조, 제8조의 규정에 의하여 울산광역시고시 제2000-79호로 이를 고시(이하 “이 건 처분”이라 한다)하자, 이 건 처분의 취소를 구하는 행정심판을 청구하였다. 2. 청구인들 주장 이에 대하여, 청구인들은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인들은 울산광역시 ○○군 ○○면 ○○리 산 77번지 임야 74,479㎡의 공유자이다. 나. 관련법령 등에 의하면, 도시계획은 먼저 도시기본계획을 수립하여 이에 적합하도록 도시계획입안을 한 후 도시계획을 결정하고, 도시계획의 결정시 대학의 설치는 지방의회의 의견청취를 하여야 하며, 학교의 설치기준은 고등교육법이 정하는 바에 의하여야 하는데, 건설교통부의 도시계획(재정비)수립지침에서 도시계획입안시 원칙적으로 시설결정 대상토지면적의 80%이상을 확보하여 시설결정을 출원하는 경우에 입안하도록 하고, 대학(전문대학 포함)의 경우 수도권 이외의 지역에서는 대학설립운영규정에 의한 교지면적의 150%이내에 하도록 되어 있으며, 국가이외의 자가 학교를 설립하고자 하는 경우 교육부장관의 허가를 받고 재산소유권의 증명을 하도록 되어 있고, 대학에 관한 사무는 지방자치단체의 사무권한 밖으로 되어 있는 바, 피청구인은 도시기본계획수립도 없이 신청자의 신청에 의하여 도시계획시설입안을 하였고, 의회의 의견청취도 하지 않았으며, 도시계획결정도 없을 뿐만 아니라 이에 대한 개별통지도 하지 아니하였으므로 이 건 처분은 절차상 하자가 있다. 다. ◎◎대학은 4,721㎡의 교지를 소유하여 오다가 학과증설계획 등에 따라 교육부장관에게 학교이전승인신청을 하여 대학설립운영규정에서 정한 교지면적 22,448㎡보다 많은 74,702㎡의 교지를 소유하였다는 이유로 그 면적에 대하여 승인을 받았으나, 피청구인은 관계법령에 따라 33,896㎡의 면적의 범위이내에서 도시계획시설결정을 하여야 하는데도 이를 무시하고 175,348㎡의 면적에 대하여 도시계획시설결정을 한 것은 위법하다. 설사, 피청구인이 관계법령의 규정범위를 초과한 시설용지가 필요하다고 하더라도 ◎◎대학이 소유한 토지를 우선적으로 시설용지로 지정하여야 함에도 불구하고 ◎◎대학의 소유토지 74,702㎡ 중 53,105㎡만 지정하고 나머지 122,243㎡를 타인 소유의 토지로 지정한 것은 정당성이 결여된 행위이며, 또한 2005년까지 99,456㎡의 교지가 필요하다면 기 확보한 74,702㎡의 교지이외에 부족분 24,694㎡의 면적은 학교와 접하고 있는 토지 중 매도의사가 있는 토지를 우선 매입하여 시설용지로 지정하여 재산권의 침해를 최소화하도록 하여야 하고, 계획서의 배치도면상 122,243㎡의 타인의 토지 위에는 주차장, 운동장, 휴식공간 등이 대부분을 차지하고 있는데 주차장은 주차건물이나 지하공간 등으로 대체하여 활용할 방법이 있을 뿐만 아니라 휴식공간은 학교 남쪽의 공원을 이용하여도 충분함에도 불구하고 사유재산을 침해하면서까지 도시계획시설을 ◎◎대학이 원하는 대로 과도하게 175,348㎡로 지정한 것은 재산권의 최소한의 침해원칙인 공익과 사익을 비교 교량하여야 하는 제한성과 정당성 및 객관성을 결여한 것으로서 재량권을 일탈하거나 남용한 위법한 처분이다. 라. 그 동안 정부의 인구증가 억제정책으로 취학대상인원이 꾸준히 감소함에 따라 초등학교의 경우 폐교가 속출하고 있고, 2005년경에는 대학정원이진학예정 학생수를 초과하므로 ◎◎대학이 학생수를 현재의 4배나 되는 4,400명으로 하여 학과를 신설한다는 것은 실현성이 없는 계획이며, 현재 ◎◎대학은 교사 및 제반시설을 설치하여 1999. 3.부터 신입생을 모집하여 아무런 어려움이 없이 학교를 운영하고 있음에도 또다시 같은 위치에 학교신설을 위한 도시계획시설결정신청을 한 것은 공시지가와 시세의 차이를 노려 헐값으로 주위의 토지를 매입하려는 의도로 보이며, 피청구인이 상식에 벗어난 행정처분을 하는 것은 개인의 재산권을 침해하면서 사립학교에 특혜를 부여하는 것으로밖에 볼 수 없다. 마. ◎◎대학에 대한 도시계획시설결정은 대학이 취득한 토지를 대상으로 하여야 하고, ◎◎대학이 소유하고 사용할 수 있는 토지만으로도 대학의 장기발전계획에 아무런 저해요인이 없으며, 꼭 필요한 경우 타인의 토지를 포함시킨다고 하더라도 사업의 실행가능성, 확보한 토지와의 균형성을 유지하여야 할 것인 바, ◎◎대학이 아직 취득하지 못하였을 뿐만 아니라 소유자들의 매도의사가 없어 매수가 예상되지 아니한 토지의 경우 이를 도시계획시설결정에서 제외하더라도 도시계획서설결정에 하등의 장애가 없으므로 이 건 처분은 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 피청구인은 1997. 7. 11. 건설교통부로부터 2016년 울산도시기본계획 승인 및 1998. 12. 14. 국토이용계획변경결정을 득하고, 공공시설(◎◎대학)입지승인, 도시계획시설결정을 위한 입안ㆍ공람공고, 의회의 의견청취, 도시계획위원회 심의, 도시계획시설결정 등 도시계획에 필요한 모든 법적절차를 이행하였으므로 절차상의 하자는 없다. 나. 국토이용관리법상 학교설립계획 승인시 부지면적과 공공시설입지승인 면적이 일치되도록 규제하고 있지 아니하고, 이 건 처분은 관계법령에 의하여 장래에 소요될 수 있는 적정부지까지 포함하여 공공시설입지가 승인되어 시행중인 사업에 대하여 국토이용관리법의 적용대상 부지가 도시계획구역의 변경으로 인하여 도시계획구역에 편입됨으로써 이를 도시계획에 반영하는 사항으로서, 당초의 사업계획에 맞추어 추진할 수 있도록 행정적인 지원을 함으로써 학교주변의 사전 부동산투기를 차단하고 교육환경을 저해할 수 있는 무분별한 개발을 억제하는 공익차원에서 행해진 처분이다. 다. ◎◎대학의 중ㆍ장기학사발전계획에 의하면 2011년까지 24개학과 4,400명의 학생을 수용할 수 있도록 하기 위해 공공시설입지 승인된 지역의 일부 토지가 지형여건상 비탈면으로서 경사도가 심하여 사실상 학교용지로 활용이 어려운 여건이고, 같은 위치에 또다시 도시계획시설결정신청을 한 것은 사업지역이 국토이용관리법 적용구역에서 도시계획법 적용구역으로 변경됨에 따라 도시계획법에 의한 절차를 이행한 것이며, 울산광역시의 경우 인구 100만의 광역자치단체임에도 불구하고 대학은 2개교(종합대 1, 전문대 1)에 불과하여 대학진학자 중 상당수가 타지역 대학으로 진학하여야 하므로 시민들의 교육비 부담이 가중되고, 타도시에 비해 대학이 크게 부족하므로 신설대학의 유치는 물론 기존대학의 수용능력을 최대로 하여 교육여건을 개선하도록 한 공익적인 조치이다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 도시계획법(2000. 1. 28. 법률 제6243호로 전문개정되기 전의 것) 제2조제1항, 제11조제1항, 제12조, 제16조제1항 도시계획시설기준에관한규칙(2000. 8. 18. 건설교통부령 제257호로 전문개정되기 전의 것) 제85조 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 2016년 울산도시기본계획 승인, 울산광역시공고 제1998-542호, 국토이용계획변경결정, 공공시설(○○대학) 입지승인(울산광역시고시 제1997-62호), ○○대학 이전계획 승인, 공고(울산광역시 ○○군 공고 제1999-322호), 제26회 ○○군의회 제4차 본회의 의결사항 통보, 울산도시계획시설(학교-◎◎대학)결정 신청, 울산도시계획시설(학교)결정(울산광역시고시 제2000-79호), 등기부등본 등을 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 청구인들은 울산광역시 ○○군 ○○면 ○○리 산77번지 임야 74,479㎡의 공유자들이다. (나) 건설교통부장관은 피청구인이 1997. 3. 26.자로 승인신청한 2016년 울산도시기본계획(안)에 대하여 도시계획법 제10조의2 규정에 의거 관계중앙행정기관의 장과의 협의 및 중앙도시계획위원회의 심의를 거쳐 1997. 7. 11. 2016년 울산도시기본계획을 승인하였다. (다) 교육부장관은 ○○대학이 1997. 8. 11. 제출한 학교이전계획승인신청에 대하여 1997. 9. 11. 당초 부산광역시 ○○구 ○○동 504-47번지 4,721㎡에서 울산광역시 ○○군 ◎◎면 ○○리 산72번지 74,702㎡로 변경하는 이전계획을 승인하였다. (라) 피청구인은 1997. 11. 28. 청구인들의 토지를 포함하여 울산광역시 ○○군 웅촌면 ○○리 산72번지 일원 176,125㎡에 국토이용관리법 제20조, 동법시행령 제58조의 규정에 의하여 공공시설인 ○○대학을 설립하기로 하는 입지승인을 하고, 같은 날 울산광역시 고시 제1997-62호로 이를 고시하였다. (마) 피청구인은 1998. 4. 18. 사업자의 사업변경을 이유로 시설명은 ○○대학에서 ◎◎대학으로, 면적은 176,125㎡에서 175,566㎡로 각 변경승인하고, 같은 해 4. 23. 울산광역시 고시 제1998-67호로 고시하였다. (바) 건설교통부장관은 피청구인이 1998. 7. 31. 요청한 울산광역시 북구 및 ○○군 일원의 도시계획구역 확장을 위한 국토이용계획변경(안)에 대하여 관계부처 협의 및 국토이용계획심의위원회의 심의를 거쳐 국토이용관리법 제8조제1항의 규정에 의거 국토이용계획변경을 하고, 1998. 12. 14. 건설교통부 고시 제1998-414호로 이를 고시하였으며, 피청구인은 1998. 12. 18. 국토이용관리법시행령 제6조제3항의 규정에 의거 일반의 열람에 공하기 위하여 울산광역시 북구 및 ○○군 일원에 대한 국토이용계획변경결정을 울산광역시 공고 제1998-542호로 공고하였다. (사) 울산광역시 ○○군수는 이 건 토지에 대학을 신설하는 내용의 울산도시계획시설(학교)결정을 위하여 도시계획법 제11조, 제16조의2 및 같은 법 시행령 제14조의2 규정에 의거 주민의 의견을 청취하고 공람을 실시하기 위하여 1999. 11. 23. 울산광역시 ○○군 공고 제1999-322호로 이를 공고하였다. (아) ○○군 의회는 1999. 12. 23. 제26회 정기회 제4차 본회의에서 울산도시계획결정을 위한 입안사항 의견청취의 건(학교-◎◎대학)에 대하여 의견서를 채택하였는데, 의견서에 의하면 인구증가와 이에 따른 대학교육 수요가 현재의 대학시설(4년제대학 1, 전문대학 1)로써는 절대 부족하므로 대학시설 확충으로 광역적 고등교육 수요에 대처하고 대학시설 유치로 인한 지역개발을 통하여 시 전체의 균형된 발전을 도모하기 위하여는 우리 군 관내 대학유치가 필수적이므로 기 공공시설 입지승인을 득하고 대학을 건립중인 이 건 토지 일원을 도시계획시설로 입안(결정)함이 타당할 것으로 판단된다고 되어 있다. (자) 울산광역시 ○○군수는 이 건 토지에 대하여 단위도시계획시설로 입안하여 주민 및 의회의 의견을 청취한 다음, 2000. 5. 29. 울산광역시 일원에 부족한 고등교육기관을 신설하여 전문인력을 양성하고 인구유입을 통한 지역경제 활성화를 도모한다는 사유로 이 건 토지에 ◎◎대학을 신설하는 내용의 울산도시계획시설(학교-◎◎대학)결정신청을 피청구인에게 하였고, 피청구인은 2000. 6. 9. 도시계획위원회의 심의의결을 거쳐 2000. 6. 15. 이 건 토지에 도시계획법 제12조 및 같은 법 시행령 제6조, 제8조의 규정에 의하여 도시계획시설인 ◎◎대학을 설립하기로 하는 내용의 울산도시계획시설(학교)결정을 하고, 2000. 6. 20. 울산광역시 고시 제2000-79호로 이 건 처분을 하였다. (2) 살피건대, 도시계획법(2000. 1. 28. 법률 제6243호로 전문개정되기 전의 것. 이하 “구 법”이라 한다) 제12조제1항은 도시계획은 건설교통부장관이 직권 또는 법 제11조의 규정에 의한 도시계획입안자의 신청에 의하여 관계 지방의회의 의견을 들은 후(신청자가 미리 당해 지방의회의 의견을 들어 신청한 경우는 제외한다) 중앙도시계획위원회의 의결을 거쳐 이를 결정하고, 결정된 도시계획을 변경할 때에도 또한 같다라고 규정하고, 제3항은 제1항의 규정에 의한 결정에 필요한 도시계획에 관한 중요한 기준 및 도시계획시설기준에 관하여는 건설부령으로 정한다라고 규정하고 있으며, 구 법 제11조 제1항은 시장 또는 군수는 그 관할 도시계획구역안에서 시행할 도시계획을 법 제10조의2 제1항의 규정에 의한 도시기본계획의 내용에 적합하도록 입안하여야 한다고 규정하고 있고, 구 법 제12조제3항의 규정에 따라 제정된 도시계획시설기준에관한규칙(2000. 8. 18. 건설교통부령 제257호로 전문개정되기 전의 것) 제85조제1항은 학교에 대한 결정기준은 다음 각호와 같다고 하면서 제3호에서 낭떠러지ㆍ저지대등 재해발생의 우려가 있는 지역에 결정하여서는 아니되고, 제6호에서 학교주변은 가급적 차단공간지대(녹지)를 두도록 결정하여야 하며, 제12호에서 대학은 당해 대학의 기능과 특성에 적합하도록 결정하여야 하고, 대학의 배치에 관한 도시전체의 기본계획을 고려하여 결정하여야 한다고 규정하고 있다. 먼저, 청구인들은 이 건 처분이 절차상 하자가 있다고 주장하므로 이에 대하여 살펴보면, 위 인정사실에 의하면 울산광역시 ○○군수가 도시계획법의 규정에 따라 이 건 도시계획시설결정을 위하여 공람 공고하고 주민들의 의견과 ○○군 의회의 의견을 청취한 다음, 도시계획시설을 입안하여 피청구인에게 도시계획시설결정 신청을 하였고, 피청구인이 도시계획위원회의 심의의결을 거쳐 이 건 처분을 한 사실이 인정되므로 피청구인은 관계법령에서 정한 절차를 이행하였다 할 것이고, 이와는 별도로 청구인들의 주장과 같이 피청구인이 이해관계인에게 이 건 처분에 따른 각 사항을 별도로 통지할 의무는 없다 할 것이므로 청구인들의 위 주장은 이유없다 할 것이다. 다음으로, 청구인들은 이 건 처분이 대학설립운영규정 등에 의한 교지면적 범위를 초과하여 도시계획시설결정을 한 것이 위법하다고 주장하므로 이에 대하여 살펴보면, 학교시설은 구 법 제2조제1항제1호나목, 제3호에 의한 도시계획시설로서 구 법 제16조제1항에 따라 도시계획구역안에서 학교를 설치하고자 할 때에는 도시계획으로써만이 이를 설치하여야 하는데, 위 관련법령에 따른 도시획시설결정을 함에 있어서는 도시계획시설기준에관한규칙에서 정한 기준의 해당 여부를 판단하게 될 뿐이고, 대학 등의 설립기준과 대학의 운영에 있어서 필요한 사항 등에 관하여 규정하고 있는 대학설립운영규정이 적용될 사항은 아니라 할 것이므로 위 규정 등에서 정한 기준면적을 초과하였다 하여 이 건 처분이 위법하다고 볼 수는 없다 할 것이어서 청구인들의 위 주장도 이유없다 할 것이다. 마지막으로, 청구인들이 이 건 처분은 재량권을 일탈하거나 남용하여 위법하다고 주장하므로 이에 대하여 살펴보면, 행정계획이라 함은 행정에 관한 전문적ㆍ기술적 판단을 기초로 하여 도시의 건설ㆍ정비ㆍ개량 등과 같은 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 서로 관련되는 행정수단을 종합ㆍ조정함으로써 장래의 일정한 시점에 있어서 일정한 질서를 실현하기 위한 활동기준으로 설정된 것으로서, 도시계획법 등 관계 법령에는 추상적인 행정목표와 절차만이 규정되어 있을 뿐 행정계획의 내용에 대하여는 별다른 규정을 두고 있지 아니하므로 행정주체는 구체적인 행정계획을 입안ㆍ결정함에 있어서 비교적 광범위한 형성의 자유를 가진다고 할 것인 바, 위 인정사실에서 보는 바와 같이 이 건 토지는 이미 공공시설로서 입지승인을 득하고 ◎◎대학을 개교한 곳으로서 국토이용계획변경결정에 의하여 도시지역으로 변경됨에 따라 면적의 증가없이 도시계획법에 의하여 단위도시계획시설로 입안되어 주민 및 의회의 의견을 청취한 다음, 도시계획위원회의 심의의결을 거쳐 결정된 점, ○○군 의회가 현재의 대학시설로는 인구증가에 따른 대학교육 수요에 절대 부족하고, 대학시설 확충으로 광역적 고등교육 수요에 대처하고 대학시설 유치로 인한 지역개발을 통하여 시 전체의 균형된 발전을 도모하기 위하여는 대학유치가 필수적이라는 의견서를 채택한 점 등에 비추어 볼 때 이 건 처분은 공익상의 필요에 기한 것으로서 그 행정목적에 적합하고 필요하며 상당성을 가진 것으로 인정할 수 있고, 그로 인하여 침해될 우려가 있는 개인의 법률상 이익 등을 고려한다고 하더라도 이 건 처분에 재량권 일탈 내지 남용의 위법이 있다고 할 수 없다 할 것이므로 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인들의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.