도시계획시설결정처분취소청구

1. 사건개요 피청구인은 1999. 5. 14. 대구광역시 고시 제1999-47호에 의하여 대구광역시 △△구 △△동 968번지(이하 “이 건 토지”라 한다)를 포함한 이 일대 157,018㎡를 ○○공원으로 지정하는 도시계획시설결정처분(이하 “이 건 처분”이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 1986년 9월 ○○1지구 택지개발사업이 결정되고 시행됨에 따라 이 건 토지 주위의 토지들은 위 택지개발지구에 편입되게 되었으나, 이 건 토지는 ○○1지구 중앙에 위치하면서도 부당하게 누락되었고, ○○1지구에는 ○○공원으로 △△공원이 조성되어 있는데 △△공원은 계획인구 46,417명(1인당 3㎡)에 공원법상 공원면적인 139,251㎡보다 많은 144,858㎡가 조성되어 있어 더 이상 공원을 조성할 필요가 없음에도 불구하고 이 건 토지를 공원으로 지정한 이 건 처분은 부당하다. 나. 이 건 토지는 1992. 8. 31. 피청구인이 도시계획결정을 하여 ○○3지구 택지개발예정지역으로 지정될 당시 건설부장관, 내무부장관과 협의하여 승인을 받았고, 1993년 6월경 ○○3지구에 포함되어 있었으나, 피청구인이 지나치게 낮은 가격으로 보상액을 책정하여 개발하려 하자 이 건 토지 일대의 지주들이 반대함에 따라 ○○3지구에서 제외되었으며, 그 후 이 건 토지 일대는 ○○4지구 택지개발예정지구로 지정되었다가 중도에 철회되기도 하였다. 다. 이 건 토지에 대한 도시계획이 준주거지역에서 아파트지구, 자연녹지지역, 공원지역, 군사보호구역, 행위제한구역, 주거용지, ○○공원용지 등으로 아무런 기준도 없이 제멋대로 변경되고, 택지개발예정지역의 경우에도 ○○1지구에는 제외되었다가 ○○3ㆍ4지구에는 편입된 후 철회되는 등 이 건 토지 일대의 지주의 권리를 침해함으로써 위 사안에 대하여 청구외 국민○○위원회에 이 건 토지가 ○○3지구에 편입되면 최종적으로 계획된 주거지역인 것을 전제로 보상하게 하던지 아니면 ○○3지구 편입을 취소하고 지주들이 자체적으로 개발할 수 있도록 하여 줄 것을 청원한 결과, 위 국민○○위원회에서는 이 건 토지 일대는 1986년 당시 ○○1지구 택지개발예정지구에 포함되어 개발되었어야 함에도 위 지구에서 부당하게 제외되었으며, 다시 ○○3지구 택지개발예정지구에서 포함시켜 개발하려 하다가 이 건 토지만을 ○○4지구 택지개발예정지구로 지정하기로 변경하는 등 도시계획 및 택지개발사업과 관련한 일관성 없는 행정이었으므로 택지개발사업 대신 이 건 토지 일대 지주들의 자체개발이 될 수 있도록 하라는 내용의 권고가 있었다. 라. 이에 대하여, 피청구인은 여러 이유를 들어 이 건 토지 일대는 ○○4지구로 개발할 수밖에 없다는 이의서를 국민○○위원회에 제출하였으나, 1995. 4. 11.자로 기각되었고 같은 해 9월 30일 △△위원회의 결정에 의해 ○○4지구 택지개발예정지에서 철회되었다. 마. 또한 ‘2016년을 향한 대구도시기본계획(안)’의 주거용지란을 보면, 총21개 지역중 녹지지역, 공업용지, 준농림지역으로 계획되어 있던 19개 지역은 주거지역으로 되어있고, 특히 도시기본계획수립 당사자인 대구광역시 소유의 □□구 □□동 0.11㎢는 주거용지에서 상업용지로 변경하였으면서도 유독 이 건 토지 일대만을 주거용지에서 녹지용지(○○공원)로 지주들에게 불리하게 변경하였는 바, 이런 처사는 피청구인에게 항의성 건의를 하고 국민○○위원회에 청원하는 것 등에 대하여 불만이 있던 피청구인이 고의로 이 건 토지 일대를 불리하게 변경한 것이라고 볼 수밖에 없다. 바. 피청구인은 이 건 토지 일대의 임상이 비교적 양호하므로 이를 ○○공원으로 조성하여야 한다고 주장하나, ○○공원이란 근린주거민을 위한 것으로 반드시 임상을 갖춘 곳이어야 할 필요는 없고, 실제로 ○○2ㆍ3지구에서는 농경지가 ○○공원으로 조성되었음에 비추어 볼 때 이 건 토지 일대가 ○○공원으로 조성되어야 할 이유는 없다. 사. 이상과 같이 피청구인이 이 건 토지 일대를 주거용지에서 녹지용지(○○공원)로 전환한 것은 마땅히 고려하였어야 할 청구인의 이익을 고려하지 않은 것이고, 또한 공익과 사익을 동시에 고려한다는 측면에서 보더라도 대구광역시 소유의 토지에 대해서는 주거용지에서 상업용지로 변경하면서 이 건 토지 일대는 오히려 주거용지에서 녹지용지로 변경하는 것은 공익과 사익간의 제반이익을 고려하지 아니한 것이어서 피청구인의 자의적인 도시계획이라 할 것이므로 이 건 처분은 재량권을 일탈 내지는 남용한 위법ㆍ부당한 처분이다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 이 건 토지 일대는 ○○1지구의 중앙에 위치하고 있음에도 부당하게 누락되었고, ○○1지구에는 공원법상 더 이상 공원을 조성할 필요가 없음에도 불구하고 이 건 토지 일대를 공원으로 지정함은 부당하다고 주장하나, ○○1지구 개발은 당시 한국토지개발공사(현 한국토지공사)가 사업시행자이었던 관계로 피청구인이 그 이유를 알 수 없고, 다만 이 건 토지가 위치한 ○○산 일대는 ○○ 구시가지와 신개발지의 중간지역으로 임상이 양호하고 경관이 수려한 지역이므로 공원으로 지정ㆍ개발하기 위하여 1984. 9. 29. 최초 도시기본계획수립시 ○○공원으로 계획되었고, 도시기본계획에 적합하도록 1999. 5. 14. 제7차 도시계획재정비수립시 관련법 절차에 따라 ○○공원으로 지정되었다. 나. 청구인은 이 건 토지 일대의 도시계획이 준주거지역에서 기준도 없이 수없이 변경되고 택지개발예정지구에 편입시켰다가 철회시킬 뿐만 아니라 2016년 도시기본계획(안)을 만들면서 주거용지에서 ○○공원용지로 변경하는 것은 도시계획이 일관성 없는 조치로 지주의 이익을 침해하여 부당하고, 또한 피청구인이 국민○○위원회의 권고를 무시하고 자의로 도시계획을 세웠다고 주장하나, 피청구인은 이 건 토지 일대를 1984년부터 공원으로 개발하기 위하여 도시계획을 추진하여 왔고, 1982. 6. 22.부터 해왔던 행위제한을 1993. 9. 17. 제6차 도시계획재정비시 ○○3지구에 포함하여 ○○공원을 조성하기 위해 행위제한을 해지하였으며, 도시기본계획상 이 건 토지 일대에 대한 이용계획은 1984. 9. 29. 최초 도시기본계획수립시 공원으로 계획한 후 1992. 6. 9. 제1차 도시기본계획변경시에 ○○3지구에 포함하여 개발하기 위해 주거용지로 변경하였으나, ○○3ㆍ4지구에 포함되지 않자 1997. 2. 26. 도시기본계획을 재수립하면서 녹지용지와 ○○공원계획으로 변경하였고, 도시계획 용도지역은 1987. 5. 2. 제5차 도시계획재정비시 이 건 토지 일대(○○산)가 고지대 수림지로써 녹지의 보전이 필요하여 준주거지역에서 자연녹지지역으로 변경하여 현재까지 관리하고 있다. 한편, 국민○○위원회에서 권고한 사항은 “택지개발사업으로 아니 하도록 할 것”을 권고한 것이지 청구인의 주장처럼 “지주자체개발”을 권고한 것은 아니고, 대구광역시에서 국민○○위원회에 권고사항에 대한 재심의를 요청하였으나 ○○3지구에서 제외되어 “처분성 상실로 재심의 아니함”이 통보되었다. 다. 청구인은 대구도시기본계획상 주거용지계획에서 이 건 토지만을 녹지용지(○○공원)로 지주들에게 불리하게 변경하였다고 주장하나, 도시기본계획은 도시계획법 제10조의2제4항의 규정에 의해 5년마다 그 타당성 여부를 검토하여 도시기본계획에 이를 반영하도록 규정하고 있는 바, 1995. 3. 1.자로 경상북도 ○○군이 대구광역시로 편입됨에 따라 대구광역시 전체의 계획적인 관리가 필요하여 도시계획구역을 변경하고 장기적이고 종합적인 도시개발 방향과 미래상을 설정하기 위해 2016년을 목표로 한 대구광역시 도시기본계획을 1997. 2. 26. 수립하게 되었는데, 피청구인은 이 건 토지가 ○○3ㆍ4지구에 포함되지 못하게 되어 이 때 주거용지를 녹지용지와 ○○공원계획으로 변경하게 되었다. 라. 청구인은 ○○공원은 근린주거민을 위한 것이므로 반드시 임상을 갖출 필요는 없고, 이 건 처분이 피청구인의 재량권의 남용에 기초하였다고 주장하나, ○○공원이란 근린주거자의 보건ㆍ휴양 및 정서생활의 향상을 목적으로 자연적인 지형조건, 위치, 규모 등을 고려하여 지정ㆍ조성되며, 이 건 공원결정에 대하여는 1998. 9. 14.～ 1998. 9. 29. 주민공람 및 의견을 청취하여 1998. 10. 22. 도시계획 전문가로 구성된 주민의견심의회에서 심의한 결과, 이 건 토지 일대는 공원으로 계획하는 것이 타당한 것으로 심의되어 1999. 4. 30. 시의회 의견청취와 1999. 5. 6. □□위원회의 최종심의를 거쳐 1999. 5. 14. 제7차 도시계획재정비에서 ○○공원으로 결정되었으므로 청구인의 주장은 이유없다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 도시계획법 제10조 및 제12조 동법시행령 제6조제1항제2호 나. 판 단 (1) 청구인 제출한 토지대장, 대구광역시 △△구청장 명의의 토지이용계획확인(신청)서와 피청구인이 제출한 1984. 9. 29.자 대구도시기본계획 및 1992. 6. 9.자 대구도시기본계획, 대구도시재정비계획(1987), 1997. 2. 20.자 2016년 대구도시기본계획, 1999. 5. 8.자 대구도시계획결정및변경결정고시 및 관보 제○○호 등의 각 사본의 기재에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 청구인 소유의 이 건 토지의 위치는 대구광역시 △△구 △△동 968번지로서 ○○산내에 소재하고 있다. (나) 청구인 소유의 이 건 토지는 1984. 9. 29.자 대구도시기본계획에서 ○○공원지역으로 되어 있었으나 1987. 5. 2. 고지대 수림대를 이유로 자연녹지지역으로 변경되었고, 1992. 6. 9.자 대구도시기본계획에서 주거용지로 변경되었으며, 1997. 2. 26.자 2016년대구도시기본계획에서 다시 ○○공원지역으로 변경되었다. (다) 피청구인은 이 건 토지 일대에 대한 도시계획시설(○○공원)결정을 위하여 1998. 9. 12.자 ○○신문과와 1998. 9. 14자. ○○일보에 게재하고 1999. 3. 15.～ 1999. 3. 30. 주민공람 및 의견을 청취하였다. (라) 피청구인은 1999. 4. 30. 대구광역시의회의 의견을 청취하였으며, 1999. 5. 6. 대구광역시□□위원회의 심의를 거쳐 청구인 소유의 이 건 토지를 포함한 대구광역시 △△구 △△동 157,018㎡를 도시계획시설(○○공원)로 결정하고 이를 1999. 5. 14.자 관보 제○○호에 고시하였다. (마) 청구인이 제출한 1999. 6. 4.자 대구광역시 △△구청장 명의의 토지이용계획확인서에 의하면, 대구광역시 △△구 △△동 968번지 토지는 도시계획시설인 ○○공원으로 되어 있다. (2) 살피건대, 도시계획법 제10조 및 제12조제1항과 동법시행령 제6조제1항제2호의 규정에 의하면, 도시계획은 시ㆍ도지사가 직권 또는 도시계획입안자의 신청에 의하여 관계 지방의회의 의견을 듣고 시□□위원회의 의결을 거쳐 이를 결정하도록 되어 있는 바, 도시계획법에 의한 도시계획시설결정은 관계 행정청이 법령의 범위내에서 도시의 건전한 발전과 도시기능의 증진을 위한 도시정책상의 전문적ㆍ기술적 판단을 기초로 하여 그 재량에 의하여 이루어지는 것이고, 이 건 결정은 도시계획입안권자인 피청구인이 도시계획결정을 하기 위하여 도시계획안 공람공고를 거쳐 대구광역시의회의 의견청취, 대구광역시□□위원회의 심의 등 도시계획법의 절차에 따라 적법ㆍ타당하게 결정되었으며, 행정주체는 도시계획을 입안ㆍ결정하는 과정에서 갖는 재량권에도 그 계획과 관련된 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익상호간과 사익상호간에도 정당하게 비교교량하여야 한다는 제한이 있다는 것을 인정한다 하더라도 ○○산공원에 편입된 이 건 토지는 동 공원에 인접한 임상이 양호하고 경관이 수려한 지역으로, 주민들의 산책 및 휴식장소로 활용되고 있어 행정청이 이 건 도시계획안을 입안ㆍ결정하는 과정에서 공익과 사익을 정당하게 비교형량하여 자연경관을 보존하고 시민의 문화 휴식공간으로 활용하고자 공원으로 결정한 것으로 그 결정에 있어서 정당성과 객관성이 결여되어 재량권이 일탈ㆍ남용되었다고 볼 수 없을 것이므로 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없을 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.