도시계획시설(공원)ㆍ용도지역변경결정무효확인청구

1. 사건개요 피청구인은 2001. 4. 16. 서울특별시 ○○구 ○○동 4, 7번지 일대 ○○아파트 부지에 대하여 도시계획시설(공원)․용도지역변경결정을 하고, 이를 고시하였다. 2. 청구인 주장 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. ○○아파트 입주민들이 ○○구청에 대하여 재건축 포기동의를 해 준 것은 ○○지역 33평형 아파트 입주권을 제공받는 것을 전제로 한 것임에도 불구하고 피청구인은 당초 약속과는 달리 ◎◎, ◇◇지구 25.7평형 입주권을 제공하겠다고 하였는 바, 위 재건축 포기 동의서를 본 건 ○○아파트 부지의 용도를 일반주거지역에서 공원용지로 변경하는데 필요한 주민들의 동의 서면으로 이용하여 행한 이 건 처분은 중대하고 명백한 하자가 있다 할 것이다. 나. ○○아파트의 창호나 부대시설이 노후된 점은 있으나, 아파트의 골격을 이루는 기둥이나 보는 여전하여 금이 가거나 부실해진 징후를 전혀 찾아볼 수 없는 실정인 반면 높이가 5층에 불과하기 때문에 주변 인왕산공원의 전경과 잘 어우러져 풍광을 크게 해치지 않고 있으며, 서울시에서 입주민들에게 현재의 ○○아파트의 주거여건과 비슷한 여건을 마련해 주지 못하는 이상 공원지역으로의 용도변경결정은 현 잔여 입주민들이나 기왕에 매수 요청에 응해준 입주민들의 주거권과 행복추구권을 현저하게 침해하는 것이어서 무효이다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 1970. 4.경 준공된 ○○아파트의 입주자들은 1994. 9. 10. ○○아파트재건축조합설립인가를, 1995. 5. 27. 주택건설사업계획사전결정을 받아 재건축사업을 추진하였으나, 재건축예정부지 전체가 국․공유지로서 토지매입의 어려움 등 조합측의 사정에 따라 1997. 6. 2. ○○아파트재건축조합장 대표 청구외 성○○가 재건축조합 해산 및 ○○아파트 조기정리에 따른 아파트 입주자의 90% 이상의 입주동의를 첨부하여 청구외 ○○구청장에게 제출하였고, 위 ○○구청장은 1997. 6. 4. ○○아파트재건축조합설립인가를 취소하였고, ○○구청에서는 ○○아파트 단지 내 게시판에 ○○아파트정리에 대한 안내문을 게재하고 주민설명회를 통하여 제공되는 아파트 규모는 전용면적 25.7평까지 가능하며 이주희망지구 및 이주시기는 ○○아파트 조기정리 계획수립의 참고사항일 뿐 반드시 반영되는 것이 아님을 안내한 바 있는 등 재건축포기동의서 어디에도 33평형 입주권을 제공한다는 내용이 없다. 나. 서울특별시철거민에대한국민주택특별공급규칙 제7조제1항에서 철거민에 공급하는 국민주택은 전용면적 60평방미터 이하로 하되 단서 규정인 제7조제1항제2호의 규정에 의하면, 철거되는 ○○아파트로써 협의보상에 응한 자는 전용면적 85평방미터(25.7평)이하의 국민주택을 공급할 수 있다라고 되어 있어 전용면적 33평형은 공급대상이 될 수 없는 것이다. 다. 재건축포기동의서는 토지매입의 어려움 등 조합측의 사정으로 재건축조합을 해산하고 ○○아파트 조기정리에 따른 서울시에서 건립하는 아파트에 입주하겠다고 조합측 스스로 서명날인 및 인감증명을 첨부하여 ○○구청에 제출한 것으로 ○○구청이나 피청구인이 강제한 것이 아니며, 도시계획법상 도시계획의 결정은 주민의 동의를 요하는 것이 아니라 도시계획공람 공고 기간내에 의견을 받아 타당할 경우 도시계획안에 반영할 수 있을 뿐 필수조건은 아니므로 쾌적한 주거환경과 자연경관을 보호하기 위하여 도시계획의 입안, 주민 및 지방의회의 의견청취 등 도시계획법에서 규정한 도시계획결정의 제반 절차를 준수하여 한 피청구인의 이 건 처분은 적법․타당하다. 라. 서울시에서 ○○아파트를 포함한 130여개의 노후○○아파트를 대상으로 정밀안전진단을 실시한 결과 ○○아파트를 포함한 대부분의 ○○아파트가 건축물 구조기준에 미달되어 재난예방을 위해 조기철거가 바람직하다는 판단 아래 ○○아파트정리 5개년계획을 수립하였고, 이 때 ○○○○아파트 11개동은 공원․녹지로 환원하기로 결정되어 동 아파트 부지를 인왕산도시자연공원에 편입하고자 도시계획결정절차를 거쳐 2001. 4. 16. 공원지역으로의 용도지역변경결정을 하였는 바, 이것이 청구인의 헌법상의 주거권과 행복추구권을 침해한 것이 아니고, 오히려 노후화된 아파트를 철거하여 주민들의 주거권과 행복추권을 보장하는 한편, 도시환경을 보호하고 시민에게 쾌적한 주거환경과 휴식공간을 제공함으로써 공공복리증진을 위해 합당하다 할 것이다. 4. 이 건 처분의 무효 여부 가. 관계법령 도시계획법 제2조, 제19조, 제22조, 제24조 동법시행령 제22조 나. 판 단 (1) 제출된 ○○아파트 정밀안전진단 실시결과 보고서, 재건축조합 해산 및 ○○아파트 조기정리에 따른 입주 동의신청, ○○아파트 재건축조합 설립인가 취소통보, ○○아파트단지 안내문, ○○아파트 이주추진관련 주민설명회 개최, 서울특별시철거민에대한대한국민주택특별공급규칙, 도시계획변경결정을 위한 공람공고, 도시계획안에 대한 주민의견통보, 도시계획안에 대한 제출의견 검토, 도시계획위원회 심의결과, 시의회 의견청취 의결사항, 도시계획시설(공원)․용도지역변경결정고시 등의 자료를 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 1970. 4.경 준공된 ○○아파트의 입주자들은 1994. 9. 10. ○○아파트재건축조합설립인가를 받고, 1995. 5. 27. 주택건설사업계획사전결정을 받아 재건축사업을 추진하였으나, 재건축예정부지 전체가 국․공유지로서 토지매입에 어려움이 있는 등 조합측의 사정으로 인하여 1997. 6. 2. ○○아파트재건축조합장 대표 청구외 성○○가 재건축조합을 해산하고 ○○아파트 조기정리에 따른 이주 신청서에 아파트 입주자의 90.4%의 동의서 및 이주희망지구를 첨부하여 ○○구청장에게 제출하였다. (나) 청구외 ○○구청장은 1997. 6. 4. ○○아파트재건축조합설립인가를 취소하였고, ○○구청에서는 1997. 4. 25. ○○아파트 단지 내 게시판에 ○○아파트의 조기정리사업이란 아파트지구 내 전체 가옥주의 80%이상이 인감증명서를 첨부하여 작성한 이주 동의서를 제출할 경우 건물보상 및 서울시에서 건립하는 아파트 분양권을 부여하고 주민을 이주시킨 후 그 지역에 공원을 조성하는 사업이고, 제공되는 아파트 규모는 전용 25.7평까지 신청이 가능하며, 주민들이 제시한 이주희망지구나 희망입주시기는 ○○아파트 조기정리계획 수립시 참고사항일 뿐 반드시 반영되는 것은 아니라는 내용으로 안내문을 공고하였다. (다) 피청구인은 1997. 8. 23. ○○아파트 11개동이 청와대 인근지역으로 부근에 인왕산 자연공원이 위치하고 있고, 고지대 등 건축여건이 열악하여 사업채산성이 없어 재건축을 포기하고 서울시 건립아파트 공급계획과 연계하여 99년도 사업에 반영하여 보상 및 이주시켜 공원녹지사업을 추진한다는 내용을 포함하여 18개 지구 144동의 ○○아파트에 대하여 ○○아파트 정리 5개년 계획을 수립하였고, 1997. 12. 10. ○○아파트 이주추진관련 주민설명회를 개최하여 “○○아파트정리 5개년 계획”에 의거 이주대책 계획설명 및 기타 질의에 대한 답변 등의 내용의 회의를 하였으며, 2001. 2. 2. 당시 총 보상대상 991세대 중 821 세대가 협의가 완료되었고, 170세대는 협의가 이루어지지 않았다. (라) 피청구인은 정밀안전진단 결과 구조기준 미달로 판정되었고, 인왕산 공원으로 둘러싸여 있는 ○○아파트의 부지를 주변과 동일하게 공원으로 결정하는 것이 타당하다는 이유로 일반주거지역인 ○○아파트부지를 자연녹지지역인 주변의 인왕산 공원과 동일하게 공원 및 자연녹지지역으로 변경하는 도시계획시설(공원)․용도지역변경결정안을 입안하였고, 2000. 12. 30. 3개의 일간신문(동아일보, 한국일보, 한국경제)에 게재하였으며, 일반이 공람할 수 있도록 14일(2000. 12. 30.- 2001. 1. 13.)동안 서울특별시 시설계획과에 도시계획안을 비치하였다. (마) ○○아파트 주민 중 재건축포기와 ○○아파트정리에 합의하지 않은 103명이 2001. 1. 13. 잔여 ○○아파트 주민들의 세대분만이라도 재건축을 할 수 있도록 해달라고 의견을 제출하였으나, 피청구인은 2001. 3. 8. ○○아파트 부지의 주변이 인왕산공원으로 조망과 자연경관 보전을 위하여 주변과 동일하게 공원으로 변경결정하는 것은 타당하고, 동 건과 관련하여 ○○구청에서도 재건축을 위한 조합설립인가 신청을 반려한 바 있으며, 이에 불복하여 행정심판을 제기하였으나 2000. 4. 3. 기각된 사실이 있어 동 주민들의 의견을 도시계획안에 반영할 수 없다고 통지하였다. (바) 서울특별시 의회에서는 2001. 2. 23. 제124회 임시회 제2차 본회의에서 주민들이 2001. 1. 13. 제출한 의견은 도시계획상 극히 불합리하다고 보아 동 도시계획안에 동의하는 것으로 의결하였고, 서울특별시 도시계획위원회는 2001. 4. 4. 도시계획시설(공원)․용도변경결정안에 대하여 이견이 없다고 심의하였다. (사) 피청구인은 2001. 4. 16. 서울특별시 ○○구 ○○동 산 4, 7번지 일대 ○○아파트부지에 대하여 자연녹지지역으로의 용도변경결정 및 공원으로의 도시계획시설변경결정을 하고, 이를 서울특별시고시 제2001-109호로 고시하였다. (2) 살피건대, 도시계획법 제2조의 규정에 의하면, 도시계획은 도시의 기능이 조화를 이루고 주민이 편안하고 안전하게 생활할 수 있도록 수립․집행해야 하며, 국가 또는 지방자치단체와 주민은 도시가 환경적으로 건전하고 지속가능하게 발전되도록 노력하여야 한다고 되어 있고, 동법 제22조 및 동법시행령 제22조의 규정에 의하면, 건설교통부장관, 시․도지사, 시장 또는 군수는 도시계획을 입안한 때에는 주민의 의견을 청취하여야 하고, 그 의견이 타당하다고 인정되는 때에는 이를 도시계획안에 반영하여야 한다고 되어 있으며, 지구․지역의 결정 및 변경, 공원 등의 도시계획의 결정 또는 변경결정에 대하여는 해당 지방의회의 의견을 들어야 한다고 되어 있고, 동법 제24조의 규정에 의하면, 시․도지사는 도시계획을 결정한 때에는 도시계획위원회의 심의를 거친 후 이를 고시하고 관계서류를 일반이 공람하게 하여야 한다고 되어 있다. 그런데, 청구인은 ○○아파트 주민의 공원지역으로의 변경결정에 대한 동의가 없었음에도 불구하고 재건축포기 동의를 기초로 피청구인이 ○○아파트 부지를 공원으로 변경결정한 것은 그 하자가 중대하고도 명백하여 무효라고 주장하나, 도시계획법에 의한 도시계획결정 및 변경결정은 관계 행정청이 법령의 범위 내에서 도시의 건전한 발전과 공공복리의 증진을 위해 도시정책상의 고도의 전문적, 기술적 판단을 기초로 하여 그 재량에 의해 행하는 것이라고 할 것이고, 도시계획법 제22조의 규정의 취지에 비추어 보더라도 관계 행정청이 도시계획결정을 함에 있어 반드시 주민의 동의를 얻어야 하는 것은 아니고, 다만 주민들에게 의견을 제출할 기회를 부여하고 주민이 제출한 의견이 타당할 경우 도시계획안에 반영할 수 있을 뿐이어서 주민의 동의가 도시계획결정 및 변경결정을 위한 필수적 요건은 아니라 할 것이므로, 그러한 이유만으로 이 건 처분이 무효라고 할 수 없다 할 것이다. 그렇다면, ○○아파트 주민들의 90% 이상이 재건축포기 및 서울시 건립아파트 입주에 자발적으로 동의하여 ○○아파트가 철거될 것으로 예정되어 있고 또한 위 ○○아파트가 인왕산 공원으로 둘러싸여 있어 시민의 쾌적한 주거환경과 자연녹지공간을 확충하기 위해 ○○아파트의 부지를 인접한 공원으로 편입하는 것이 바람직하다는 이유로 피청구인이 ○○아파트부지를 자연녹지지역 및 공원으로 변경하는 도시계획안을 수립하여 도시계획법에서 정한 절차에 따라 주민의견청취, 지방의회 의견청취, 도시계획위원회의 심의 등의 절차를 이행하여 이 건 처분을 한 사실에 비추어 볼 때 피청구인의 이 건 처분이 중대하고도 명백한 하자가 있는 무효인 처분이라고 할 수 없을 것이어서 청구인의 주장은 이유없다 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.