도시계획시설(도로)매수의무이행 청구

1. 사건개요 가. 청구인은 ○○구 ○○동 ○○○-○○○ 토지(지목 대지, 195㎡, 이하 ‘이 사건 토지’라 한다)의 소유자이고, 이 사건 토지는, 지목이 도로이자 피청구인이 소유하고 있는 ○○구 ○○동 ○○○-○○, 같은 동 ○○○-○○○ 토지와 인접하여 있고, 위 각 토지와 함께 아스팔트로 포장되어 사실상 도로로 사용되고 있는바, 청구인이 2014. 12. 22.경 피청구인에게 이 사건 토지 매수청구를 하였으나, 피청구인은 2015. 4. 20.자 청구인에 대하여 ‘이 사건 토지에 대한 이력 및 현황, 피청구인 사업계획 수립여부, 재정여건 등 제반사항 검토결과 매수가 불가능하다’는 내용의 매수불가결정(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 청구인은 피청구인을 상대로 이 사건 토지의 도로 사용으로 인한 부당이득금 반환청구의 소(서울○○지방법원 2010가합○○○○호, 서울고등법원 2011나○○○○○)를 제기하여 위 소의 확정에 따라 피청구인으로부터 토지사용료를 지급받고 있던 중, 이 사건 토지는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제47조 제1항의 규정에 의거 지목 대지의 범위에 포함되어 매수를 청구할 수 있으므로 2014. 12. 22.경 피청구인에게 이 사건 토지 매수청구를 하였으나, 피청구인은 ‘이 사건 토지에 대한 이력 및 현황, 피청구인 사업계획 수립여부, 재정여건 등 제반사항 검토결과 매수가 불가능하다’는 사유로 이 사건 처분을 하였다. 그러나 이 사건 토지의 경우 현재 공부상 지목이 ‘대’인 토지가 1970년대에 도시계획시설(소로)로 결정되었고, 그 후 주택지 조성사업을 위해 해당 토지 인근의 토지가 지목변경 되면서 도로에 접하게 토지분할이 되었으며, 해당 토지를 도로로 사용하는 것을 전제로 1978년도에 주변 대지의 건축허가를 받았고, 폭 8m의 도로로 포장되어 현재까지 도로로 사용되고 있으면서 도로설치에 관한 도시계획시설사업이 시행되지 않았으며, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제88조에 따른 실시계획의 인가나 그에 상당하는 절차가 진행되지 아니하였을 뿐만 아니라, 토지의 소유자가 해당 토지의 사용·수익권 외에 그 처분권한까지 포기했다고 볼 만한 정황이 명확하지 아니한 경우 매수청구권의 대상이 될 것인바, 토지의 소유자가 해당 토지를 종래 허용된 용도대로 사용할 수 없게 됨으로써 토지의 매도가 사실상 거의 불가능할 뿐만 아니라 아스팔트로 포장되어 도로로 사용됨으로써 토지의 매도가 사실상 거의 불가능할 뿐만 아니라 아스팔트로 포장되어 도로로 사용됨으로써 소유자의 경제적으로 의미 있는 이용가능성이 배제되는 이 사건 경우는 청구인의 재산권에 대한 가혹한 침해에 해당한다고 할 것이므로 이 사건 처분은 위법하다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 청구인에게 부당이득금반환 의무(토지사용료)를 이행하고 있으므로 이를 재산권 침해라고 볼 수 없으며, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제47조의 규정형식에 비추어 볼 때, 토지소유자의 매수청구가 있더라도 매수의무자는 이에 구속되지 않고 매수여부를 결정할 수 있는 재량권을 가진다고 할 것이므로 청구인의 토지매수청구를 거부한 이 사건 처분은 그 법적 성질에 있어 기속행위가 아니라 재량행위에 속한다고 보아야 할 것이므로, 기속행위를 전제로 한 이 사건 처분은 적법하다. 4. 관계법령 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제47조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판 청구서, 답변서 등의 기재 내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. 가. 청구 외 김○○은 ○○○구 ○○동 ○○○-○○ 대 2,737평을 소유하고 있었는데 위 토지는 1967. 12. 9. 같은 동 ○○○-○○, ○○○-○○ 내지 ○○ 등 총 42필지로 분할되었다. 나. 청구 외 이○○은 1969. 1. 7. 청구 외 김○○로부터 위 분할된 토지 중 ○○○구 ○○동 ○○○-○○ 대 256평(이하 ‘이 사건 모토지’라 한다)을 매수하여 소유권 이전등기를 마치고, 이 사건 모토지는 같은 해 12. 4. 청구 외 이○○의 분할신청에 따라 같은 동 ○○○-○○, ○○○ 내지 ○○○ 토지로 분할된 후 청구 외 이○○은 같은 해 12. 30. 청구 외 우○○에게 같은 동 ○○○-○○, ○○○ 내지 ○○○ 토지를 매도하고 소유권 이전등기를 마쳐주었다. 다. 청구 외 우○○은 1974. 3. 26. 청구 외 박○○에게 ○○○구 ○○동 ○○○-○○ 대 41평에 대하여, 같은 해 3. 19. 청구 외 양○○에게 같은 동 ○○○-○○○ 대 40평에 대하여, 1977. 3. 7. 청구 외 최○○에게 같은 동 ○○○-○○○ 대 65평에 대하여, 1978. 10. 24. 청구 외 정○○에게, 같은 동 ○○○-○○○ 대 60평에 대하여, 1974. 3. 19. 청구인의 아버지 청구 외 이○○에게 이 사건 토지에 대하여 각 소유권이전등기를 마쳐주었다. 라. 청구 외 이○○은 1996. 5. 8. 사망하였고, 청구인은 2010. 3. 12. 이 사건 토지에 대하여 1996. 5. 8.자 협의분할에 의한 상속을 원인으로 소유권이전등기를 마쳤다. 마. 청구인은 피청구인을 상대로 이 사건 토지의 도로 사용으로 인한 부당이득금 반환청구의 소(서울○○지방법원 2010가합○○○○호, 서울고등법원 2011나○○○○○)를 제기하였고, 2012. 1. 14. 위 소의 확정에 따라 피청구인으로부터 이 사건 토지에 대한 사용료를 지급받고 있다. 바. 청구인은 2014. 12. 22.경 피청구인에게 이 사건 토지 매수청구를 하였다. 사. 피청구인은 2015. 4. 20.자 청구인에 대하여 ‘이 사건 토지에 대한 이력 및 현황, 피청구인 사업계획 수립여부, 재정여건 등 제반사항 검토결과 매수가 불가능하다’는 사유로 이 사건 처분을 하였다. 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제47조 제1항의 규정에 의하면 도시·군계획시설에 대한 도시·군관리계획의 결정(이하 "도시·군계획시설결정"이라 한다)의 고시일부터 10년 이내에 그 도시·군계획시설의 설치에 관한 도시·군계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우(제88조에 따른 실시계획의 인가나 그에 상당하는 절차가 진행된 경우는 제외한다. 이하 같다) 그 도시·군계획시설의 부지로 되어 있는 토지 중 지목(地目)이 대(垈)인 토지(그 토지에 있는 건축물 및 정착물을 포함한다. 이하 이 조에서 같다)의 소유자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수에게 그 토지의 매수를 청구할 수 있되, 그 단서에서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그에 해당하는 자(특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수를 포함한다. 이하 이 조에서 "매수의무자"라 한다)에게 그 토지의 매수를 청구할 수 있다고 규정하면서 그 각호로 ‘1. 이 법에 따라 해당 도시·군계획시설사업의 시행자가 정하여진 경우에는 그 시행자, 2. 이 법 또는 다른 법률에 따라 도시·군계획시설을 설치하거나 관리하여야 할 의무가 있는 자가 있으면 그 의무가 있는 자(이 경우 도시·군계획시설을 설치하거나 관리하여야 할 의무가 있는 자가 서로 다른 경우에는 설치하여야 할 의무가 있는 자에게 매수 청구하여야 한다)’를 들고 있다. 또한 같은 법 제6항의 규정에 따르면 매수의무자는 제1항에 따른 매수 청구를 받은 날부터 6개월 이내에 매수 여부를 결정하여 토지 소유자와 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수(매수의무자가 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수인 경우는 제외한다)에게 알려야 하며, 매수하기로 결정한 토지는 매수 결정을 알린 날부터 2년 이내에 매수하여야 한다고 되어 있고, 같은 조 제7항은 제1항에 따라 매수 청구를 한 토지의 소유자는 ‘1. 제6항에 따라 매수하지 아니하기로 결정한 경우, 또는 ’2. 제6항에 따라 매수 결정을 알린 날부터 2년이 지날 때까지 해당 토지를 매수하지 아니하는 경우‘ 중 어느 하나에 해당하는 경우 제56조에 따른 허가를 받아 대통령령으로 정하는 건축물 또는 공작물을 설치할 수 있다고 규정하고 있다. 나. 이 사건 처분에 관하여 본다. 재량행위의 경우에는 그 종국적 결정에 대하여는 행정청에 재량권, 즉 독자적 판단권이 인정되는 것이므로, 이러한 재량행위에 대하여 사인의 신청권이 인정되는 경우에도 그것은 단지 종국적 결정에 이르는 과정에서 재량권의 한계를 준수하면서 인용 또는 거부의 처분을 할 것을 구하는 권리에 한정되는바, 재량처분에 대한 상대방의 신청에 대하여 행정청이 거부처분을 하였다고 하여도 그것은 원칙적으로 적법한 처분이며, 의무이행심판청구의 대상인 행정청의 행위가 재량행위이면 행정청의 거부처분 또는 부작위에 대하여 위법을 이유로 하여서는 청구인의 청구 내용대로 처분을 하거나 처분청에 이를 할 것을 명할 수는 없고, 부당을 이유로 하는 경우 재결청은 청구 내용대로의 처분을 스스로 하거나, 이를 할 것을 행정청에게 명할 수 있다. 이 사건에 대하여 살피건대, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제47조에 의하면, 토지소유자가 매수청구를 한 경우 관계 행정청이 해당 토지의 매수 여부를 결정하고, 관계 행정청이 매수하지 않기로 결정한 경우에는 토지소유자가 개발행위허가를 받아 해당 토지에 건축물 또는 공작물을 설치할 수 있는 것으로서, 토지소유자의 매수청구만으로 관계 행정청이 해당 토지를 매수할 의무를 부담하는 것은 아니고, 해당 토지를 매수할 것인지 여부는 관계 행정청의 재량에 속한다(서울고등법원 2013. 5. 10. 선고 2012누12343 판결)고 할 것인바, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제47조 제1항에 따른 청구인의 매수청구가 위 법에서 정한 요건을 갖추고 있다고 하더라도 그에 대한 매수여부의 결정은 매수청구의 상대방인 피청구인의 재량사항이고, 재량권행사 일탈 또는 남용에도 해당되지 않으므로, 매수불가결정의 위법성을 이유로 한 의무이행은 성립되지 않고, 이에 따라 피청구인의 이 사건 처분은 적법하다. 7. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 주장을 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.