도시계획시설(묘지공원)결정처분취소청구

1. 사건개요 피청구인이 2016년을 목표로 수립된 ○○도시기본계획에 따라 경기도 ○○시 ○○동 산 212-1번지 일원 191,660㎡를 묘지공원으로 결정하는 내용이 포함된 ○○도시계획변경결정을 2001. 4. 28. 경기도고시 제2001-64호로 고시(이하 “이 건 처분”이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인들은 다음과 같이 주장한다. 가. 도시기본계획을 수립하기 이전에 주민 및 관계전문가 등으로부터 이에 관한 의견을 청취하여야 하고, 그 의견이 타당하다고 인정되는 때에는 이를 그 계획에 반영하여야 함에도 불구하고 그러한 절차 없이 도시계획을 수립하여 공람 및 열람 등의 기회조차 주지 아니하였으므로 그 절차에 위법이 있다. 나. 묘지공원결정지역의 250m 내에 95세대가 밀집되어 있고, 500m 내에는 ○○초등학교와 ○○중학교가 소재하고 있어 학생들이 통학하기 위하여 묘지공원 내의 도로를 이용하여야 하므로 학생들의 정서에 좋지 아니한 영향이 있음은 경험칙상 명백하고, 공설묘지는 20호 이상의 인가가 밀집된 지역이나 학교로부터 500m 이상 떨어진 곳에 설치하여야 된다는 법령의 규정에 위배된다. 다. ○○시에서 추진하는 ○○도를 연결하는 ○○대교가 곧 완공될 예정이고, ○○대교가 완공되면 ○○도가 자연해양관광지로 각광을 받아 위 묘지공원을 비롯한 주변지역이 시가지화 될 것이 예상되므로 위 묘지공원은 그 기능을 다하지 못할 것이다. 라. ○○도가 자연해양관광지로 개발될 것이 확실시되어 토지가격이 많이 상승되었고 향후 보상시기에 이르러서는 더 높은 가격이 형성될 것이므로 묘지공원의 경제성이 없다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 위 묘지공원지역은 도시계획구역결정 이전에 묘지수급계획에 따라 1990. 8. 6. 건설부장관이 건설부고시 제487호로 개발촉진지역(집단묘지지구)으로 결정고시하였고, 1993. 8. 5. 건설부장관이 건설부고시 제18호로 준도시지역 (집단묘지지구)으로 결정고시한 지역이며, 1995년 도시의 장기적인 발전방향과 개발전략을 제시하는 20년 목표의 2016년 ○○도시기본계획을 수립할 당시 청구외 ○○시장이 입안하고 1995. 7. 13.과 1995. 7. 22. 일간신문에 2회에 걸쳐 공청회 개최공고를 한 후 1995. 7. 28. 공청회를 개최하여 주민의견 및 관계전문가의 의견을 청취하였으며, 1995. 12. 29. ○○시의회 의견청취, 1997. 1. 24. ○○시 도시계획위원회 자문, 1997. 5. 8. 경기도 도시계획위원회의 자문을 거쳐 1997. 12. 8. 건설교통부장관의 승인을 얻었으며, 청구외 ○○시장이 위 도시기본계획의 내용에 부합되게 도시계획을 입안하여 일간신문에 2회의 공람공고, 주민의견청취 2회, ○○시의회 의견청취 2회, ○○시 도시계획위원회 자문 2회, 경기도 도시계획위원회 심의, 경기도 도시계획소위원회 심의를 하고 그 결과에 따라 적법한 절차에 의하여 도시기본계획 및 도시계획이 수립되었다. 나. 위 묘지공원의 300m 이내에는 농가용 주택 17동이 산재해 있으며, 현 장사등에관한법률 및 도시공원법 등에는 묘지공원에 대한 거리제한규정이 없고, 구 매장및묘지등에관한법률에 공설묘지는 20호 이상의 인가가 밀접한 지역과 500m 이상 떨어진 곳에 설치하도록 규정되어 있으나 동 지역에는 20호 이상의 인가가 밀집된 지역이 없으므로 이 규정에도 저촉되지 아니하고, 위 묘지공원지역에서 대남초등학교는 960m, ○○중학교는 1,510m 정도 각각 떨어져 있는 지역에 위치하고 있다. 다. 위 묘지공원지역의 주변은 대부분 보전녹지지역과 생산녹지지역 및 운동장(골프장)으로 결정되어 있어 시가지로 개발될 수 없는 지역이다. 라. 도시계획의 결정은 도시의 건전한 발전을 도모하고 공공의 안녕질서와 공공복리의 증진에 기여함을 목적으로 묘지공원의 필요성, 적절한 입지적 여건 등을 종합적으로 고려하여 결정하는 것으로서 이 건 처분은 관련 법령의 정하여진 절차에 의하여 적법ㆍ타당하게 행하여진 것이다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령 도시계획법 제2조, 제3조, 제6조 내지 제10조, 제18조 내지 제24조 동법시행령 제12조, 제14조, 제15조, 제23조, 제24조 나. 판 단 (1) 피청구인이 제출한 2016 ○○도시기본계획, ○○도시계획변경결정(경기도고시 제2001-64호), 도시계획안 주민의견 청취 및 처리결과, 토지대장 등을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 청구인들은 위 묘지공원지역으로 결정된 경기도 ○○시 ○○동 산 212-1번지 일원 191,660㎡에 포함된 경기도 ○○시 ○○동 산 209-1번지 임야 10,222㎡의 토지소유자를 포함하여 위 묘지공원지역의 인근에 거주하는 자들이다. (나) 위 묘지공원지역은 1990. 8. 6. 건설부장관이 묘지수급계획에 의하여 건설부고시 제487호로 개발촉진지역(집단묘지지구)으로 고시(0.191㎢)하였으며, 국토이용관리법의 개정으로 1993. 8. 5. 건설부장관이 건설부고시 제18호로 동 지역을 준도시지역(집단묘지지구)으로 고시하였다. (다) 도시기본계획의 수립권자인 ○○시장이 국토이용관리법 등의 상위계획내용을 반영하여 1995년 도시의 장기적인 발전방향과 개발전략을 제시하는 20년 목표의 2016년 ○○도시기본계획의 수립을 위하여 일간신문에 2회의 공청회 개최공고를 하고 공청회를 개최하여 의견을 청취하는 등 적법한 절차에 의하여 위 도시기본계획을 수립하여 ○○위원회의 심의 등을 거쳐 1997. 12. 8. 건설교통부장관의 승인을 얻었으며, 위 도시기본계획의 내용에 부합하도록 위 묘지공원을 도시계획시설로 결정하는 등 ○○시도시계획(재정비)을 입안하여 2개의 일간신문에 14일간 공람공고, 2회의 주민의견청취, 및 2회의 시의회 의견청취와 2회의 시 도시계획위원회의 자문을 받아 피청구인에게 도시계획결정신청을 하였고, 피청구인은 경기도 도시계획위원회 심의, 경기도 도시계획위원회 소위원회심의를 거쳐 적법하게 결정하고 2001. 4. 28. 경기도 고시 제2001-64호로 고시하였다. (라) 위 ○○시장이 ○○도시계획을 수립하여 주민공람공고를 하자 청구인 등이 묘지공원설치에 반대하는 의견을 제출하였으나 위 ○○시장은 동 지역은 국토이용관리법상의 준도시지역의 묘지지구를 묘지공원으로 지정하는 것으로서 용도변경이 불가능하다는 이유로 동 계획에 반영시키지 아니하였다. (2) 살피건대, 도시계획법(이하 “법”이라 한다) 제3조의 규정에 의하면, “도시기본계획”이라 함은 도시의 기본적인 공간구조와 장기발전방향을 제시하는 종합계획으로서 도시계획수립의 지침이 되는 계획을 말하고, “도시계획”이라 함은 도시의 개발ㆍ정비ㆍ관리 및 보전을 위하여 수립하는 토지이용ㆍ교통ㆍ환경ㆍ안전ㆍ산업ㆍ정보통신ㆍ보건ㆍ후생ㆍ안보ㆍ문화등에 관한 지역ㆍ지구등의지정 또는 변경에 관한 계획을 말하며, 법 제18조 내지 제24조의 규정에 의하면, 도시계획은 당해 도시계획구역을 관할하는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ시장 또는 군수가 도시기본계획 또는 광역도시계획에 부합되게 입안하여야 하며 주민 및 지방의회의 의견을 청취하여야 하고 시ㆍ도에 두는 도시계획위원회의 심의를 거쳐 시ㆍ도지사가 결정하도록 되어 있는 바, 행정계획이라 함은 행정에 관한 전문적ㆍ기술적 판단을 기초로 하여 도시의 건설ㆍ정비ㆍ개량 등과 같은 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 서로 관련되는 행정수단을 종합ㆍ조정함으로써 장래의 일정한 시점에 있어서 일정한 질서를 실현하기 위한 활동기준으로 설정된 것으로서, 도시계획법에 추상적인 행정목표와 절차만이 규정되어 있을 뿐 행정계획의 내용에 대하여는 별다른 규정을 두고 있지 아니하므로 행정주체는 구체적인 행정계획을 입안ㆍ결정함에 있어서 비교적 광범위한 형성의 자유를 가진다고 할 것이다. 위 인정사실에 의하면, 적법한 절차에 의하여 20년 목표의 2016년 ○○도시기본계획을 수립하여 1997. 12. 8. 건설교통부장관의 승인을 얻었으며, 이를 구체화하기 위하여 이미 집단묘지지구로 지정된 지역을 도시계획시설(묘지공원)로 결정하는 등 ○○도시계획(재정비)을 수립하고 이에 대하여 주민 공람공고를 하고 ○○시의회의 의견을 청취한 후 경기도도시계획위원회의 심의 등을 거쳐 결정한 점 등에 비추어 볼 때 이 건 처분은 공익상의 필요에 의한 것으로서 ○○시 전체의 균형된 발전을 도모하기 위한 행정목적에 적합하고 필요하며 상당성을 가진 것으로 인정할 수 있고, 그로 인하여 침해될 우려가 있는 개인의 법률상 이익을 고려한다고 하더라도 이 건 처분에 있어서 피청구인이 그 재량권을 일탈ㆍ남용 또는 부당하게 행사하였다고 볼만한 사정이 존재하지 아니하므로 피청구인의 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없을 것이다. 한편, 청구인은 관련 법령에 공설묘지는 20호 이상의 민가가 밀집한 지역 또는 학교 등의 시설로부터 500m 이상 떨어진 곳에 설치하여야 된다고 되어 있으므로 이 건 처분은 법령에 위배된다고 주장하나, 위 거리제한 규정은 구 매장및묘지등에관한법률시행령 제4조에 규정되어 있었으나 동 시행령이 2001. 1. 27. 장사등에관한법률시행령으로 제명이 바뀌고 전문개정되면서 위 규정이 삭제되었고, 설사 위 규정이 있다고 하더라도 위 묘지공원지역의 500m 안에는 20호 이상의 인가가 밀집된 지역이나 학교시설이 없는 것으로 보이므로 청구인의 주장은 이유없다고 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다. [ 별지 ] 1. 김 ○○ 경기도 ○○시 ○○동 1076 2. 문 ○○ 경기도 ○○시 ○○동 1080의 6 3. 강 ○○ 경기도 ○○시 ○○동 75 4. 김 △△ 경기도 ○○시 ○○동 154 5. 김 □□ 경기도 ○○시 ○○동 1185 6. 한 ○○ 경기도 ○○시 ○○동 1085 ○○아파트 133동 501호 7. 김 ▽▽ 경기도 ○○시 ○○동 산 186 8. 박 ○○ 경기도 ○○시 ○○동 163의 7