도시계획시설 변경결정 일부 취소청구

1. 사건개요 피청구인은 2013. 10. 10. 서울특별시고시 제2013-330호로 청구인 소유의 서울특별시 ○○구 ○○동 ○○(대 99㎡)(이하 ‘이 사건 토지’라 한다) 및 지상에 있는 건물(이하 ‘이 사건 건물’이라 한다)이 도시계획시설로 편입되는 내용을 포함한 ‘도시계획시설(공원) 변경결정(경미한 사항)’(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 이 사건 건물은 불법건축물이 아니고 사실상 2층 건물로서 ‘경의선 숲길공원’의 개방감을 거의 훼손하지 않으나, 이 사건 처분으로 인해 임대업을 영위하고 있는 청구인 및 건물을 임차받아 생업을 이어가고 있는 편의점 업주 등의 생계에 지장을 주는 등 이 사건 처분과 관련된 공원조성 사업이 사익보다 공익이 더 큰 사업이라고 하기 어려운바, 이 사건 처분은 ‘비례의 원칙’을 위반하여 위법ㆍ부당하다. 나. 또한 피청구인은 개방감 확보 등을 목적으로 하면서 서강로 인근 건물들은 대부분 존치시키고 이 사건 건물을 철거하는 것은 ‘평등의 원칙’을 위반하여 위법ㆍ부당하다. 3. 피청구인 주장 가. 이 사건 건물은 일반건축물대장 상 3층인 건물로서 1975년 건축사용 승인된 이후 약 38년간 존치되어 재정비 및 리모델링 등이 이루어지지 않았는데, 주변지역은 서강대학교, 경의선공원이 인접하여 문화ㆍ지역ㆍ공익적으로 가치가 높고 향후 공원이 조성된 후 건물 및 시설물이 철거되지 않을 경우 이로 인해 공원으로의 접근성과 개방성이 차단되어 조성효과가 반감될 것이므로 장기적 관점에서 보면 공익이 크다고 할 것인바 비례의 원칙을 위반했다는 청구인의 주장은 이유없다. 나. 피청구인이 본래 계획했던 전체 사업대상지 중 대부분은 서울특별시고시 제2010-101호로 결정된 서울특별시 도시ㆍ주거환경정비 기본계획 중 ○○구 관내 ○○지역중심 도시환경정비사업 예정구역에 포함되어 향후 소공원이 조성될 것이므로 예산낭비 등의 우려가 있어 당초 계획을 수정하여 이 사건 토지 일대를 대상으로 한 이 사건 처분을 한 것인바 평등의 원칙을 위반했다는 청구인의 주장은 이유없다. 4. 관계법령 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2013. 7. 16. 법률 제11922호로 일부 개정되어 2014. 1. 17. 시행되기 전의 것, 이하 같다) 제28조 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령(2013. 7. 16. 법률 제11922호로 일부 개정되어 2014. 1. 17. 시행되기 전의 것, 이하 같다) 제22조, 제25조제3항 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판청구서, 답변서, ○○동 철도변 경의선공원화 연계추진 건의, ○○구 ○○동(○○대 앞) 철도연변 공원조성 계획 등 각 사본의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 피청구인은 경의선 철도가 지하구간으로 건설됨에 따라 2009년부터 지상구간을 공원으로 건설하는 계획을 추진하여 왔고, 2011. 12. 29. 서울특별시고시 제2011-401호로 경의선 철도 일부 지상구간(용산문화체육센터 ～ 가좌역)을 공원으로 신설하는 도시계획시설(공원, 광장, 녹지) 변경결정 및 지형도면 고시를 하였는데, 주요내용은 다음과 같다. -다 음- ○ 결정취지 경의선 철도가 지하구간으로 건설됨에 따라 일부 지상구간(용산문화체육센터 ～ 가좌역)을 공원으로 신설하여 선형공원으로 신설하면서 중복되는 일부 광장 변경, 녹지를 폐지하고자 함 ○ 도시계획시설(공원, 광장, 녹지)변경결정 조서 <img src="/flDownload.do?flSeq=25839711"></img> 나. ○○구청장이 2010. 10. 27. 피청구인에게○○동 철도변을 경의선 지상부 공원화 사업과 연계할 것을 건의하고자 작성한 내부결재 자료에는 다음과 같이 기재되어 있다. -다 음- ○ 대상지 현황 <img src="/flDownload.do?flSeq=25839722"></img> - 토지 및 주변환경 : 지하화된 경의선 선로와 길이방향(약 230m, 폭 4-8m)으로 연접해 있으며, 서강로 대로변에 접하고 서강대학교의 맞은편에 소재하여 고물상, 샤시제작소, 가설건축물 등으로 주변환경이 불량한 상태임 ○ 소요사업비 - 금액 : 약 58억원 - 토지보상(사유지 9필지 885㎡) : 53억 5,000만원 - 건물(8동 876㎡) 및 지장물(1동 135.67㎡) 보상 : 5억 5,000만원 - 영업권 보상(20건) 및 이주비 등 : 10억원 - 건물철거 및 녹지조성 : 7억원 ○ 건의사항 - 경의선 지상부에 선형공원이 조성된 후, 본 지역의 불량환경이 계속 존치될 경우 공원을 차폐하고 경관과 환경의 저해요소로 더욱 두드러져 공원조성의 효과가 저감될 것이므로 경의선 공원화사업의 효과를 극대화하기 위하여 본 지역을 경의선 공원화 사업에 포함하여 사업을 추진하여 줄 것을 건의함 ○ ○○구 ○○동 ○○-○ 등 23필지 토지 및 건물내역 다. 한편, ○○구청장은 2012. 8. 30. 서울특별시 고시 제2010-101호(2010. 3. 18.)로 결정된 서울특별시 도시주거환경정비계획(도시환경정비사업부분) 중 ○○구 관내 ○○지역중심 도시환경정비 예정구역에 대하여 도시환경정비사업 정비계획수립 및 정비구역 지정을 위한 주민의견 청취 등을 하고자 한다며 공고ㆍ공람(서울특별시 ○○구 공고 제 2012-810호)을 하였는데, 주요내용은 다음과 같다. -다 음- ○ 공람기간 : 2012. 8. 30. - 2012. 10. 2. ○ 공람 및 의견서 제출장소 : ○○구청 도시계획과 ○ 공람내용 : ○○지역중심 도시환경정비사업 정비계획수립 및 정비구역지정(안) ○ 도시계획시설 결정(변경)조서 - 공원 <img src="/flDownload.do?flSeq=25839817"></img> 라. ○○구청장은 2013. 4. 5. 피청구인에게 다음과 같이 도시관리계획(공원) 결정(변경) 신청을 하였다. -다 음- ○ 사업명 - ○○동 철도연변 공원 조성사업 ○ 대상지 현황 - 위치 : ○○구 ○○동 ○○ 외 1필지 - 면적 : 266㎡(폭 4-8m, 길이 76m) - 토지소유 현황 : 사유지 <img src="/flDownload.do?flSeq=25839818"></img> - 도시관리계획사항 ㆍ ○○동 ○○ : 준주거지역, 중심미관지구, 대로3류, 중로2류(저촉) ㆍ ○○동 ○○ : 준주거지역, 중심미관지구 ○ 도시계획입안 필요성 - 대상지는 서강대ㆍ서강복합역사(예정) 및 경의선공원(예정)이 인접하고 있어 문화ㆍ지역적 가치가 높은 지역이나 공원 측면부에 고물상, 새시제작소 등이 위치하고 있어 공원으로의 접근성과 가시성이 떨어져 이에 대한 개선책이 필요함 - 본 지역은 중심미관지구의 특성을 감안, 미관ㆍ경관ㆍ안전 등의 기능을 도모하고자 ○○대(○○로)와 공원사이의 불량한 환경 시설물을 공원으로 조성하여 공원의 개방감확보와 서강대와 연계성 유지로 공원조성 시너지 효과 극대화할 것으로 기대됨 ○ 도시관리계획 결정(안) - 근린공원 <img src="/flDownload.do?flSeq=25839819"></img> 마. 피청구인은 2013. 4. 16. ○○구청장에게 위 라.항의 결정안이 법상 경미한 사항에 해당되나 시민의 재산권과 관련이 있다는 등의 이유를 들어 토지소유자, 이해관계인 등의 협의 및 의견수렴을 통한 반영여부 검토가 필요하다며 보완을 요청하였고, 이에 따라 ○○구청장은 2013. 5. 6. 청구인을 포함한 토지소유자, 이해관계인 등에게 2013. 5. 6.부터 2013. 5. 15.까지(10일간) 의견을 제출할 것을 안내하였다. 바. ○○구청장은 토지ㆍ건물소유주 및 이해관계인이 제출한 의견을 취합하는 등의 보완 조치를 취한 후 2013. 6. 8. 피청구인에게 도시관리계획 결정(변경) 신청을 다시 하였다. 사. ○○구 ○○동 ○○의 소유자인 김○수는 2013. 8. 2. ‘○○동 철도연변 공원 조성사업’ 관련 공원조성 대상 토지 및 시설물에 대한 협의매수에 동의한다는 취지의 동의서를 제출하였고, 청구인은 2013. 8. 6. ○○구청장에게 ○○동 철도연변 공원조성사업 추진과 관련하여 원칙적으로 필요한 지역으로 판단되지만 가급적 청구인 소유의 이 사건 토지 및 건물을 이 사건 처분에서 제외해 줄 것을 희망하며, 필요하다면 본 건물(약 66㎡) 부분은 존치하고 본 건물 외 목공소부지(약 33㎡)는 공원으로 조성되도록 기부채납하겠다는 취지의 건의서를 제출하였고, ○○구청장은 2013. 8. 21. 이를 거부한다는 취지의 회신을 하였다. 아. 피청구인은 2013. 8. 28. ○○구청장이 신청한 도시계획시설(공원) 변경결정(안)에 대하여 내부 의견수렴을 거쳐 2013. 9. 5. ○○구청장에게 조치계획서를 제출해 달라고 통지하였고, 이에 대하여 ○○구청장은 2013. 9. 13. 다음과 같이 조치계획을 제출하였다. -다 음- □ 변경결정(공원) 신청개요 ○ 사업명 : ○○동 철도연변 공원 조성사업 ○ 위치 : ○○동 ○○ 외 2필지(340㎡) ○ 사업내용 : 근린공원조성 ○ 사업기간 : 2013년 5월 - 2013년 12월 ○ 사업비 : 27억 4,200만원(시비) ○ 토지소유 및 편입현황 <img src="/flDownload.do?flSeq=25839820"></img> □ 서울시 관련부서 의견 및 ○○구 조치계획 ○ 서울시 도시계획과 : 녹지공간 조성 및 활용의 상승효과 유도를 위해 인접 경의선공원과 일체화된 공원조성 필요함 - ○○구 공원녹지과 : ○○구는 행정2부시장 방침 제46호 ‘철도연변 공원조성 계획’에 의거 사업을 추진하고자 하며 필요시 ○○구에서 설계 및 공사를 시행하되 서울시(공원조성과)와 상호ㆍ협의하여 일체화된 공원조성이 되도록 조치하고자 함 ○ 서울시 도시계획상임기획단 : 공원의 개방감, 접근성, 가시성 재고를 위해 해당 필지 전체를 편입시켜야 할 필요성과 ○○동 ○○를 제외한 부분편입(85-48)가능성에 대한 보완 검토요망 - ○○구 공원녹지과 ① 편입대상 지역은 ○○로-○○로-○○대길 등 주요도로가 접합하여 유동인구가 많은 구간으로 당초 계획대로 경의선공원만 조성할 경우 불법건축물 및 미관불량, 노후 건물로 인한 개방성ㆍ접근성ㆍ공원연계성이 차단되어 공원조성효과는 반감되는 상태가 되므로, 이러한 반감요인을 사전에 정비ㆍ개선하여 지역주민을 비롯한 서울시민들에게 쾌적한 휴식공간을 제공하는 것이 타당할 것으로 사료됨 ② 불법건축물 및 노후화된 건축물 정비, 공원의 개방ㆍ연계성 강화차원에서 ○○동 ○○-○○를 제외한 부분편입은 반영하기 어려움 ○ 서울시 시설계획과 : 도면오류 정정에 따라 추가편입이 필요한 ○○동 ○○-○○(74㎡) 국유재산에 대하여 도시관리계획을 결정(변경)하는 경우에는 「국유재산법」 제73조의2에 따라 미리 국유재산을 소관하는 총괄청이나 중앙관서의 장과 협의하여야 함 - ○○구 공원녹지과 : 도시관리계획 결정(변경)에 대한 사항을 서울시(공원조성과)에서 국유지 관리기관인 ‘한국철도시설공단’과 상호협의 중이므로 추후 협의결과를 관련부서(시설계획과)에 제출예정임 자. 피청구인은 2013. 10. 10. 다음과 같이 이 사건 처분을 하였다. -다 음- ○ 결정취지 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제4호 다목 규정에 의한 기반시설의 설치ㆍ정비 및 개량에 관한 계획으로 경의선 숲길 공원 주변의 불량한 환경을 정비하고, 공원 개방감 확보 등을 위하여 변경결정(경미한 사항) 하고자 함 ○ 도시계획시설(공원) 변경결정조서 차. 이 사건 토지 및 건물과 주변의 위치도는 다음과 같다. 카. 피청구인은 2013. 10. 15. ○○구청장에게 다음과 같이 이 사건 토지 등에 대하여 사유지 보상을 추진하도록 요구하였다. -다 음- ○ ‘경의선숲길 공원조성사업’과 관련하여 ○○구 ○○동 ○○ 외 1필지를 포함하는 도시계획시설(공원)이 변경 결정되었는바 감정평가 등 보상업무를 추진하시기 바람 <img src="/flDownload.do?flSeq=25839821"></img> 타. ○○구청장은 2014. 7. 2. 2014년 제12차 서울특별시 도시계획위원회 심의결과(2014. 6. 18.)에 따라 ○○지역(○○) 도시환경정비구역지정 및 정비계획 수립 결정을 위한 재공람ㆍ공고를 한다고 ○○구의회 등에 알렸고, 2014. 7. 3. 이를 재공람ㆍ공고(서울특별시 ○○구 공고 제2014-614호) 하였는데, 주요내용은 다음과 같다. -다 음- □ 공람기간 : 2014. 7. 3. - 2014. 8. 2. 공람내용 : ○○지역(○○) 도시환경정비구역지정 및 정비계획수립 결정(안) □ 도시ㆍ주거환경정비 기본계획(도시환경정비사업부문) 변경 ○ 정비예정구역 결정(변경)조서 <img src="/flDownload.do?flSeq=25839822"></img> □ ○○지역(○○) 도시환경정비구역 지정도서 ○ 도시계획시설 결정(변경) 조서 - 공원 <img src="/flDownload.do?flSeq=25839823"></img> 6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제28조 및 같은 법 시행령 제22조, 제25조제3항에 따르면, 도시ㆍ군기본계획을 변경할 때 단위 도시ㆍ군계획시설부지 면적의 5퍼센트 미만의 변경인 경우로서 공원 및 녹지의 면적이 증가되는 경우 시ㆍ도지사는 주민과 지방의회의 의견 청취, 관계 행정기관의 장과의 협의, 중앙도시계획위원회 또는 지방도시계획위원회의 심의 등을 거치지 아니 할 수 있다고 되어 있다. 나. 판단 청구인은 이 사건 건물이 ‘경의선 숲길공원’의 개방감을 거의 훼손하지 않는 반면 이 사건 처분으로 인해 이 사건 건물에 입주한 사람들의 생계에 지장을 주는 등 동 처분은 ‘비례의 원칙’을 위반하였으며, 인근 건물들은 대부분 존치시키고 이 사건 건물을 철거하는 것은 ‘평등의 원칙’을 위반한 것이라는 취지의 주장을 하나, 위 인정사실에 따르면, 이 사건 건물 후면부에는 공원이 조성될 예정인데 이 사건 건물이 존치될 경우 공원과의 접근성, 개방성 등의 차단으로 향후 공원조성 효과가 반감될 것이므로 장기적 관점에서 주변의 환경을 정비하는 사업이 필요하다고 보이고, 달리 피청구인이 이 사건 처분을 함에 있어서 이익형량의 고려대상에 마땅히 포함시켜야 할 중요한 사항을 누락하였다거나 이익형량에 있어 비례원칙에 반한다고 인정될 만한 자료도 보이지 아니하며, 경의선 철도가 지하구간으로 건설됨에 따라 피청구인이 2009년부터 지상구간을 공원으로 건설하고자 추진하여 오다가 2011. 12. 29. 서울특별시고시 제2011-401호로 고시된 도시계획시설(공원, 광장, 녹지) 변경결정과 연계하고자 ○○구에서 2010년경 피청구인에게 건의하고 추진된 사업인 ‘○○동 철도연변 공원 조성사업’은 당초 이 사건 토지 및 건물 등 23필지를 대상으로 추진되어 왔으나, 이 사건 건물 및 토지 이외의 당초 동 조성사업의 대상이었던 건물 및 토지는 대부분 서울특별시 고시 제2010-101호(2010. 3. 18.)로 결정된 서울특별시 도시주거환경정비계획(도시환경정비사업부분) 중 ○○구 관내 ○○지역중심 도시환경정비 예정구역으로 포함되어 소공원으로 조성될 예정이므로, 이를 동 조성사업에 포함할 경우 중복에 따른 효율성 저하 등의 문제가 야기될 수 있는바 이를 제외하고 이 사건 토지 및 건물 등만을 대상으로 동 조성사업을 추진한 것에는 하자가 있다고 보기 어려워 평등의 원칙을 위배한다고 인정하기 어려운 점 등을 종합적으로 고려할 때 피청구인의 이 사건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.