도시계획시설변경결정처분취소등청구

1. 사건개요 피청구인이 2002년 월드컵 축구경기에 따른 교통혼잡 등에 대비하여 가로망 확충의 필요성이 있다는 등의 이유로 1999. 7. 2. 서울특별시고시 제○○호로 ○○로(기점 : ○○구 □□동 416-33, 종점 : ○○구 △△동 279-1, 연장 : 1,700m)의 폭원을 당초 20m에서 33～35m로 확장하는 도시계획시설변경결정을 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 피청구인과 계획 입안청인 ○○구청은 ①2002년 월드컵 개최 대비, ②▽▽동 일대의 ○○타운 건설 대비, ③○○구의 지역발전(□□지역과 △△지역 연결, 지하철역신설, □□동 로타리주변 상업지역 지정예정 등), ④교통축상의 차로수 불균형 해소 등의 사유를 들어 ○○로의 기존 폭원 20m를 ○○로타리 기준 우측편측으로 13～15m 확장하는 이 건 ○○로확장결정을 하였으나 이 건 결정처분은 어느 모로 보나 부당하고 불법적이다. 나. 첫째로, ○○로 확장 자체가 불필요하고 부당하다. ○○로 지하에 건설중인 지하철이 완공되어 교통량을 흡수하고 기존 도로와 신설 도로를 유기적으로 운영하면, 월드컵 경기개최나 ▽▽지구 ○○타운 건설 등을 이유로 한 폭원확장은 불필요하며 폭원을 확장한다 하더라도 ○○로는 신호등이 많아 시속 60～80㎞의 속도로 주행할 수 없는 도로임은 명백하다. ▽▽동 월드컵주경기장에서는 2002년월드컵기간 1개월 내에 4게임을 치르도록 되어 있는 바, 4게임을 위해 1,300～1,500억원을 투자하여 주민의 생활근거를 파괴하는 것은 낭비이므로 차라리 교차로 등의 신호대기가 없는 직통도로나 고가도로의 개설 등이 능률적이다. 다. 일보 양보해서 ○○로 확장의 필요성이 인정된다 하더라도 6m정도만 확장하면 되는 것을 13～15m나 확장하는 것은 재량권을 일탈한 것은 물론이고 도시계획시설은 부당하게 과대한 규모로 결정되어서는 안된다는 도시계획시설기준에관한규칙 등 관계법령에도 위배되는 것이다. 구체적으로 살펴보면, ① 보도를 6m로 하는 것은 ◎◎이나 ◇◇와 같은 번잡한 도로에나 적용되는 것이지, ○○로와 같이 사람의 왕래가 많지 않은 곳에는 지나치게 넓으므로 현재의 3m를 유지하여도 무방하며 실측결과 시내 대부분의 도로가 3m내외로 유지되고 있는 형편이다. ② 차로폭 3.25m는 차량시속 60～80㎞의 도로에 적용되는 것인데, ○○로는 여러 곳의 신호등, 교차로, 정체구간이 있어 차량이 시속 60～80㎞의 속도로 달릴 수 있는 도로가 되지 못하므로 현재와 같이 3m로 하여도 무방하다. ③ 피청구인의 이 건 결정내용에는 버스정차대(3m) 설치구간은 보도가 3.5m로 좁아지게 되어 있는 바, 4차선도로를 6차선도로로 확장하면서 또 다시 버스정차대를 만드는 것은 도시의 선형만 왜곡하는 잘못된 결정이다. 라. 더욱 양보해서, 폭원을 13m 확장하는 것이 타당하다 해도 ○○로타리 기준 우측편측으로만 노폭을 확장하는 것은 평등권을 침해하는 위헌적 불법이다. 피청구인은 도시계획시설기준에관한규칙상 편측확폭이 원칙이라고 주장하나, 편측확폭이 주민생존권에까지 영향을 주는 경우에는 위 규정이 절대적 기준이 될 수는 없다. 마. 위 결정은 또한, 절차상에도 하자가 있으므로 취소되어야 한다. ○○구청장은 도시계획법령이 정한 공청회의 사전절차(○○신문공고) 없이 1998. 11. 27. 구청회의실에서 설명회를 하였을 뿐이며, 동 설명회에서 대부분의 참석주민들이 6～7m 양측확장안을 주장하였는데도 불구하고 이를 묵살하였다. 또한, 도로 폭원을 13～15m 확장하는 것은 도시계획시설기준에관한규칙상 연차별 집행계획 수립대상으로서 신중한 결정이 필요한데도 졸속으로 추진되었으며, 시도시관리위원회의 의결도 없이 시의회건설위원회에서 불법적으로 100억원의 예산을 책정하여 ○○구청에서 이를 집행하는 등 절차상 중대한 하자가 있는 위법한 처분이다. 바. 위의 사정을 종합하여 볼 때, 피청구인의 이 건 ○○로확장결정은 청구인의 행복추구권, 평등권, 거주ㆍ이전의 자유 등을 침해한 위법한 처분이라 할 것이므로 마땅히 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 도시계획법 제12조제1항에 의하면, 피청구인은 직권 또는 도시계획입안자(시장, 군수)의 신청에 의하여 소정의 절차를 거쳐 도시계획을 결정하거나 변경할 수 있을 뿐, 도시계획법상 주민이 도시계획 및 변경에 대하여 어떤 신청을 할 수 있다는 규정이 없으므로 청구인에게는 도시계획의 변경을 요구할 권한이 없다. 나. ○○로 확장사업은 2002년 월드컵 개최에 대비하여 ○○구 ▽▽동에 건립되는 월드컵주경기장 주변 접근 도로망을 확충하고, 인근 ▽▽동 일대에 추진중인 각종 개발계획 등에 대비한 도시기반시설을 구축하며, 교통축상의 차로수 불균형에 따른 병목현상을 해소하고자 추진하게 되었다. 다. 위 ○○로 확장을 위한 도시계획시설변경결정은 도시계획 입안권자인 ○○구청장이 1998. 12. 8. 2개 일간지에 도시계획안을 공고하고 ○○구도시계획위원회의 자문을 거쳐 피청구인에게 도시계획시설결정신청을 하였으며, 피청구인은 1999. 6. 8. 서울특별시 시의회의 의견을 청취하고 서울특별시 도시계획위원회의 심의를 거쳐 서울특별시고시 제○○호(1999. 7. 2.)로 도시계획시설변경결정고시를 하는 등 적법한 절차를 모두 거친 것이므로 재량권을 일탈ㆍ남용하였다거나 적법절차를 거치지 아니하였다는 청구인의 주장은 이유 없다. 라. 청구인은 ○○로타리기준 우측편측으로만 ○○로를 확장하는 것은 위헌적 불법이라고 주장하나, 도시계획결정은 도시의 건전한 발전과 도시기능의 증진을 위한 도시정책상 전문적ㆍ기술적 판단을 기초로 하여 이루어지는 것으로서, ○○구청장은 도시계획 입안 전에 ○○로 확장방안에 대한 3개안(우측확장, 좌측확장, 양측확장)을 마련하여 1998. 11. 19. ○○구기술자문회의의 심의, 1998. 11. 27. 주민설명회를 거친 후 최종안을 수립한 것이므로 청구인의 위 주장 또한 이유 없다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 및 이 건 청구의 행정심판적격여부 가. 관련법령 도시계획법 제2조제1항제1호, 제10조, 제12조 동법시행령 제6조제1항제2호, 제7조의2 도시계획시설기준에관한규칙 제10조제2호 및 제7호 나. 판 단 (1) 피청구인과 청구인이 제출한 월드컵행사대비 접근도로망 확충 및 정비계획, 서울특별시고시 제1998-441호(서울▽▽택지개발예정지구 지정변경), ▽▽지구○○타운계획 추진방침, ○○구도시계획(안)공람공고, 1999년 제1회 ○○구 도시계획위원회 회의록, 도시계획시설(도로)결정신청문서, 시의회 의결사항 통보문서, 1999년 제6차 도시계획위원회 심의결과통보문서, 서울특별시 고시 제○○호[도시계획시설(도로, 학교)변경결정], ○○로확장방안, ○○로확장계획(안) 기술자문회의 결과보고문서, 주민설명회개최결과보고문서, ○○로확장계획(안)주민설명회 자료, 민원회신문서, 월드컵주경기장건설공사교통영향평가서 및 반론서, ○○로확장계획(안)반대청원서, ○○로확장공사반대의견서ㆍ진정서ㆍ청원서, ○○로확장관련 토지 및 건물보상에 관한 회신문서 등 각 사본의 기재를 종합하여 보면, 다음의 사실을 인정할 수 있다. (가) 피청구인은 2차에 걸친 도시교통정책심의소위원회(1998. 8. 25., 1998. 9. 16.)를 통해 도심방면에서의 2002년월드컵 주경기장 진입을 원활하게 하기 위해 차로불균형구간인 ○○로의 폭원을 20m에서 30m로 확장하는 것을 포함한 월드컵행사대비 접근도로망 확충 및 정비계획을 수립하고 1998. 10. 8. 이를 ○○구청장에게 통보하였다. (나) 1998. 11. 19. ○○구청장이 계획한 ○○로확장계획(안)에 대한 ○○구청 기술자문회의회의 결과 참석한 25명중 23명이 제시된 3개안(제1안 : ○○로타리기준 우측, 제2안 : ○○로타리기준 좌측, 제3안 : ○○로 중심에서 양측)중 제1안에 찬성하였으며 도로 폭원은 33m를 추천하였다. (다) ○○구청장이 1998. 11. 27. 주민 약 200명이 참석한 가운데 실시한 ○○로확장계획(안)에 대한 주민설명회자료에 의하면, ○○로는 ○○구 중심지인 □□지역과 △△지구를 연결한 가로로서, 주변에 지하철 6호선 3개역사가 시공중이며, ○○로터리주변은 ○○구 중심권으로 개발잠재력이 높고 월드컵축구경기 및 ▽▽동 ○○타운건설에 대비한 주변 가로망확충계획에 의하면 ○○로와 연결된 도로는 폭 35m～50m인 6차로인데 반해 ○○로는 4차로로서 연결될 경우 차로수 불균형에 따른 교통혼잡이 발생하므로 이의 해소를 위해 ○○로의 확장이 필요하다고 되어 있으며 ○○구청이 작성한 주민설명회결과보고문서에 의하면, 동 설명회에서 의견을 제출한 25명중 16명이 구청안(제1안, 폭원 33m)을 지지한 것으로 되어 있다. (라) ○○구청장은 1998. 12. 8. 두 개의 중앙일간지(□□일보, ○○일보)에 ○○로(기점 : □□동 416-33, 종점 : △△동 279-1, 연장 1,700m)의 폭원을 20m에서 33～35m로 변경하는 ○○로확장계획(안)을 포함한 ○○구도시계획(안)공람공고를 하였으며 이에 대하여 5건의 도로확장 반대의견(천○○외 20인, 유○○외 165인, 이○○, 김○○, 박○○)이 제출되었다. (마) 1999. 1월 (주)○○종합기술공사가 작성한 월드컵주경기장건설공사교통영향평가서에 의하면, ○○로상에 위치한 △△1교 및 ○○로타리는 소통수준이 F로 분석되었고 ○○로의 연장선에 위치한 ○○도길은 ○○대교북단연결도로에서부터 △△1교까지 폭 35～50m로 확장설계되었으나, ○○로의 시점부인 △△1교에서 중단되어 가로폭원 축소로 인한 간선도로의 기능저하가 우려되므로 ○○로의 확장을 건의하였다고 되어 있다. (바) ○○구청장은 1999. 1. 21. ○○구도시계획위원회의 의결을 거쳐 1999. 1. 25. 피청구인에게 도시계획시설(도로) 결정신청을 하였다. (사) 청구인을 포함한 ○○로확장공사건물주ㆍ세입자 등은 1999. 3. 27. 피청구인, 1999. 4. 3. 서울시의회의장, 1999. 4. 26. 서울시 부시장, 서울시도시계획위원, 서울시의회 도시관리위원회 등에 위 ○○로확장계획은 대중교통 이용을 장려하는 서울시의 교통정책에 반하고 교통량증가는 지하철 이용률 제고로 흡수가능하며, ○○로가 확장된다 하더라도 교차로 등으로 인해 소통효과가 적은데도 불구하고 위 계획을 추진하는 것은 주민의 생존권을 박탈하는 것이며, 설사 확장이 불가피하다 하더라도 126억원의 공사비절약(○○로기준우측확장 : 933억원, ○○로기준양측확장 : 1,059억원)을 위해 우측편측만을 확장하는 것은 민주주의원칙에도 반한다는 등의 의견을 전달하였다. (아) ○○로확장 주민대책위원회 위원장자격으로 청구인이 1999. 5. 21. 감사원장에게 위 ○○로확장계획은 서울시 도시관리위원회의 심의도 거치지 않고 예산이 배정되어 집행되는 등 적법절차를 무시하면서 예산을 낭비하고 있고 잘못된 교통영향평가에 의거하여 6m만 확장하여도 될 것을 13m나 확장하고자 하고 있으며 도로를 양측으로 확장하지 않고 편측으로만 확장하여 헌법상의 평등권을 침해함으로써 주민들의 생존권을 말살한다는 등의 내용으로 진정서를 제출하였으며, 위 진정서를 이첩받은 피청구인은 1999. 6. 25. 위 ○○로확장계획은 2002년 월드컵경기는 물론 ▽▽동 일대의 개발계획과 ○○구의 지역발전 등을 종합적으로 고려한 것으로서 도시계획법령의 관련절차에 따라 각종 심의 및 주민설명회 등을 거친 것이고, 확장폭원은 지하철역사 출입구 및 환기구, 버스정차대, 교차로상 부가차로 등을 종합적으로 고려하여 결정한 것이고 도로 양측으로 확장하는 것은 국가경제적으로도 적절치 않다는 내용으로 청구인에게 회신하였다. (자) 1999. 6. 8. 개최된 서울특별시의회 제113회 임시회 제3차 본회의에서는 위 ○○로확장(안)에 대해 동의하는 의견을 제시하였으며 민원인 요구사항을 최대한 반영하도록 노력해야 한다는 의견과 도로확장결정에 반대한다는 소수의견도 제시되었다. (차) 1999. 6. 23. 개최된 서울시 도시계획위원회에서 위 ○○로확장(안)에 대하여 심의한 결과 원안가결되었으며, 피청구인은 1999. 7. 2. 서울특별시고시 제○○호로 위 ○○로확장계획이 포함된 도시계획시설(도로, 학교)변경결정을 공고하였다. (카) 위 ○○로확장계획에 의하면, 청구인이 소유하고 있는 건물(서울특별시 ○○구 ○○동 440-5, 396.1㎡)은 ○○로확장계획의 대상토지이다. (2) 먼저 청구취지 1에 대하여 살피건대, 도시계획법 제10조 및 제12조제1항과 동법시행령 제6조제1항제2호의 규정에 의하면, 도시계획은 피청구인이 직권 또는 도시계획입안자의 신청에 의하여 관계 지방의회의 의견을 듣고 시도시계획위원회의 의결을 거쳐 이를 결정하도록 되어 있는 바, 도시계획법에 의한 도시계획변경결정은 법령의 범위내에서 도시의 건전한 발전과 도시기능의 증진을 위한 도시정책상의 전문적ㆍ기술적 판단을 기초로 하여 관계행정청의 재량에 의하여 이루어지는 것이고, 이 건 결정은 도시계획입안권자인 ○○구청장이 도시계획시설변경결정을 위한 도시계획시설변경(안) 공람공고, 구도시계획위원회의 의결을 거쳐 피청구인에게 도시계획시설변경결정을 요청하여 시의회의 의견청취, 시도시계획위원회의 심의 등 도시계획법의 절차에 따라 적법ㆍ타당하게 결정되었으며, 행정주체가 도시계획을 입안ㆍ결정하는 과정에서 갖는 재량권에는 그 계획과 관련된 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익상호간과 사익상호간에도 정당하게 비교교량하여야 한다는 제한이 있다는 것을 인정한다 하더라도 피청구인과 ○○구청장이 2002년월드컵행사, 지하철 6호선 시공, ▽▽동○○타운건설 및 □□동의 개발잠재력과 ○○로와 연결도로간의 차로수 불균형 등에 따른 교통혼잡을 해소하기 위하여 이 건 도시계획시설변경을 입안ㆍ결정하는 과정에서 공익과 사익을 정당하게 비교형량하여 결정한 것으로, 그 결정에 있어서 정당성과 객관성이 결여되어 재량권이 일탈ㆍ남용되었다고 볼 수 없을 것이므로 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없을 것이다. 한편, 청구인은 ○○로 폭원을 ○○로타리기준 우측편측으로만 확장하는 것은 평등권을 침해하는 부당한 것이라고 주장하나, 도시계획시설기준에관한규칙 제10조제7호에 의하면, 도로의 확폭이 불가피한 경우에는 어느 한쪽의 편측으로 확폭하는 것을 원칙으로 하고 있으며, 우측편측 확폭으로 인해 개발이익을 향유할 수 있는 ○○로타리기준 좌측 거주주민들에 비해 청구인이 상대적으로 사실상의 피해를 본다고 하여 이것이 헌법상 보장되는 평등권을 침해한다고 볼 수도 없으므로 청구인의 주장은 이유 없다. 다음으로 청구취지 2에 대하여 살피건대, 이 건 도시계획시설변경결정으로 인하여 청구인이 금전적으로 입은 손해가 있다면, 이를 민사소송으로 다툴 수 있는 것은 별론으로 하고, 이 건 행정심판으로 다툴 수 있는 것은 아니라 할 것이므로, 위 청구는 부적법한 심판청구라 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구중 청구취지 1은 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하고, 나머지 청구는 심판제기요건을 결한 부적법한 청구라 할 것이므로 이를 각하하기로 하여 각각 주문과 같이 의결한다.