도시계획시설변경결정처분취소청구

1. 사건개요 피청구인이 1996. 6. 7. 서울특별시 고시 제1996-144호에 의하여 △△동 330번지 일대 22,862제곱미터를 도시계획시설(공원)로 변경결정고시함에 따라 동 지역내에 소재하는 청구인 허○○외 7인 소유 대지 16,425제곱미터가 도시계획시설(공원)로 편입되었다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은, 전용주거지역에 속하는 위 토지들을 매입하여 소유하고 건축을 위하여 제반 노력을 경주하던중 피청구인이 공원조성계획이나 보상계획도 없이 일방적으로 위 토지들을 도시계획시설(공원)로 변경결정을 함으로써 위 토지에 대한 재산권행사가 불가능하게 되었는 바 이는 헌법이 보장하는 국민의 재산권의 보장에 반하며, 또한 공원으로 편입된 위 토지는 녹지지역에 속하지도 않고 그 일대는 이미 시행된 일단의 주택단지건설사업으로 그 인근이 모두 대지화 되어 주택이 건축되었으며, 관할구청에서도 주택건설을 목적으로 택지취득허가까지 한 사실이 있는 점에 비추어 볼 때 위 토지를 공원으로 변경결정한 것은 신뢰보호의 원칙에도 반하므로 위 변경결정처분은 위법ㆍ부당하므로 취소되어야 한다고 주장한다. 3. 피청구인 주장 (1) 청구인은 피청구인이 전용주거지역에 속하는 청구인의 위 토지를 공원조성계획이나 보상계획도 없이 일방적으로 도시계획시설(공원)로 편입했다고 주장하나, 공원으로 결정된 토지는 1967. 5. 30. 일단의 주택지경영사업실시계획 인가시 도로면적과 순대지면적을 제외한 잔여면적에 대하여는 계속 현재 대로의 임상을 보존하도록 조건이 부여되었고, 또한 동 토지는 ○○산 자락으로 경사가 비교적 급하고 다종의 수목이 생육하고 있는 임상이 양호한 토지인 바, 동 토지가 비록 전용주거지역으로 지목이 대지이기는 하나 ○○산 자연경관의 보호, 쾌적한 도시환경의 조성, 건전하고 문화적인 도시생활의 확보와 공공의 복리증진에의 기여를 위하여 도시계획법 제12조의 규정에 의하여 공원으로 도시계획을 결정한 것이며, 도시공원법 제4조의 규정에 의하면 도시공원에 관한 도시계획이 결정된 때에는 관할 시장(서울특별시장 및 광역시장 포함) 또는 군수가 조성계획을 입안하고, 조성계획은 도시계획으로 결정하도록 되어 있으며, 도시계획법 제14조의2제1항의 규정에 의하면, 도시계획중 도로, 광장 기타 대통령령으로 정하는 사항에 관한 도시계획에 대하여는 도시계획의 결정고시가 있은 날부터 2년이내에 대통령령이 정하는 바에 따라 연차별집행계획을 수립하도록 규정되어 있는바, 보상계획은 연차별집행계획수립시 포함되어야 할 내용이며 (2) 청구인은 공원으로 결정된 토지가 녹지지역도 아니고, 그 일대에 시행된 일단의 주택지건설사업으로 그 인근이 모두 대지화 되어 주택이 건축되었으며, 관할구청에서도 주택건설을 목적으로 택지취득허가까지한 사실이 있으므로 위 토지를 공원으로 변경결정한 것은 신뢰보호의 원칙에도 반할 뿐만아니라 헌법이 보장하는 재산권의 보장에도 반한다고 주장하고 있으나, 자연경관의 보호, 시민의 건강ㆍ휴양 및 정서생활의 향상 등 공공의 복리증진을 위하여는 용도지역에 관계없이 도시계획시설(공원)로 결정할 수 있으며, 피청구인은 1991. 7. △△동 330-543, 330-563, 330-564의 토지 8,681제곱미터에 대한 토지등 거래계약신고필증 교부시 “국가 또는 지방자치단체 등의 토지이용계획(공익사업등)에 응할 것과 토지이용목적행위시는 토지형질변경행위허가등 관계규정에 의한 별도의 허가를 득하여야 한다”는 조건으로 교부하였으며, 또한 △△구청장은 1992. 7. 7. 위 △△동 330-543, 330-563, 330-564의 토지 8,681제곱미터에 대한 택지취득허가증 교부시 “본 허가는 타법령에 의한 규제와는 별개의 사항으로 별도의 행위시는 타법령에 의한 인ㆍ허가절차를 득하여야 한다”는 조건으로 교부하였으며, 헌법 제23조제3항의 규정에 의하면, 공공필요에 의한 재산권의 수용ㆍ사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되, 정당한 보상을 지급하도록 규정하고 있으므로 동 공원용지에 대하여는 도시계획사업시행시 관련 법령에 따라 보상할 사항이며, (3) 따라서 동 도시계획시설(공원)의 결정은 도시계획입안권자인 △△구청장이 도시계획안의 공고를 거쳐 서울특별시장에게 도시계획시설(공원)변경결정을 요청하여 시의회의 의견을 청취하고, 도시계획위원회 심의등 도시계획법의 절차에 따라 적법ㆍ타당하게 도시계획시설(공원)로 변경결정되었으므로 청구인의 청구는 마땅히 기각되어야 한다고 주장한다. 4. 이 건 청구의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 도시계획법 제12조제1항에 의하면, 도시계획은 건설교통부장관이 직권 또는 도시계획입안자의 신청에 의하여 대통령령이 정하는 사항에 관하여 관계지방의회의 의견을 듣고 중앙도시계획위원회의 의결을 거쳐 이를 결정하도록 되어 있고, 동법 제12조제4항의 규정에 의하면, 건설교통부장관은 제1항의 규정에 의하여 도시계획을 결정한 때에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 지체없이 이를 고시하고 결정된 도시계획도면을 시장 또는 군수에게 송부하여 일반에게 공람시켜야 한다고 되어 있으며, 동법 제10조제1항에 의하면, 이 법에 의한 권한의 일부를 대통령령이 정하는 바에 의하여 서울특별시장ㆍ광역시장 또는 도지사에게 위임할 수 있다고 되어 있고, 동법시행령 제6조제1항제2호의 규정에 의하면, 서울특별시장ㆍ광역시장 또는 도지사는 법 제2조제1항제1호나목의 공원의 설치ㆍ정비ㆍ개량에 관한 도시계획의 결정 및 변경결정을 할 수 있도록 되어 있으며, 택지소유상한에관한법률 제10조의 규정에 의하면, 개인이 매매ㆍ교환ㆍ증여 기타 계약을 원인으로하여 가구별 소유상한을 초과하여 택지를 취득하거나 법인이 계약을 원인으로하여 택지를 취득하고자 할 때에는 당해 계약체결전에 관할시장ㆍ군수 또는 자치구의 구청장의 허가를 받도록 되어 있다. 나. 판 단 (1) 피청구인이 제출한 1967. 5. 30. 일단의 주택지경영사업집행자 지정 및 실시계획인가 공문, 1991. 7. 토지등거래계약신고필증, 1992. 7. 7.택지취득허가증, 1993. 6. 10. 도시계획안 공람공고(△△구 공고 제1993-33호), 1993. 8. 18. 서울고등법원 판결문, 1995. 8. 1. 도시계획시설(공원)변경결정 요청 공문, 1995. 9. 6.도시계획시설(공원)변경결정에 대한 의회의견청취 공문, 1996. 5. 3. 의견청취안등 의결사항통보 공문, 1996. 5. 22. 도시계획위원회 회의록등 각 사본의 기재에 의하면, 이 건 토지 일대(△△동 330의 1외 106필지)에 관하여는 1967. 4. 12. △△동 일단의 주택지 조성사업이 결정되어 건설부고시 제258호로 고시되고, 1967. 5. 30. 지정된 사업집행자에게 동 사업을 인가하면서 총면적중 도로면적과 순대지 면적을 제외한 잔여면적 67,000평에 대하여는 계속 현재대로 임상을 보존하도록 조건을 붙인 사실, 이에 따라 동 사업이 1972. 5. 4. 준공된 사실, 이 건 청구인중 천신일과 허○○에게 이 사건 토지중 △△동 330-543, 330- 563, 330-564에 대한 토지등거래계약신고필증을 1991. 7. 교부하고, 택지취득허가증을 1992. 7. 7. 교부한 사실, 이 건 토지인 △△동 330번지 일대에 포함된 △△동 330-308(대지 3,845제곱미터)의 소유자 ○○건설(주)이 1991. 5. 23. △△구청에 동 토지에 대한 토지형질변경행위 허가신청을 하였으나, △△구청에서 1991. 8. 31. “이 건 토지는 ○○산 자연공원과 연접하고 자연상태의 임상이 양호하여 주위 여건상 보존의 필요가 있다”는 이유로 이를 거부하자, (주)○○건설에서 1992. 3. 2. 동 허가거부처분의 취소를 구하는 행정소송을 제기하였으나, 서울고등법원에서 1993. 8. 18. “이 사건 토지의 형질변경을 하게 되면 주변의 환경, 풍치, 미관 등이 크게 손상될 우려가 있으며, 이 건 토지는 그 지형조건 등에 비추어 형질변경을 통한 건축물의 건축이 심히 부적합한 토지에 해당함이 분명하므로 비록 이 건 토지가 주거전용지역에 속하고 그 지목이 대지라고 하더라도 그 형질변경허가신청을 거부한 이 건 처분은 정당하고 재량권을 일탈한 것이라고 할 수 없다”라는 사유로 청구가 기각되고, 이에 불복하여 상고하였으나 대법원에서 1994. 4. 21. 최종적으로 청구가 기각된 사실, 1993. 6. 10. △△동 330-308 일대에 대한 자연공원변경결정을 위한 도시계획안을 공람공고하고, 1993. 6. 10. - 6. 24.까지 주민의견을 청취한 사실, 1995. 8. 1. △△구청에서 서울특별시에 도시계획시설(공원)변경결정을 요청한 사실, 1995. 9. 12. 도시계획시설(공원)변경결정에 대한 서울특별시 의회의 의견을 청취한 사실, 1996. 5. 22. 서울특별시 도시계획위원회에서 △△동 330번지 일대에 대한 도시계획시설(공원)변경결정을 의결한 사실, 1996. 6. 7. 도시계획시설(공원)변경결정을 서울특별시 제1996-144호로 고시한 사실 등을 인정할 수 있다. (2) 우선 행정심판청구기간의 도과여부를 살펴보면, 피청구인이 도시계획시설(공원) 변경결정에 대한 내부결재를 한 날은 1996. 5. 30.이나 이를 관보에 고시한 날은 1996. 6. 7. 이고, 심판청구기간을 알리지 아니하였으므로 행정심판법 제18조제3항의 규정에 의하여 처분이 있은 날부터 180일이내에 행정심판청구를 제기할 수 있다 할 것인바, 이 건 처분일은 1996. 6. 7.이고, 행정심판청구일은 1996. 11. 29.이므로 이 건 청구는 행정심판청구기간내에 적법하게 제기되었다고 할 것이다. (3) 위 인정사실에 의하면, 이 건 토지들은 ○○산 자연공원과 연접하고 자연상태의 임상이 양호하여 ○○산 주위 여건상 보존의 필요성이 인정되는바, 동 토지가 비록 전용주거지역으로 지목이 대지이기는 하나 ○○산 자연경관의 보호, 쾌적한 도시환경의 조성, 건전하고 문화적인 도시생활의 확보와 공공의 복리증진을 위하여 피청구인이 도시계획법 제12조의 규정에 의하여 공원으로 도시계획을 변경결정한 것이 피청구인의 재량의 범위를 일탈하거나 남용하였다고 보기 어렵고, 더구나 피청구인이 도시계획시설(공원)변경결정을 위한 주민의 의견청취, 서울특별시 의회의 의견청취, 서울특별시 도시계획위원회의 의결 등 도시계획관계법령이 정하고 있는 소정의 절차를 모두 거쳤으며, 또한 도시계획법에 의한 도시계획시설의 결정 및 변경결정은 관계행정청이 법령의 범위안에서 도시의 건전한 발전과 공공복리의 증진을 위한 도시정책상의 전문적 기술적 판단을 기초로 하여 그 재량에 의하여 이루어지는 것이라고 할 것이므로 특히 피청구인이 이 건 처분을 함에 있어 그 절차상 또는 내용상 하자가 있다고 볼 만한 사정이 존재하지 아니한 이상 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없을 것이다. (4) 한편, 청구인은 이 건 토지들을 공원조성계획이나 보상계획도 없이 도시계획시설(공원)로 변경결정한 것은 위법하다고 주장하나, 공원조성계획이나 보상계획은 이 건 도시계획시설(공원)의 변경결정과는 별개의 사항으로 관련법령에 의하여 수립될 사항이라 할 것이므로 청구인의 주장은 이유없다고 하겠으며, 또한, 청구인은 이 건 토지들은 녹지지역도 아니고 그 일대에 시행된 일단의 주택단지건설사업으로 그 인근이 모두 대지화되어 주택이 건축되었으며 관할관청에서도 주택건설을 목적으로 택지취득허가까지 한 사실등이 있음에도 피청구인이 행한 이 건 도시계획시설(공원)변경결정처분은 위법ㆍ부당하다고 주장하나, 택지소유상한에관한법률에 의하여 택지를 취득하는 경우에 허가를 받도록 한 것은 국민주거생활의 기초가 되는 택지에 대하여 그 소유면적의 상한선을 정하여 초과소유를 규제함으로써 모든 국민이 고르게 택지를 소유할 수 있도록 유도하기 위한 것으로써 피청구인이 청구인에게 택지취득허가를 한 것은 이 건 도시계획시설(공원)변경결정과는 직접관련된 사항이라고 보기 어렵다고 할 것이므로 청구인의 주장은 이유없다고 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.