도시계획시설변경결정처분취소청구

1. 사건개요 피청구인은 1997. 10. 8. 서울특별시 고시 제1997-312호에 의하여 서울특별시 ◎◎구 ◎◎동 등 5개동 일대에 소재한 ○○도시자연공원에 같은 구 ◎◎동 산 2의 76 소재 8만 5,180m2를 추가하는 도시계획시설(공원)변경결정을 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 이 건 토지는 이미 여러해 전에 도시계획상 일반주거지역으로 지정ㆍ고시되었고, 청구인은 행정청이 요구하는 일련의 절차를 거쳐 이 지역에서 주택을 건축하고자 하는 바, 피청구인이 자의적으로 이 지역을 도시계획시설지역으로 변경ㆍ결정하여 청구인의 정당한 권리행사를 방해하는 것은 부당하다. 나. 피청구인이 이 건 도시계획시설변경결정을 함에 있어서 기존의 공원을 다소 넓힘으로서 얻는 공익과 청구인이 들인 비용과 관련주민 3,000여명의 주거권 및 재산권의 보호라는 사익을 정당하게 형량하지 아니하였고, 이미 광대한 ○○공원이 인접지에 보존되어 있어 이 지역에 새롭게 조각공원을 만들 불가피한 사정이나 특별한 공공상의 목적이 없는데도 불구하고 피청구인이 이 건 사업부지를 도시계획시설(공원)지역으로 지정한 것은 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법ㆍ부당한 것이다. 다. 피청구인의 이 건 결정은 행정청의 확약을 믿고 많은 비용과 노력을 기울여 성실하게 사업을 준비하여온 청구인의 신뢰를 침해하고 청구인의 재산권을 부당하게 침해하면서 스스로 내린 결정을 뒤엎는 것으로서 행정의 자기구속의 법리에도 반하는 것이다. 라. 이 건 사업이 추진되기 시작된지 7년이 경과한 1997. 9. 경 이 건 사업부지를 도시계획시설로 지정하려는 청구외 ◎◎구청장의 도시계획시설입안은 현 구청장의 차기선거전략을 유리하게 이끌려는 정치적 고려와 주민의 이기주의적 민원에 대하여 책임만을 회피하려는 공무원의 무사안일적 태도에 근거한 것이지 도시계획시설의 확충이라는 공익적 요청과는 무관하다. 마. 이 건 사업부지 좌우에 실내골프장, 연립주택, 중학교 교사 등이 건축되어 있고, ○○자연공원에 연접하여 아파트가 건립된 사례가 많은 점에 비추어 볼 때, 이 건 사업부지에서만 아파트를 건립하지 못하게 하는 이 건 결정은 이익형량을 하지 아니하였거나, 이익형량을 하였다 하더라도 정당성과 객관성을 결한 것으로 재량권을 일탈 내지는 남용한 것이다. 바. 청구인 정리회사 ■■이 ◎◎구청장을 상대로 한 취득세부과처분취소소송에서 「청구외 ◎◎구청장은 이 사건 토지 상에 아파트가 건립되는 것을 막기 위하여 구청주변인 이 사건 토지 일대를 문화ㆍ업무ㆍ행정기능 강화지역으로 개발한다는 ◎◎구 도시기본계획안을 마련하고 원고가 신청한 입지 및 토목심의를 보류하고, 이를 통과시킨 후에도 아무 근거없이 이를 번복하는 등 정당한 근거없이 이 건 사업을 지체시켜온 잘못이 있다」고 서울고등법원이 판시하는 바와 같이 이 건 결정은 처음부터 이 건 사업부지에 아파트의 건립을 방해하기 위한 ◎◎구청의 잘못된 의도에 근거해 있다. 사. 2011년 서울특별시도시기본계획에 의하면, 이 건 토지는 주택지로 활용되도록 계획되어 있으므로 이 계획을 변경하지도 않고 이 건 토지를 공원으로 지정하는 것은 도시계획법 제11조를 위반하는 것이다. 아. 피청구인은 자연적 수림을 보호하기 위하여 이 건 토지를 공원으로 지정결정하였으나, 피청구인이 수립한 공원계획에 의하면, 이 지역 자연림의 수목보호에 대해서는 전혀 고려하지 않고, 대형 전시관(문학자료 전시관, 자연사 전시관, 서예ㆍ사진 전시관, 전통가옥)과 대형주차장을 설치하여 청구인의 주택건축과는 비교도 되지 않는 자연파괴를 자행하고 있어 피청구인의 자연적 수림의 보호는 청구인의 주택건설을 방해하기 위한 허구적 주장에 불과하다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 도시계획법에 의한 도시계획시설결정 및 변경결정은 관계 행정청이 법령의 범위내에서 도시의 건전한 발전과 도시기능의 증진을 위한 도시정책상의 전문적ㆍ기술적 판단을 기초로 하여 그 재량에 의하여 이루어지는 것이라 할 수 있으므로 적법절차를 거쳐서 결정된 도시계획시설에 대하여 일반시민 개개인에게 이를 변경 또는 취소를 신청할 수 있는 권리가 부여되거나 행정청이 이에 응하여야 할 법률상의 의무가 없다. 나. ○○도시공원에 편입된 이 건 부지는 동 공원에 인접한 임상이 양호한 지역으로, 주민들의 산책 및 휴식장소로 활용되고 있어 자연경관을 보존하고 시민의 문화 휴식공간으로 활용하고자 공원으로 결정한 것으로 청구외 ◎◎구청장이 공동주택사업계획승인 신청을 거부(유보)한 사안과는 무관하다. 다. 이 건 결정은 도시계획입안권자인 ◎◎구청장이 도시계획(변경)결정을 하기 위하여 도시계획안 공람공고를 거쳐 서울시에 도시계획시설(공원)결정 요청을 하여 시의회의 의견청취, 도시계획위원회의 심의 등 도시계획법 절차에 따라 적법ㆍ타당하게 결정되었으므로 청구인의 청구는 마땅히 기각되어야 한다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령 도시계획법 제2조제1항제1호, 제10조, 제10조의2, 제11조, 제12조, 도시계획법시행령 제6조제1항제2호, 제7조, 제7조의2, 제7조의3 나. 판 단 (1) 피청구인이 제출한 ○○ ■■아파트부지 조각공원조성(안), 공원녹지확충5개년계획, 도시계획시설(공원)변경결정고시문, 도시계획시설(공원)변경결정고시내부품의서, 도시계획위원회심의결과, 도시계획위원회상정안, 시의회(지방의회)의결사항통보서, 시의회 부의안건 공고 및 제출의견, 도시계획(안) 결정요청서, 도시계획시설(공원)변경결정(안)공람공고와 청구인이 제출한 주택조합설립인가필증, 건축가능여부결과통보서, 건축심의결과통지서, 굴토계획심의결과통보서, 민영주택사업사전결정결과통보서, 설계용역비내역서, 이용목적통보서, 택지취득허가증, 토지거래신고필증, 판결문(취득세취소소송), 2001년◎◎구도시기본계획 등 각 사본의 기재에 의하면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 1990. 6. 16. 건설교통부장관은 청구인인 정리회사 (주)■■(이하 “(주)■■”이라 한다)에게 일반주거지역인 일단의 토지 중 약 40%가 풍치지구에 해당하는 경우에도 건축법 제52조에 따라 풍치지구의 용도제한을 받지 않는다고 질의회신하였다. (나) (주)■■은 1990. 6. 20. 및 동년 8. 30. 아파트를 건립하여 분양할 목적으로 서울특별시 ◎◎구 ◎◎동 산 2의 5 등 5필지 5만 2,747m2의 부지를 매입하였고, 청구인 ■■조합, ▲▲주택조합 및 ◎◎조합은 위 부지와 인접한 같은 동 산 2-90 등 7필지 1만 3,025m2의 부지를 매입하였다. (다) 1990. 8. 27. 피청구인은 청구인에게 토지거래계약신고필증을 교부하였고, 1990. 8. 29. 청구외 ◎◎구청장은 청구인에게 아파트건축을 목적으로 하는 택지취득허가 및 임야매매증명을 발급하였다. (라) 1991. 9. 17. 청구외 ◎◎구청장은 군사시설보호법에 따라 군당국과 공동심의를 한 후 해발 113m의 고도제한을 조건으로 청구인의 아파트 건축에 동의하였다. (마) 1991. 10. 18. 청구외 ◎◎구청장은 청구인에 대하여 빠른 시일내에 취득한 임야에 목적대로 아파트를 건축하지 아니하면 산림법상 과태료를 부과하겠다는 내용으로 아파트건축을 독촉하는 통고를 하였다. (바) 1991. 8. 6. 청구인이 입지 및 토목심의를 신청하여 전후 15차례 취하ㆍ반려ㆍ보완통보를 반복한 후, 1994. 4. 6. 청구인이 입지 및 토목심의를 다시 신청하자, 1994. 4. 23. 청구외 ◎◎구청장은 진입도로의 폭을 15m로 확대할 것, 진입도로변 임상이 양호한 지역은 사업부지에 포함시켜 보존할 것, 주차장 규모를 법적 대수보다 150%이상 확보할 것, 옹벽부분은 옹벽상부를 대지경계선에서 6m 떨어져 시공할 것, 사업부지내 벚꽃나무의 보존계획서를 건축심의신청시에 첨부할 것 등을 조건으로 입지 및 토목심의를 승인하였다. (사) 1994. 10. 6. 청구인이 주차장 규모를 법적 대수보다 150% 이상 확보하도록 하는 것은 지나치므로 이를 변경해 줄 것을 요구하는 사전결정변경신청을 하자, 청구외 ◎◎구청장은 1994. 10. 27. 주차장 규모를 법적대수보다 122% 이상으로 하도록 사전결정조건을 변경하여 이를 청구인에게 통보하였다. (아) 1994. 11. 23. 청구인이 건축심의를 신청하자, 1994. 12. 20. 피청구인은 북측 노출암반 및 송림을 훼손하지 않는 범위에서 아파트를 배치할 것, 사생활의 보호를 위하여 복도와 발코니가 서로 마주보이지 않도록 조정할 것, 과도한 절ㆍ성토를 지양하고 옹벽은 3m 이내 높이의 계단식으로 처리한 후 법면을 조경처리하여 안전 및 미관을 제고시킬 것 등을 조건으로 건축심의를 승인하였다. (자) 1994. 12. 12. 청구인 (주)■■이 청구외 ◎◎구청장을 상대로 제기한 취득세부과처분취소소송에서 서울고등법원은 「◎◎구청장은 이 사건 토지 상에 아파트가 건립되는 것을 막기 위하여 구청주변인 이 사건 토지 일대를 문화ㆍ업무ㆍ행정기능 강화지역으로 개발한다는 ◎◎구 도시기본계획안을 마련하고 원고가 신청한 입지 및 토목심의를 보류하고, 이를 통과시킨 후에도 아무 근거없이 이를 번복하는 등 정당한 근거없이 이 건 사업을 지체시켜온 잘못이 있으므로 (주)■■이 이 사건 토지를 취득한 후 4년이 경과할 때까지 건축에 착공하지 못한 데에는 정당한 사유가 있다」고 판시하였고, 대법원도 동일한 이유로 청구외 ◎◎구청장의 상고를 기각하였다. (차) 1995. 3. 2. 청구인이 굴토심의를 신청하자, 청구외 ◎◎구청장은 1995. 3. 25. 민원발생을 대비하여 엄지말뚝천공 및 무진동 무소음공법을 채택할 것을 조건으로 굴토심의를 승인하였다. (카) 1995. 6. ◎◎구청장이 작성한 2001년 ◎◎구 도시기본계획에 의하면, 도시기본구상도에는 이 건 부지 일대가 일반주거지역으로 표시되어 있고, 토지자원분석도에는 이 건 부지 일대가 개발가능지로 표시되어 있으며, 토지이용계획에는 지역의 특성상 구청주변의 유일한 주택지로서 효율적인 토지이용을 위해 고밀도 주택지 등 입체적인 개발을 통하여 토지자원의 한계성을 극복하도록 한다고 되어 있고, 이 건 부지 일부(40%)가 용도지구현황도 및 용도지구계획도에는 풍치지구로 표시되어 있다. (타) 1996. 3. 15. 청구인은 풍치지구, 기부채납지역, 임상양호지역을 사업 및 개발범위에서 제외하고, 부지내 산책로, 벚꽃나무, 암반경관, 송림 등을 보존하여 전체 부지면적의 40%에 해당하는 2만 6,124m2에만 주택을 건축하도록 하며, 아파트의 높이를 해발 95m 이하로 건립하여 ○○천에서 ○○을 바라볼 수 있게 하고, 시각확보를 위하여 아파트를 종방향으로 배치하고 지형에 따라 건물을 계단식으로 설계하여 자연경관이 보존되도록 하여 청구외 ◎◎구청장에게 사업승인신청을 신청하자, 청구외 ◎◎구청장은 1996. 4. 29. 구의회를 비롯한 구민 대다수의 여론이 사업승인 불허를 요구하고 있고, 이 건 부지 일대는 임상이 양호하고 자연경관이 수려한 지역으로서 이 지역에 대하여 도시계획을 근원적으로 재검토할 것을 추진하고 있으므로 청구인의 주택건설사업계획승인신청을 유보한다고 청구인에게 통보하였다. (파) ◎◎구청장은 1996. 6. 30. 이 건 부지를 도시기본계획상의 토지이용계획과는 달리 도시계획시설(공원)로 지정하는 도시계획시설변경결정(안)을 수립하였다. (하) 1996. 6. 30. 청구외 ◎◎구청장은 서울특별시 ◎◎구 ◎◎동 산 2-90 일대 8만 5,180m2를 공원으로 조성하기 위하여 도시계획시설(공원)변경결정(안)을 수립하고, 1996. 7. 31. 국민일보와 문화일보에 동 변경결정(안)의 공람공고를 하고 지역주민의 의견수렴을 하였다. (거) 1997. 7. 15. 청구외 ◎◎구청장은 ◎◎구 의회의 의결을 거쳐 ○○ 자연공원시설(공원)변경결정(안)에 대하여 피청구인에게 도시계획결정을 요청하였다. (너) 피청구인은 조각공원을 조성하기 위하여 1997. 9. 11. 서울특별시의회의 의결을 얻고, 1997. 9. 26. 서울특별시도시계획위원회의 심의를 거쳐 1997. 10. 8. 서울특별시 ◎◎구 ◎◎동 산 2-76 일대 8만 5,180m2를 도시계획시설(공원)로 결정하고 이를 고시하였다. (2) 살피건대, 도시계획법 제10조 및 제12조제1항과 동법시행령 제6조제1항제2호의 규정에 의하면, 도시계획은 시ㆍ도지사가 직권 또는 도시계획입안자의 신청에 의하여 관계 지방의회의 의견을 듣고 시도시계획위원회의 의결을 거쳐 이를 결정하도록 되어 있는 바, 도시계획법에 의한 도시계획시설결정 및 변경결정은 관계 행정청이 법령의 범위내에서 도시의 건전한 발전과 도시기능의 증진을 위한 도시정책상의 전문적ㆍ기술적 판단을 기초로 하여 그 재량에 의하여 이루어지는 것이고, 이 건 결정은 도시계획입안권자인 ◎◎구청장이 도시계획(변경)결정을 하기 위하여 도시계획안 공람공고를 거쳐 피청구인에게 도시계획시설(공원)결정 요청을 하여 서울특별시의회의 의견청취, 서울특별시도시계획위원회의 심의 등 도시계획법의 절차에 따라 적법ㆍ타당하게 결정되었으며, 행정주체는 도시계획을 입안ㆍ결정하는 과정에서 갖는 재량권에도 그 계획과 관련된 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익상호간과 사익상호간에도 정당하게 비교교량하여야 한다는 제한이 있다는 것을 인정한다 하더라도 ○○도시공원에 편입된 이 건 부지는 동 공원에 인접한 임상이 양호한 지역으로, 주민들의 산책 및 휴식장소로 활용되고 있어 행정청이 이 건 도시계획시설을 입안ㆍ결정하는 과정에서 공익과 사익을 정당하게 비교형량하여 자연경관을 보존하고 시민의 문화 휴식공간으로 활용하고자 공원으로 결정한 것으로 그 결정에 있어서 정당성과 객관성이 결여되어 재량권이 일탈ㆍ남용되었다고 볼 수 없을 것이므로 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없을 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.