도시계획시설변경결정처분취소청구등

1. 사건개요 피청구인이 2003. 12. 5. 서울특별시 ○○구 ○○동 일원(기점:966-8번지, 종점: 227-36번지)에 대하여 기존 도로의 폭원을 15m로 확장하는 도시계획시설변경결정(이하 "이 건 처분"이라 한다)을 하였고, 이에 대하여 청구인들은 위 기존 도로의 부근에 소재하는 건물들의 소유자들로서 2004. 3. 3. 이 건 처분의 취소를 구하는 행정심판을 청구하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인들은 다음과 같이 주장한다. 가. 이 건 처분의 내용은 서울특별시 ○○구 ○○동 966-8번지를 기점으로, 같은 동 277-36번지를 종점으로 한 연장 740m 부분에 대하여 기존의 8m 도로를 15m 도로로 확장하면서, 종전에는 보도가 따로 없었던 것을 차도의 좌우에 각 폭 3.5m의 보도를 만들고, 보도의 사이에 폭 4m, 4m의 왕복 2차선 차도를 만든다는 처분인 바, 피청구인이 폭 3.5m의 보도를 만드는 이유는 가로수를 심는 부분의 폭 1m, 1m와 마을버스가 다니는 주ㆍ정차대를 위하여 폭 2.5m, 2.5m가 필요하다는 것인데, 이 건 도로의 경우 가파른 비탈길이 계속되기 때문에 740m에 달하는 구간중 인근 주민들은 차량을 이용하여 통행하고 있지, 걸어서 통행하는 경우는 별로 없고, 마을버스 통행의 경우 특별히 주ㆍ정차대가 없어도 차량이 주ㆍ정차하는 데는 불편함이 없으며, 마을버스의 차 폭은 2.1m이고 노선버스의 차 폭도 2.2m에 불과하여 주ㆍ정차대는 따로 설치할 필요가 없다. 나. 현재의 8m 도로(피청구인은 이 건 처분내용의 고시에 이 건 처분의 대상이 된 기존 도로의 폭이 8m가 아닌 10m로 주장하고 있으나, 청구인들이 실측한 바에 의하면 연장 740m중 110m만 10m 도로이고, 나머지는 8m 도로였다)를 15m 도로로 변경하는 것은 보행자 통행량에 비하여 보도를 너무 크게 조성하는 것이며, 이에 따라 청구인들이 모두 이사하거나 건물을 신축하여야 하는 실정인 바, 도로 폭을 12m로 조정하는 경우 주거를 이전하지 않거나 건물의 리모델링 등 최소한의 피해만을 감수하면 되는 것이므로, 이 건 처분은 공익에 비하여 청구인들에게 너무나 큰 피해를 감수하라는 것이어서 위법하다. 다. 피청구인은 이 건 처분을 함에 있어서 청구인들의 건물이 소재하는 한면만 도로를 낼 것이 아니라 반대편에도 도로를 내어 도로 양쪽의 토지 소유자들이 조금씩만 양보를 하면 될 것임에도 무조건 청구인들에게만 불합리한 차별을 강요하고 있다. 또한 피청구인은 주민들의 의견을 청취하는데 있어서 형식적인 절차만을 밟았을 뿐 어느 하나 실질적으로 의견을 반영한 것이 없다. 라. 청구인들은 오랫동안 정릉동에서 생업을 영위하여 왔는 바, 이 건 처분은 ○○ 뉴타운 개발 구상에 포함된 것인데, 하루 아침에 행정구역도 다른 ○○동 주민들의 교통 편의를 위하여 수십년간 살아온 터전을 옮겨야 한다는 것은 잘못된 행정이라 할 것이다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 피청구인은 지역간 격차해소를 해결하기 위한 방안으로 2002. 10. 뉴타운 개발계획과 균형발전촉진지구사업을 중심으로 하는 지역균형발전추진계획을 발표한 바 있는데, ○○뉴타운은 주거중심형 뉴타운의 시범사업으로서 지역특성을 고려한 수준높은 주거환경 조성을 위하여 분야별 전문가의 검토와 자문을 거쳐 2003. 10. ○○뉴타운 개발계획을 확정ㆍ발표하였다. 나. 현재의 도로여건은 보ㆍ차도의 구분도 없고, 도로선형 굴곡이 심한 경사지로서 서경대학 등의 보행학생들에 대한 교통사고의 위험이 상존하는 지역이며, 특히 ○○뉴타운 개발계획에서 제시하는 바와 같이 자가용이용을 최대한 억제하고 대중교통과 보행자 중심의 도로, 교통체계를 확립하기 위하여 적정 폭원의 보도가 설치되어야 하는 것이고, 마을버스 등 대중교통수단의 경우 주ㆍ정차대는 교통소통의 원활화, 승ㆍ하차 승객들의 교통안전을 위하여 반드시 필요한 시설이다. 다. 도로의구조ㆍ시설기준에관한규칙(건설교통부령)에 의하더라도 최소한의 도로 폭원은 14m를 확보하여야 하는데, 쾌적하고 편안한 보행자 중심의 녹색타운을 구현하고 서경대로 확장과 연계하여 가로수를 식재하기 위하여 도로의 폭원을 최소한 15m를 확보하여야 하는 것이며, 도시계획시설의결정ㆍ구조및설치기준에관한규칙(건설교통부령)에의하면 기존도로를 확장하는 경우에는 원칙적으로 한 쪽 방향으로 확장하도록 하고, 도로의 선형, 보상비 등을 종합적으로 고려하여 결정하도록 되어 있는 바, 피청구인은 위 규정들에 따라 원칙적으로 개발지역의 위치를 고려하여 도로의 동측 방향으로 확장하되, 일부 교통안전을 고려한 도로의 곡선반경 등이 확보되어야 하는 구간에 대하여 서측 방향으로 확장을 하게 된 것이다. 라. 피청구인은 도시계획시설변경결정의 과정에서 관계법령이 정하는 바에 따라 계획안을 열람 공고하고, 제출된 주민 의견에 대하여 그 타당성 여부를 면밀히 검토하여 회신한 바 있으며, 도시계획위원회의 심의 등을 거쳐 도시의 건전한 발전과 공공복리의 증진을 위하여 계획을 확정하게 된 것인 바, 이 건 처분은 적법ㆍ타당하다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당 여부 및 이 건 청구의 행정심판 적격 여부 가. 관계법령 국토의계획및이용에관한법률 제2조, 제24조 내지 제32조 동법시행령 제18조 내지 제27조 행정심판법 제2조 내지 제4조 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 ○○뉴타운개발계획, 도시관리계획안 열람 공고문서, 도시계획위원회의 심의문서, 관계기관의 의견제출 문서, 도시관리계획결정공고문서, 청구인들의 권리침해 비교표 등의 기재내용에 의하면, 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. (가) 청구인들은 이 건 처분에 의하여 도로에 편입되는 건물들의 소유자들이다. (나) 피청구인은 2003. 10.경 ○○뉴타운개발계획을 수립ㆍ확정하고 언론에 발표한 바 있다. 그 계획 내용은 주거중심형 ○○뉴타운을 개발하기로 하고 ○○대학 진입로 통학생들의 열악한 보행환경을 개선하고 도로를 보행자중심으로 계획하며, 풍부한 고원ㆍ녹지를 확보한다는 등의 내용으로 되어 있다. (다) 피청구인은 2003. 11. 8. 서울특별시 ○○구 ○○동 ○○(기점:966-8번지, 종점: 227-36번지)에 대하여 기존 도로의 폭원을 15m로 확장(기능: 집산도로)하는 도시계획시설변경결정안에 대하여 주민의견을 청취하기 위하여 이 건 처분의 주요 내용을 게재하고 공고일 다음날부터 14일간 피청구인 소관부서에서 열람할 수 있음을 내용으로 하여 서울특별시보 및 헤럴드경제ㆍ문화일보에 공고하였다. (라) 위 결정안에 대하여 주민들이 도로확장 반대, 도로폭원 확대, 확대보상요구 등의 의견을 피청구인에게 제출하였는데, 피청구인의 도시계획위원회에서는 2003. 12. 3. 위 의견 등에 대하여 심의를 하여 보행인과 차량운전자의 안전을 위하여 도로확장이 필요하다는 등의 이유로 15m로 도로 폭원을 확장하는 원안의 내용을 그대로 의결하였다. (마) ○○구청장은 2003. 11. 24. 피청구인에게 위 결정안에 대한 의견을 제출하였는데, 공원 등에 관한 것이고, 이 건 도로의 폭원에 관련된 것은 없었다. 위 결정안의 경우 계획도로가 집산도로의 기능을 수행하는 것이므로 국토의계획및이용에관한법령상 해당 지방의회의 의견청취 대상에 해당하지 않는다. (바) 피청구인은 2003. 12. 5. 열람공고안의 내용을 그대로 서울특별시보에 서울특별시고시 제2003-392호로 고시하는 이 건 처분을 하였다. (2) 먼저, 주위적 청구에 대하여 살펴본다. 살피건대, 국토의계획및이용에관한법률 제2조, 제24조 내지 제32조 및 동법시행령 제18조 내지 제27조 등의 관계규정에 의하면, 도시계획시설변경결정은 도시관리계획에 의하여 법령의 범위안에서 도시의 주민이 편안하고 안전하게 생활할 수 있도록 도시의 건전한 발전을 도모하고 공공의 안녕ㆍ질서와 공공복리의 증진을 위하여, 토지이용ㆍ교통 및 환경 등에 관하여 도시정책상 전문적ㆍ기술적 판단을 기초로 하여 관계행정청의 재량에 따라 필요한 기반시설을 계획ㆍ결정하는 것이라고 할 것이므로 관계법령이 규정하고 있는 소정의 절차를 모두 거쳐 이루어진 경우 절차 및 내용에 하자를 인정할만한 특별한 사유가 없는 한 그 처분은 위법ㆍ부당하다고 할 수 없을 것인 바, 위 인정사실에 의하면, 피청구인은 이 건 도시계획시설변경결정안을 결정하는 과정에서 주민 등의 의견을 청취하고 도시계획위원회의 의견을 듣는 등 관계법령이 규정하고 있는 소정의 절차를 모두 거친 점, 피청구인은 공람시 제출된 의견에 대하여 도시계획위원회의 심의를 거치는 등 이해관계자의 이익을 형량하는 절차를 거친 점, 피청구인은 도로의 폭원 확대를 반대하는 주민들의 의견에 대하여 거주자 중심의 주거환경을 조성하고 보행자의 안전등을 고려하여 15m로 기존 도로의 폭원을 확대하기로 결정한 것인 점 등을 고려할 때, 피청구인이 이 건 처분을 함에 있어 그 절차상 또는 내용상 하자가 있다고 볼만한 사정이 존재하지 아니하므로 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없을 것이다. 한편, 청구인들은 이 건 처분을 함에 있어서 한쪽만 도로로 편입하여 자신들만 지나치게 불이익을 받았다는 등의 주장을 하고 있으나, 위 인정사실에 의하면 피청구인이 도로의구조ㆍ시설기준에관한규칙 및 도시계획시설의결정ㆍ구조및설치기준에관한규칙의 관계규정에 따라 새로 개발하는 쪽에 편입되는 쪽을 주로 확장하도록 하고 차도 및 보도 등의 기준 등을 고려하여 도록폭원을 결정한 것이므로, 이에 대한 청구인들의 주장은 이유없다 할 것이다. 다음으로, 예비적 청구에 대하여 살펴본다. 살피건대, 행정심판법 제2조제1항의 규정에 의하면, "처분"이라 함은 행정청이 행하는 구체적인 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다고 되어 있고, "부작위"라 함은 행정청이 당사자의 신청에 의하여 상당한 기간내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상의 의무가 있음에도 이를 하지 아니하는 것을 말한다고 되어 있으며, 동법 제3조의 규정에 의하면, 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 행정심판의 청구를 제기할 수 있도록 되어 있고, 동법 제4조제3호의 규정에 의하면 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 심판이 의무이행심판이라고 되어 있는 바, 청구인들이 도로 폭원을 15m로 확장하기로 결정한 이 건 처분에 대하여 그 도로의 폭원이 12m를 초과하는 부분은 이를 취소하거나 도로의 폭원을 12m로 변경하여 달라는 청구는 도시계획의 결정내용을 변경하라는 의무이행심판청구를 한 것으로 인정되는 바, 청구인의 신청에 대하여 피청구인의 거부 또는 부작위가 행정심판의 대상인 처분이 되기 위하여는 국민이 행정청에 대하여 그 신청에 따른 행정행위를 하여 줄 것을 요구할 수 있는 법규 또는 조리상의 권리가 있어야 할 것이나, 국토의계획및이용에관한법률에서 피청구인에게 계획결정의 해제를 요구할 수 있는 권리를 규정한 바도 없고, 지역주민에게 일일이 그 계획의 해제나 변경을 청구할 권리를 인정해 줄 수도 없는 것이어서 조리상의 권리가 있다고 할 수도 없는 것이므로, 거부처분이나 부작위를 전제로 하지 아니한 청구인의 이 건 청구는 행정심판의 제기요건을 결한 부적법한 심판청구라 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인들의 청구중 주위적 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하고, 청구인들의 나머지 청구는 심판제기요건을 결한 부적법한 심판청구라 할 것이므로 이를 모두 각하하기로 하여 주문과 같이 의결한다.