도시계획시설변경입안제안거부처분등취소청구

1. 사건개요 청구인 ☆☆개발 주식회사(이하 "청구인 1."이라 한다)는 ○○광역시 ○○구 ○○동 소재 공유수면인 ○○유수지 ○○교 상부지역 매립사업을 시행하고자 하는 회사이고, 청구인 ○○○(이하 "청구인 2."라 한다)은 ○○유수지 인근주민인 자로서, 청구인 1.은 2005. 1. 24. 피청구인에게 ○○교 상부지역을 매립하는 내용의 도시계획시설변경결정 입안제안을 하였으나, 피청구인은 2006. 11. 1. 도시계획시설변경결정 입안제안거부처분(이하 "이 건 처분 1."이라 한다)을 한 후, 2006. 11. 6. ○○광역시 고시 제2006-196호로 ○○유수지 주변을 친수공간(해양공원화)으로 조성하기 위한 ‘도시계획시설(유수지)사업 실시계획(변경)’을 고시(이하 "이 건 처분 2."라 한다)하였다. 2. 청구인들 주장 이에 대하여 청구인들은 다음과 같이 주장한다. 가. 2002. 2. 7. 관련당사자들이 합의한 이행합의서에 의하면, 공유수면(갯골) 대부분의 면적에 대해서는 피청구인이 유수지로 조성을 하고, 나머지 ○○교 상부지역의 공유수면은 청구인 1.이 매립하여 체육공원 등 공공시설과 판매시설을 설치하는 것으로 합의하여 청구인 1.은 이러한 공적 견해표명을 믿고 ○○교 상부지역을 매립하기 위해 타당성 조사 및 환경영향평가 등의 조사를 하여 약 9억 6천만원 상당의 용역비를 지출하였는바, ○○교 상부지역의 매립을 위한 도시계획변경결정 입안제안을 거부한 피청구인의 이 건 처분 1.은 비례원칙과 과잉금지원칙을 위반한 위법한 처분이다. 나. 청구인 1.이 도시계획변경결정 입안제안의 신청과 재신청을 반복하여 2005. 2. 7. 해양수산부는 청구인 1.의 위 입안제안에 동의하였고, 피청구인은 도시계획시설변경을 할 경우 연안교 상부지역에 대한 매립사업으로 인한 배수시설용량확대에 따른 추가사업비(펌프구매 및 설치비)가 별도로 소요되므로 2005. 4. 27. 이 비용을 청구인 1.이 부담하여야 한다는 통보를 하는 등의 여러 정황에도 불구하고 피청구인이 2006. 11. 1. 청구인 1.에게 한 이 건 처분 1.은 신뢰보호원칙을 위반한 위법ㆍ부당한 처분이므로 취소되어야 한다. 다. 이 건 처분 2.에 대해 살펴보면, 피청구인은 이 건 처분 2.를 하기 전인 2006. 2. 6.경 ○○교 상부지역에 대해 청구인 1.의 도시계획변경결정 입안제안과 배치되는 친수공간조성사업에 대한 입찰을 하여 업체를 선정한 다음 2006년 3월경 친수공간조성공사를 착공한 상태인바, ○○교 상부지역은 청구인 1., 피청구인, ○○구청 및 인근주민 등이 합의하여 매립을 시행하기로 한 지역으로 피청구인이 이와 배치되는 사업을 시행하는 것은 위법하며, 절차상으로도 이해관계자 등과의 협의를 거치지 않았으므로 이 건 처분 2.는 위법ㆍ부당하므로 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인 1.은 2002. 2. 7. 사업이해관계자 당사자간 협의서 중 "수로상류 매립 시에는 사업이해당사자간 의견이 최대한 반영될 수 있도록 협의한다"라는 내용을 들어 피청구인에게 ○○교 상부지역에 대하여 도시관리계획 변경결정 입안제안을 하고, 이를 거부한 것을 위법하다고 주장하나, 위 협의서의 내용은 ○○교 상부지역의 매립을 확정한 것이 아닌 점, 당해 지역은 ○○경제자유구역 ○○국제도시 진입로 주변으로 도시미관 증대의 필요성과 최근 시민들의 친수공간조성 욕구의 증대 등 여건변화에 따라 친수공간으로 조성하도록 결정된 것으로 이 지역을 매립하는 것보다 친수공간으로 조성하는 것이 공익적 효과가 더 클 것으로 기대되는 점 등을 이유로 청구인 1.의 위 입안제안은 받아들일 수 없다. 나. 이 건 처분 2.는 2001. 7. 6. 고시된 공유수면매립기본계획의 반영조건인 친환경적인 친수공간을 조성한다는 조건을 이행하기 위한 사업을 고시한 것으로 ○○교 상부지역은 청구인 1.이 공유수면매립기본계획 변경결정 입안제안을 한 상태이므로 이해관계자와 사전협의 후 추진하도록 하라는 ○○지방해양수산청의 요구에 따라 이 사업에서 제외하였는바, 이 건 처분 2.의 취소를 요구하는 청구인 1.의 주장은 이유 없으므로 기각되어야 한다. 4. 이 건 청구의 행정심판 적격여부 및 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제2조, 제24조, 제25조, 제26조, 제28조, 제30조, 제139조 같은 법 시행령 제20조, 제22조, 제23조, 제25조 행정심판법 제2조, 제3조, 제9조 나. 판 단 (1) 청구인들과 피청구인이 제출한 행정심판청구서, 답변서, 공유수면매립 기본계획 변경, 제2차 고시 반영조건 이행합의서 등 각 사본의 기재내용을 종합해 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 해양수산부장관은 1998. 12. 5. ○○광역시 ○○구 ○○동 ○○지구를 공유수면매립기본계획지구로 고시(해양수산부 고시 제1998-80호)하였고, 2001. 7. 6. 제2차 공유수면 매립기본계획(해양수산부 고시 제2001-49호)을 고시하였으며, ○○광역시장은 2000. 2. 12. ○○광역시 ○○구 ○○동 ○○가 7-317번지 지선의 47만 8,000㎡(○○교 상부지역과 하부지역을 포함한 면적임)에 대해 도시계획시설(유수지 : ○○유수지)로 결정하여 고시(○○광역시 고시 제2000-19호)하였다. (나) 2002. 2. 7.자 해양수산부 제2차 고시 반영조건 이행 협의서에 의하면, 주택가와 인접한 ○○교 상류지역은 많은 토사가 퇴적되어 악취발생과 도시미관상 환경적으로 취약한 지역으로, 지역주민들의 민원과 생활편익 등을 고려하여 이번 유수지 사업부지에서 제외한 지역으로 매립사업 시행 시에는 이해당사자의 의견이 최대한 반영될 수 있도록 협의하기로 동의한다고 되어 있다. (다) 2005. 4. 26.자 피청구인의 도시계획시설 변경결정협의에 따른 의견통보에 의하면, 검토의견에서 ○○수로 전체를 유수지화 하는 과정에서 민원을 감안하여 상류지역의 일부를 매립하여 공원 및 녹지 등 공공시설부지로 활용할 계획임을 제시했던 사항으로, 동 지역이 매립될 경우 유수지 감소에 따른 대체시설비용 부담, 수로폭 확보 등 세부적인 사항을 별도로 검토한 사항인데, 현재 설치완료된 ○○ 배수펌프장에는 향후 매립공사 시행시 펌프시설을 추가 설치할 수 있도록 토목구조물, 건축, 조경 및 수전설비 시설 등이 시공되어 있는 상태이고, 향후 매립공사가 추진되면 펌프시설 일체에 대한 시설자재구매 및 설치비가 추가되어야 한다고 되어 있다. (라) 2005. 4. 27.자 청구인 1.의 도시계획시설 변경결정에 따른 배수펌프시설 증설사업비에 대한 협의에 의하면, 청구인 1.은 피청구인이 통보한 의견과 같이 배수펌프시설 증설에 필요한 사업비를 부담하겠다고 되어 있다. (마) 2006. 5. 11.자 ○○지방해양수산청의 도시계획시설 실시계획인가(공유수면매립면허 등 의제) 협의회신에 의하면, 사업추진과 관련된 이해관계자(청구인 1., ○○구청, ○○유수지결사반대위원회 등)가 공유수면매립기본계획 변경요청서(○○교 상부지역 5만 4,700㎡)를 해양수산부에 제출해 놓은 상태이므로 이해관계자와의 사전협의가 선행되거나 공유수면매립기본계획이 변경된 후에 다시 협의하여야 한다고 되어 있다. (바) 2006. 11. 1.자 ○○광역시의 청구인 1.에 대한 도시계획시설(유수지) 변경결정 입안제안에 따른 회신에 의하면, 청구인 1.의 ○○광역시 ○○구 ○○동 ○○가 7-317번지 지선의 도시관리계획(도시계획시설 : 유수지) 변경결정 입안제안은 여러 가지 검토 결과 위 지역에 현재 추진 중인 "○○유수지주변 친수공간조성공사" 사업과 연계하여 자연친화적으로 조성토록 계획되어 있으므로 매립은 불가하므로 청구인 1.이 제안한 도시계획시설 변경결정 입안제안은 받아들이지 못한다고 되어 있다. (사) 2006. 11. 6.자 도시계획시설(유수지 : ○○)사업 실시계획(변경) 고시(인천광역시 고시 제2006-196호)의 내용은 다음과 같은바, 위 ○○교 상부지역에 해당하는 면적은 제외되어 있다. - 다 음 - 1. 사업 시행지 : ○○광역시 ○○구 ○○동 ○○가 7-317번지 지선 2. 사업의 종류 및 명칭 ○ 종 류 : 유수지 ○ 명 칭 : □□유수지 ○ 사업명 : ○○유수지 주변 친수공간조성공사 3. 사업시행 면적 및 규모 ○ 면 적 : 370,704.9㎡ ○ 규 모 : L = 4.6㎞, B = 6.5m ～ 65m - 이하 생략 - (2) 이 건 청구의 행정심판적격 여부에 대해 살펴본다. (가) 「행정심판법」 제9조에 의하면, 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자기 제기할 수 있다고 되어 있고, 무효등확인심판청구는 처분의 효력 유무 또는 존재 여부에 대한 확인을 구할 법률상 이익이 있는 자가 제기할 수 있다고 되어 있는바, 행정처분의 상대방이 아닌 제3자의 경우에도 그 법률상 이익이 있는 경우에는 행정심판을 제기할 수 있다고 할 것이다. 이 경우 "법률상 이익"이라 함은 당해 처분의 근거법령이나 관련법령에 의하여 보호되는 직접적ㆍ개별적ㆍ구체적 이익을 말하고, 다만 공익보호의 결과로 인하여 일반적으로 가지게 되는 추상적ㆍ사실적 이익이나 반사적ㆍ간접적 이익은 이에 포함되지 아니한다고 할 것이다. (나) 먼저 청구취지 1.에 대해 살펴보면, 청구인 2.는 ○○교 상부지역 인근에 거주하고 있는 자로서 청구인은 도시계획시설변경 입안제안을 하였다가 거부당한 자가 아니므로 이 건 처분 1.로 인해 청구인의 이익이 직접적ㆍ구체적으로 침해되었다고 볼 수 없고, 따라서 이 건 처분 1.의 취소를 구하고 의무이행청구를 할 법률상 이익이 있다고 볼 수 없으므로 이에 대한 청구인 2.의 심판청구는 「행정심판법」 제9조에 위배하여 청구인적격이 없는 자가 제기한 부적법한 청구이다. (다) 다음으로 청구취지 2.에 대해 살펴보면, 이 건 처분 2.는 ○○교 하부지역의 유수지사업에 대한 것으로서 ○○교 상부지역은 고시의 대상에서 제외되어 있는바, 청구인 1.은 ○○교 상부지역을 매립하고자 하는 자이고, 청구인 2.는 ○○교 상부지역 인근에 거주하는 자이므로 이 건 처분 2.로 인해 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」등에 의해 보호되는 청구인들의 이익이 직접적ㆍ개별적ㆍ구체적으로 침해되었다고 볼 수 없고, 따라서 이에 대한 청구인들의 심판청구는 모두 「행정심판법」제9조에 위배하여 청구인적격이 없는 자가 제기한 부적법한 청구이다. (3) 청구인 1.에 대한 이 건 처분 1.의 위법ㆍ부당 여부에 대해 살펴본다. (가) 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조, 제24조, 제26조, 제28조, 제30조, 제139조, 같은 법 시행령 제20조, 제22조, 제23조, 제25조를 종합해 보면, 도시관리계획은 특별시ㆍ광역시ㆍ시 또는 군의 개발ㆍ정비 및 보전을 위하여 수립하는 기반시설의 설치ㆍ정비 또는 개량에 관한 계획을 말하고, 동 관리계획은 특별시장ㆍ광역시장ㆍ시장ㆍ군수 또는 그 권한의 위임을 받은 구청장 등이 입안할 수 있으며, 도시관리계획의 입안권자가 동 계획을 입안하는 때에는 주민의 의견을 들어야 하고, 그 의견이 타당하다고 인정되는 때에는 이를 도시관리계획안에 반영하여야 하며, 동 관리계획은 지방의회의 의견을 청취하고, 관계 행정기관의 장과 협의한 후 시ㆍ도 도시계획위원회의 심의를 거쳐 시ㆍ도지사가 직접 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 신청에 의하여 결정하여 이를 공보에 고시하고, 일반이 열람할 수 있도록 하여야 한다고 되어 있으며, 같은 법 제26조에는 이해관계자를 포함한 주민은 기반시설의 설치ㆍ정비 또는 개량에 관한 사항 등에 대하여 당해 도시관리계획을 입안할 수 있는 자에게 도시관리계획도서 및 계획설명서를 첨부하여 도시관리계획의 입안을 제안할 수 있고, 동 제안을 받은 자는 그 처리결과를 제안자에게 통보하도록 되어 있는바, 도시관리계획은 행정에 관한 전문적ㆍ기술적 판단을 기초로 하여 수립하는 일종의 장기성 및 종합성이 요구되는 행정계획으로서 도시관리계획을 입안ㆍ결정함에 있어서 행정주체에게 비교적 광범위한 형성의 재량이 인정된다고 할 것이고, 행정주체가 가지는 이와 같은 계획재량은 그 행정계획에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 상호간과 사익 상호간에도 정당하게 비교ㆍ교량하여야 하고 그 비교ㆍ교량은 비례의 원칙에 적합하도록 하여야 할 것이다. (나) 청구인 1.은 2002. 2. 7. 이 사업의 이해당사자들이 합의한 이행합의서에서 ○○교 상부지역을 청구인이 매립하기로 하였고, 2006. 4. 26. 피청구인이 ○○교 상부지역을 매립하는 경우 배수시설용량확대에 따른 추가사업비 등을 청구인이 부담해야 한다고 통보하는 등의 피청구인의 선행조치로 인하여 청구인 1.은 ○○교 상부지역에 대한 매립이 시행될 것으로 믿어 도시계획시설 입안제안을 위한 연구용역비를 지출하는 등의 행위를 하였음에도 피청구인이 이러한 자신의 선행조치와는 반대되는 이 건 처분 1.을 한 것을 신뢰보호원칙에 반하여 위법하다고 주장하나, 2002. 2. 7.자 이행합의서에 의하면, ○○교 상부지역의 매립사업을 시행하는 경우 이해당사자의 의견이 최대한 반영될 수 있도록 협의하기로 동의한다고 되어 있는바, 이러한 내용만으로는 청구인 1.이 ○○교 상부지역을 매립하기로 합의된 것으로 볼 수 없고, 이 이행합의서에서는 ○○교 상부지역에 대한 매립 여부도 정해지지 않은 것으로 보이므로 이행합의서를 근거로 ○○교 상부지역의 공유수면을 매립하기로 합의하였다고 하는 청구인 1.의 주장은 이유 없다. 또한 배수시설 용량확대에 따른 추가사업비는 피청구인이 사업의 검토단계에서 ○○교 상부지역을 매립하는 경우 추가사업비가 소요되며 이를 청구인 1.이 부담해야 한다고 통보한 것이므로 이 사실만으로 도시계획시설변경결정 입안제안이 확정될 것으로 보기는 어려운바, 이러한 내용을 종합적으로 고려할 때, 청구인 1.이 피청구인의 행위들을 선행조치로 판단하여 연구용역비를 지출하였다는 등의 사정이 있다고 하여 피청구인의 이 건 처분 1.이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없고, 피청구인이 청구인 1.의 입안제안을 반드시 받아들여야 한다고 할 수 없다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인들의 청구중 청구인 1.의 청구취지 1.은 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하고, 청구인들의 나머지 청구는 심판제기요건을 결한 부적법한 청구라 할 것이므로 이를 모두 각하하기로 하여 각각 주문과 같이 의결한다.