도시계획시설 변경허가 의무이행청구

1. 사건개요 청구인은 2006. 2. 17.부터 현재까지 도시지역 중 보전녹지지역에 속하는 경기도 ○○시 ○○구 ○○동 ○번지(전, 543㎡, 이하 ‘이 사건 토지’라 한다)를 소유하고 있는 자이다. 이 사건 토지와 접하고 있는 경기도 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-○번지는 ○○시 소유로 제2종 전용주거지역이며, 피청구인의 도시관리계획에 의해 도시계획시설 중 도로[소로 3류, 특수도로(보행자전용도로)]로 결정(이하 ‘이 사건 도시계획시설결정’이라 한다)되어 도로 409.6㎡(이하‘이 사건 도로’라 한다)가 있다. 청구인은 2021. 11. 10. 피청구인에게 이 사건 도로를 보행자전용도로에서 일반도로로 변경하여 달라는 취지의 도시계획시설결정 변경 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였고, 피청구인은 같은 해 12. 21. 청구인에게 도시계획시설 결정 입안 보완 통보를 하였고, 이에 청구인은 2022. 1. 5. 입안제안이 아니라 도시계획시설결정 내용을 일부 변경해달라는 신청을 한 것임을 주장하는 의견서를 제출하였다. 이후 피청구인은 2022. 1. 14. 청구인에게 「도시·군계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙」에 따라 이 사건 신청을 거부하는 내용의 민원회신(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 요지 가. 청구인 주장 1) 청구인은 2006. 2. 17.부터 현재까지 이 사건 토지를 소유하고 있는 사람이다. 이 사건 토지는 도시지역 중 보전녹지지역에 속한다. 한편, 이 사건 토지의 바로 서쪽으로 연접하여 이 사건 도로가 위치하고 있다. 이 사건 도로는 ○○시의 소유로서, 도시지역 중 ‘제2종 전용주거지역’에 포함 된다. 2) 피청구인의 도시관리계획에 의하여 이 사건 도로는 도시계획시설 중 도로[소로3류, 특수도로(보행자전용도로)]로 결정이 되어 있다. 3) 이 사건 처분에 이른 경위 청구인은 여러 전문가에게 문의하고 관련 자료를 검토한 결과를 토대로 이 사건 도시계획시설결정이 매우 부당하다고 판단하고 그 변경을 신청할 것을 결심하였다. 그러나 이러한 신청을 어느 행정관청에 제출하는 것이 옳은지 정확하게 판단하기 어려웠다. 이에 청구인은 ○○시청 및 ○○시 ○○구청의 여러 관련 부서(도시계획과, 도로과 등)의 담당자에게 문의하여 보았으나 정확한 답변을 듣지 못하였다. 이에 청구인은 2021. 6. 11. 이 사건과 동일한 내용의 신청을 ○○시 ○○구청에 제기한 일이 있으나 특별한 답변을 얻지는 못한 상태로 시간만 흘러갔다. 이에 청구인은 2021. 7. 8. 이번에는 피청구인에게 동일한 신청을 제기하였다. 그러나 (청구인이 알고 있기로는) 피청구인은 위 신청을 직접 처리하지 않고 이를 ○○시 ○○구청으로 내려보내 처리를 일임하였고, ○○시 ○○구청은 위 신청을 검토한 끝에 2021. 7. 30. 위 신청을 수용할 수 없다는 취지의 문서를 청구인에게 보내왔다. 청구인은 ○○시 ○○구청장의 위 회신이 청구인의 위 신청을 거부하는 의미를 담은 행정처분이라고 판단하고 ○○시 ○○구청장을 피청구인으로 삼아 귀 위원회에 그 취소를 구하는 행정심판(2021경기행심○○○○ 도시계획시설 변경허가 의무이행청구)을 제기하였으나 결국 각하 결정을 받았다. 그 결정의 근거는 당해 결정문 24쪽에 기재되어 있는데, 이를 그대로 인용하여 보면 다음과 같다. “관련 법령에 의하면, 이 사건 도시계획시설 결정 및 변경 권한은 ○○시장에게 있고, 피청구인(참고 : ○○시 ○○구청장을 뜻함)은 ○○시장으로부터 도시계획시설 결정 및 변경 권한을 위임받은 바도 없다. 따라서, 청구인이 피청구인에 대하여 이 사건 도시계획시설변경신청권을 가지고 있다고 할 수 없고, 피칭구인이 청구인에게 2021. 7. 27. ‘보행자도로를 일반도로로 변경하기 어렵다는 취지의 민원회신’을 하였다고 하더라도 이로써 청구인의 권리의무나 법률관계에 하등의 영향을 미치는 것이 아니므로 이를 행정처분이라고 볼 수 없어, 청구인의 이 사건 청구는 부적법한 청구라 할 것이다.” 이처럼 귀 위원회의 위 결정에 따르면 청구인의 ‘도시계획시설결정 변경신청’에 대한 가부의 판단 및 결정의 권한은 피청구인(○○시장)에게 있음이 분명하여 졌으므로, 이에 청구인은 2021. 11. 10. 법무법인 ○○을 대리인으로 선임하여 피청구인(○○시장)에게, “○○시장은 도시관리계획에 의하여 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-○ 도로 409.6㎡를 보행자전용도로로 지정하였는바 위 토지를 일반도로로 변경하는 결정을 내려 줄 것”을 구하는 취지의 ‘도시계획시설결정 변경 신청서’를 다시 제출하였고, 청구인의 위 신청을 검토한 피청구인은 2021. 12. 21. ‘도시관리계획 결정(변경) 입안 보완 통보’라는 제목으로 입안제안에 따른 보완을 요구하는 취지의 공문을 보냈다. 그러나 청구인은 피청구인에게 입안을 제안한 것이 아니라 종전의 도시계획시설결정 중 일부에 대한 변경을 신청한 것이므로 피청구인의 위 보완 통보는 위 신청의 취지를 오해한 것이 분명하여 이에 청구인은 위 보완 통보 내용에 대하여 반박하는 취지의 의견서를 제출하였다. 그러자, 피청구인은 2022. 1. 14. 이 사건 처분을 하였고, 청구인은 이 사건 처분을 2022. 1. 20.경 송달받았다. 4) 이 사건 신청의 정당성 이 사건 도로는 보행자전용도로이므로 누구든지 이 사건 도로에서 차량을 운행할 수 없으며 이 사건 도로에 주차를 하는 것도 불가능하다. 청구인은 2006년부터 현재까지 이 사건 토지에서 농사를 지으면서, 이 사건 토지에 수시로 출입하고 있다. 그러나 이 사건 토지로 차량을 운전할 수 없기 때문에, 청구인은 불가피하게 이 사건 도로의 초입에 차량을 주차한 후 걸어서 이 사건 토지로 들어갈 수밖에 없다. 청구인은 농사에 필요한 각종 장비나 원자재, 비료, 수확물 등도 손에 들고 직접 옮길 수밖에 없다. 이처럼 청구인은 이 사건 도로가 보행자전용도로 지정되어 있다는 사실 때문에 상당한 불편을 겪고 있지만, 가사 그렇다고 하더라도, 만일 이 사건 도로가 보행자전용도로로서 어떤 유용성이 있는 것이 사실이라면, 대한민국 국민의 한 사람으로서 이를 감내할 수 있다. 그러나 청구인이 아무리 생각해 보아도 이 사건 도로는 보행자전용도로로서 아무런 효용이 없다. 보행자전용도로는 차량통행으로 인하여 보행자의 통행에 지장이 많을 것으로 예상되는 지역에 설치하는 것이다. 이를 위하여 보행자전용도로는 보행자통행량의 주된 발생원과 버스정류장ㆍ지하철역 등 대중교통시설이 체계적으로 연결되도록 하여야 하며 그 규모는 보행자통행량, 환경 여건, 보행목적 등을 충분히 고려하여 정하여야 한다. 보행자전용도로를 지정할 때에는 장래의 보행자통행량을 예측하여 보행 형태, 지역의 사회적 특성, 토지이용밀도, 토지이용의 특성을 고려할 필요가 있음은 물론, 보행 네트워크 형성을 위하여 공원ㆍ녹지ㆍ학교ㆍ공공청사 및 문화시설 등과 원활하게 연결되도록 조치하여야 한다. 그러나 이 사건 도로에 설치된 보행자전용도로는 위와 같은 기준을 전혀 충족하지 않는다. 먼저, 보행자전용도로는 무엇보다도 차량통행으로 인하여 보행자의 통행에 지장이 많을 것으로 예상되는 지역에 설치되는 것인데, 이 사건 도로 주변은 일반 주택가로서 주택에 거주하는 소수의 주민들 이외에 차량을 운행하는 사람들이 거의 없는 매우 한적한 지역이다. 반대로 인근 주택에 거주하는 주민들이 간혹 산책을 하는 정도의 사례를 제외하면 이 사건 도로를 걸어서 통행하는 보행자도 거의 없다. 요컨대 이 사건 도로 주변은 인근 주택가의 주민들 소수가 통행할 뿐이어서 (차량이든 도보든) 교통량 자체가 매우 적은 지역이다. 따라서 어떤 측면에서 보더라도 이 사건 도로 주변 지역의 경우 차량 통행으로 인하여 보행자의 통행에 지장이 발생한다는 설명 자체가 애당초 성립하지 않는 곳이다. 특히, 주도로에서 이 사건 도로를 지나 그 안쪽으로는 청구인이 소유하는 이 사건 토지 외에는 모두 ‘산지(山地)’이고, 그곳에 어떠한 시설이나 통행을 유발하는 요인은 전혀 없다. 즉, 실질적으로는 청구인만이 이 사건 도로를 통행하거나, 또는 극히 일부의 주민들이 입산을 위해 이용할 뿐인데, 하지만 이 사건 토지를 둘러싼 ‘산’으로 입산하는 주 등산로(또는 산책로)는 이 사건 도로가 아닌 인근의 다른 도로가 있어 그쪽으로 출입할 뿐, 이 사건 도로로는 거의 다니지 않는다. 이처럼 이 사건 도로는 보행자전용도로로서의 효용이 전무하다. 즉 이 사건 도로를 보행자전용도로로 지정함에 따라 편익을 받고 있는 시민들은 전혀 없다고 보아도 과언이 아니다. 심지어 이 사건 도로 주변에 사는 주민들 중에도 이 사건 도로를 보행자전용도로로 유지하여야 한다고 주장하는 사람은 전혀 없다. 그런데 피청구인이 이 사건 도로를 굳이 이와 같이 효용이 전혀 없는 보행자전용도로로 결정함에 따라, 정작 이 사건 토지에 수시로 출입하여야 하는 청구인만 애꿎은 피해를 입고 있다. 그러므로 피청구인의 이 사건 도시계획시설결정은 공익의 증대에 기여하는 바가 전혀 없는 반면에, 이 사건 도로에 바로 연접하여 있는 이 사건 토지의 소유자인 청구인의 사익[재산권, 행복추구권, 이동의 자유 등]을 중대하게 제한하고 있을 뿐이다. 피청구인이 이처럼 아무에게도 도움이 되지 않는 계획을 계속 유지하는 것은 납득하기 어려우며, 이를 통해 피청구인이 실질적으로 달성하고자 하는 행정 목적이 무엇인지 이해하기 어렵다. 결론적으로, 이 사건 도로는 「도시·군계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙」 제18조가 정하는 ‘보행자전용도로의 결정기준’인 “보행자전용도로는 차량통행으로 인하여 보행자의 통행에 지장이 많을 것으로 예상되는 지역에 설치하는 것”이라는 요건에 전혀 부합하지 않는다. 이러한 이유로 청구인은 이 사건 도로에 대한 도시계획시설결정의 변경을 신청한 것이다. 대법원은 “이해관계 있는 주민은 도시관리계획의 결정권자에게 도시시설계획의 변경을 요구할 수 있는 법규상 또는 조리상의 신청권이 있다”고 판시하고 있으므로, 청구인은 피청구인에 대하여 이 사건 도로에 대한 도시계획시설결정의 변경을 신청할 권리가 있다(대법원 2015. 3. 26. 선고 2014두42742 판결, 대법원 2017. 8. 29. 선고 2016두44186 판결 등 참고). 청구인은 과거에도 ○○구청에 위와 같은 내용의 진정을 제기한 사실이 있으나, ○○구청은 청구인의 진정이 타당하지 않다는 회신을 보냈다(갑 제10호증의 1, 2 참조). 그러나, 청구인이 아무리 고민하여 보아도, 이 사건 도로를 보행자전용도로로 유지하는 것은 어느 누구에게도 유익하지 않으며 반대로 청구인을 비롯한 여러 시민들의 고통과 불편함만을 가중하는 것이라고 판단할 수밖에 없다. 이에 청구인은 이 사건 도로에 대한 도시계획시설결정에 대한 의문{보행자전용도로 결정기준에 부합하지 않는 도시계획시설결정에 대한 부당함}을 제기하면서 그 변경을 신청한 것이다. 5) 이 사건 거부처분의 위법·부당성 가) 이 사건 처분의 이유 위에서 언급한 것처럼 피청구인은 2022. 1. 14. 청구인의 이 사건 신청을 거부하는 처분을 내렸는데, 그 주요 취지는 대략 다음과 같다. O 이 사건 도로는 「택지개발촉진법」에 따라 계획적으로 조성된 도시기반시설이다. 이 사건 도로의 주변 지역은 최초 조성 당시부터 현재까지 도시의 공간구조 및 토지이용과 인구추이, 교통여건 등의 변화 없이 적정하게 유지·관리되고 있다. O 「도시·군계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙」에 따르면 일반도로는 통상의 교통소통을 위하여 설치되는 도로이고 보행자전용도로는 보행자의 안전하고 편리한 통행을 위하여 설치되는 도로이다. O 교통량 및 통과교통이 전무하고 정온한 주택단지 내에 개설된 이 사건 도로를 일반도로로 변경하는 것은 개발계획 수립 취지에 부합하지 아니한다. 나) 위 각 처분 사유에 대한 검토 결국 피청구인이 제시하는 이 사건 처분의 사유는 당초 이 사건 도로를 보행자전용도로로 결정하였던 시점의 제반 환경에 별다른 변화가 없다는 점으로 집약되는 것처럼 보인다. 그러나 최초 결정 시점의 주변 환경에 변화가 없다는 점이 당해 결정을 무조건 유지하여야 하는 근거가 될 수는 없다. 위에서 상세히 검토한 것처럼, 이 사건 도로를 계속 보행자전용도로로 유지하여야 할 이유(실익)를 딱히 적시할 수 없으며, 피청구인조차 적어도 이 점만은 부인하지 않는 것으로 이해된다. 즉, 현재까지도 위 「도시·군계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙」 제18조에서 정하는 ‘보행자전용도로로 유지하여야 할 법적 요건’을 갖추고 있다는 점에 대한 아무런 주장·입증이 없다. 이처럼 주변 환경에 변화가 발생하지 않았다는 사정과 이 사건 도로를 보행자전용도로로 계속 유지할 필요가 없다는 주장을 직접 연관시킬 수는 없다. 오히려 이 사건 도로를 보행자전용도로로 계속 유지하였을 때 얻을 수 있는 공익은 사실상 전무한 반면 이로 인하여 청구인이 입는 손실은 매우 크다. 만일 이러한 사실관계(이익형량의 결과)가 확인된다면 피청구인은 소극적 입장에 머무르지 않고 이른바 적극행정의 차원에서 이 사건 도로에 대한 기존 도시계획시설결정의 타당성 여부를 적극적으로 검토할 필요가 있음에도 불구하고, 피청구인은 당초의 환경 여건에 변화가 없다는 막연한 이유를 들어 청구인의 이 사건 신청을 거부한 것이다. 피청구인은 이 사건 처분서(갑 제9호증 참조)에서 “일반도로는 통상의 교통소통을 위하여 설치되는 도로이고 보행자전용도로는 보행자의 안전하고 편리한 통행을 위하여 설치되는 도로”라고 적시하고 있는데, 청구인이야말로 바로 그 점을 주장하는 것이다. 즉, 이 사건 도로는 통상의 교통소통을 위하여 활용하는 것, 즉, 일반도로로 활용하는 것이 옳다는 것이 바로 청구인의 주장인 것이고, 보행자전용도로로서 유지할 필요성이 전혀 없다는 것이 청구인의 주장이다. 물론「도시·군계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙」 제18조 (보행자전용도로의 결정기준)에 부합하는 사안이라면, 즉, 차량통행으로 인하여 보행자의 통행에 지장이 많을 것으로 예상된다면 해당 도로를 보행자전용도로로 지정할 수도 있을 것이다. 그러나 누차 주장하는 바와 같이, 이 사건 도로는 차량통행으로 인하여 보행자의 통행에 지장이 많을 것으로 예상되는 지역에 설치되어 있는 것이 아니다. 이 점에서 피청구인의 위 주장은 근본적으로 이유가 없는 것이다. 현재의 대한민국을 살아가는 사람들에게 자동차는 가장 흔한 교통수단으로 자리매김하고 있다. 각 가정들은 최소한 1~2대의 자동차를 소유하면서 운용하고 있다. 대중 교통수단 중에서도 버스와 택시는 가장 일반적인 것이다. 따라서 ‘특별한 사정이 없음에도 불구하고’ 특정 도로를 보행자전용도로로 지정하면 그로 인하여 불가피하게 불편함과 손실이 발생한다. 보행자전용도로에서는 자동차를 운전할 수 없음은 물론 주차도 불가능하기 때문에, 그 지역을 자동차로 통과하고자 하는 다수의 사람들은 상당한 어려움을 겪어야 한다. 이와 같이 보자면 ‘일반도로’가 원칙적인 모습이고 ‘보행자전용도로’는 일종의 특수 도로로서 법규가 정한 요건을 충족하는 경우에만 이를 설치할 수 있다고 보아야 할 것이다. 「도시·군계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙」 제18조에 따라 차량통행으로 인하여 보행자의 통행에 지장이 많을 것으로 예상되는 경우에 한하여 보행자전용도로를 설치할 수 있음은, 위에서 이미 살펴본 바와 같다. 그러나 이 사건 도로는 ‘차량통행으로 인하여 보행자의 통행에 지장이 많을 것으로 예상’된다는 이유로 보행자전용도로로 지정된 것이 아니라는 점도 위에서 살펴보았다. 따라서 이 사건 도로를 ‘보행자전용도로’로 지정하고 이를 계속 유지하고 있는 피청구인의 조치는 타당한 근거가 전혀 없는 것이다. 다) 소결 따라서 청구인이 이 사건 도로를 기존의 보행자전용도로에서 일반도로로 변경하여 줄 것을 신청한 것은 정당한 이유가 있으며, 이를 거부한 피청구인의 이 사건 처분은 위법하거나 부당하다 할 것이다. 6) ○○시 ○○구청장이 청구인의 신청을 거부한 사유에 대해 가) 이 사건에서 청구인의 신청에 대해 피청구인이 거부 처분한 사유와 달리, 종전에 ○○시 ○○구청장은 청구인의 신청에 대해, 이 사건 도로를 보행자전용도로로 변경하지 못하는 사유를 “산사태 예방의 필요성, 도로모퉁이 확보의 곤란, 난개발 우려” 때문이라고 답한 바가 있다(갑 제5호증 참조). ‘법적으로 변경이 불가능한 정당한 사유’가 있다면, 같은 행정기관에서 같은 사유를 들어 거부처분을 하여야 할 것임에도, 위와 같이 ○○시와 ○○시 ○○구청이 얼마나 거부할 적당한 명분이 없으면, 이렇게 서로 달리 엉뚱한 사유를 들어 청구인의 신청을 거부하는 것인지 안타깝기도 하지만, 결국 이로 인해 피해를 입는 일반인의 입장은 전혀 고려하지 않는 행정청의 고집, 복지부동이라고 볼 수밖에 없다. 이처럼 양 기관의 거부 사유가 다르기 때문에, 혹시라도 귀 위원회에서 ○○시 ○○구청장의 거부사유를 참고로 청구인의 주장을 배척할 우려가 있어, 이에 대해서도 간략히 짚고자 한다. 나) ○○시 ○○구청장의 개별 거부처분 사유에 대한 검토 (1) 거부처분 사유 1(산사태 예방의 필요성)에 대하여 우선 ○○시 ○○구청장은 이 사건 도로는 산사태의 예방을 위하여 보행자전용도로로 계속 유지할 필요가 있다는 사정을 거부처분 사유로 제시하고 있다. 그러나, 이는 ‘보행자전용도로’의 본질 또는 지정 목적과 전혀 무관한 사유이다. 위에서 인용한 바와 같이 「도시·군계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙」 제18조는 다음과 같이 규정하고 있는바, 산사태 등 자연재해의 예방은 보행자전용도로의 결정 기준과 무관하다. 이처럼 산사태 등 자연재해를 유지하기 위하여 보행자전용도로를 유지하여야 한다는 거부처분 사유는 도시계획시설 결정 기준에 관한 법규의 취지를 근본적으로 위반하여 위법하다. 물론 행정관청이 산사태 등 자연재해를 예방하는 임무를 수행하여야 하는 의무가 있다는 사실을 부인할 사람은 없을 것이다. 그러나 이를 위하여 행정관청이 취할 수 있는 행정수단은 다양하게 존재할 것이고, 단지 이 사건 도로를 ‘일반도로’로 변경한다고 하여 산사태 등의 재해를 예방하는 것이 불가능해지거나 곤란해진다는 것은 결코 성립할 수 없는 주장이다. (2) 거부처분 사유 2(도로모퉁이 확보의 곤란함)에 대하여 ○○시 ○○구청장은 보행자 전용도로를 일반도로로 변경하려면 「도시·군계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙」 제14조에 따라 5m 길이의 도로모퉁이를 설치하여야 하는데, 이 사건 도로의 경우 기존 건축물의 존재로 인하여 도로모퉁이 설치 부지의 확보가 불가능하다고 주장한다. 위 규칙 제14조는 “도로의 교차지점에서의 교통을 원활히 하고 시야를 충분히 확보하기 위하여 필요한 경우 도로모퉁이의 길이를 별표의 기준 이상으로 하여야 한다.”고 규정하고 있다. 그런데 위 규칙 및 별표에 의할 때 이 사건 도로의 경우 위 별표의 어느 항목에 해당하는지 정확하지 않다. ○○시 ○○구청장은 막연히 길이 5m의 도로모퉁이를 확보하여야 한다고 주장하지만 이 사건 도로가 위 별표 중 어느 항목에 해당한다는 것인지 구체적으로 밝히지 있지 않다. 또한 위 규칙 제14조 제1항은 ‘필요한 경우’도로모퉁이의 길이를 별표의 기준 이상으로 하여야 한다는 것인바, 이 사건의 경우 도로모퉁이가 반드시 필요한 경우에 해당하는지 여부도 분명하지 않다. 한편, 위 규칙에 따르면 보행자전용도로이든 일반 도로이든 도로모퉁이가 필요한 것은 마찬가지인데, 이 사건 도로는 이미 도로로 지정되어 있어, 위 규정 때문에 보행자전용도로로 변경이 불가능하다는 답변은 어불성설이다. 따라서, ○○시 ○○구청장의 이 부분 거부처분 사유도 납득하기 어렵다. (3) 거부처분 사유 3(난개발의 우려)에 대하여 ○○시 ○○구청장은 이 사건 도로를 일반도로로 변경하면 녹지지역의 추가 난개발이 이루어질 우려가 있다는 점을 또 다른 처분 사유로 제시하고 있다. 그러나 이 사건 도로가 일반도로로 변경되었다는 사정만으로 녹지지역의 추가 난개발이 이루어진다는 것은 과도한 우려이다. 녹지지역의 ‘개발’은 ○○시 또는 ○○구청의 치밀한 검토와 허가에 의하여 이루어지는 것일 뿐 단지 이 사건 도로가 일반도로로 변경되었다는 사정만으로 무조건 추진될 수 있는 일이 아니다. 한편, 이러한 거부처분 사유에 따르면, 행정관청이 어떤 도로를 특정한 종류로 지정하는 행위를 수단으로 삼아 토지개발을 규제할 수 있다는 결론에 이르게 되는바, 이 또한 도저히 납득하기 어렵다. 위에서 인용한 것처럼, 위 규칙 제18조(보행자전용도로의 결정기준)는 보행자전용도로를 토지규제의 수단으로 활용할 수 있다는 취지로 규정한 사실이 전혀 없다. 다) 소결 이처럼 ○○시 ○○구청장이 거부처분의 사유로 제시한 것은 전혀 사실이 아니다. 위 거부처분도 사실과 다른 사유에 근거한 것으로서 결국 재량을 일탈하거나 남용한 것으로 위법하다 할 것이며, 설사 그렇지 않더라도 이 사건 토지를 둘러싼 여러 사정을 감안할 때 심히 부당하다 할 것이다. 7) 결론 어떤 행정처분이 적법하다는 점에 대한 입증 책임은 처분청에 있다. 그러나 이 사건에서 피청구인이 제시한 거부처분 사유는 사실과 전혀 다르며 이 사건 규칙의 입법취지에도 전혀 부합하지 않는다. 이처럼 피청구인이 이 사건 처분서로 제시한 이 사건 거부처분의 사유는 법리적·사실적 측면에서 근거가 없어 위법·부당하다. 따라서 피청구인은 청구인의 이 사건 신청을 받아들이는 처분을 할 의무가 있음이 분명하므로, 청구인의 이 사건 청구를 받아들여 피청구인에 대하여 위 의무의 이행을 명하여 주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건의 경위 청구인은 2006. 2. 17.부터 현재까지 이 사건 토지를 소유하고 있고, 청구인의 위 소유 토지의 서쪽으로 이 사건 도로가 인접하여 있다. 청구인은 2021. 7. 8. ○○시 ○○구청에 이 사건 도로의 도시계획시설결정 변경 신청을 하였고, 이에 ○○시 ○○구청장은 2021. 7. 26. 불가 회신을 하였다. 청구인은 ○○시 ○○구청장의 위 회신에 대하여 ○○시 ○○구청장을 피청구인으로 삼아 경기도행정심판위원회에 위 회신의 취소를 구하는 행정심판을 제기하였으나 “이 사건 도시계획시설 결정 및 변경 권한은 ○○시장에게 있으므로 부적법한 청구라 할 것이다.”라고 결정하여 각하 결정이 내려졌다. 이후 청구인은 2021. 11. 10. 다시 피청구인에게 “○○시장은 도시관리계획에 의하여 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-○ 도로 409.6㎡를 보행자전용도로로 지정하였는바 위 토지를 일반도로로 변경하는 결정을 내려 줄 것”을 구하는 취지의 ‘도시계획시설결정 변경 신청서’를 제출하였다. 피청구인은 2022. 1. 14. 청구인에게 청구인의 위 신청에 대하여 청구인의 도시관리계획 변경신청은 수용하기 어렵다는 회신을 발신하였다. 2) 이 사건 거부처분의 적법·타당성 가) 청구인의 도시계획결정 변경신청에 관하여 청구인의 이 사건 도시계획변경신청은 청구인 소유의 토지와 인접한 이 사건 도로를 청구인이 일반도로로 이용하기 위함이다. 나) 이 사건 거부처분의 적법ㆍ타당성 (1) 대법원은 “행정계획은 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 행정에 관한 전문적·기술적 판단을 기초로 관련 행정수단을 종합·조정함으로써 장래의 일정한 시점에 일정한 질서를 실현하기 위하여 설정한 활동기준이나 그 설정행위를 말하는 것으로서, 행정주체는 구체적인 행정계획을 입안·결정함에 있어서 비교적 광범위한 형성의 자유를 가진다. 다만 행정주체의 위와 같은 형성의 자유가 무제한적이라고 할 수는 없고, 행정계획에서는 그에 관련되는 당사자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 사이에서나 사익 사이에서도 정당하게 비교·교량하여야 한다는 제한이 있으므로, 행정주체가 행정계획을 입안·결정할 때 이익형량을 전혀 행하지 않거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성과 객관성이 결여된 경우에는 그 행정계획결정은 이익형량에 하자가 있어 위법하게 될 수 있다.”라고 판시하여 행정계획을 입안·결정함에 있어 행정주체는 광범위한 형성의 자유를 가지나 당사자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 사이에서나 사익 사이에서도 정당하게 비교·교량하여야 하여 이익형량을 하였으나 정당성과 객관성이 결여된 경우에 그 행정계획결정은 이익형량에 하자가 있어 위법하게 될 수 있다고 판단하고 있다(대법원 2014. 7. 10. 선고 2012두2467 판결 등 참조). (2) 청구인의 이 사건 토지 소유권 취득에 관하여 이 사건 도로는 ○○택지개발 시 건설교통부 고시 제1995호-○○○호(1995. ○○. ○○)로 결정 고시된 연장 210m, 폭 6m의 소로3류-○○○○호선(특수도로, 보행자전용도로) 중 청구인의 토지와 접한 약 75m이다(을 제5호증 건설교통부 제1995-○○○호 고시 참조). 청구인이 소유한 토지와 인접한 도로이다. 청구인이 이 사건 도로와 인접한 이 사건 토지에 관한 소유권을 취득한 시점은 2006. 2. 17.이다. 종합하면 청구인은 이 사건 토지에 관한 소유권을 취득할 당시 이미 이 사건 도로는 보행자전용도로로 지정되어 있었으므로, 청구인으로서는 이 사건 토지와 인접한 이 사건 도로의 사용에 어느 정도 제약이 있으리라는 사정을 알면서 그 소유권을 취득한 것이다. (3) 청구인은 이 사건 토지 위에 건물을 건축할 목적이 존재하는 것으로 보인다. 청구인의 경우 2014. 3. 31. 이 사건 도로가 ‘건축허가 요건에 타당한 도로로 주장하는바 허가해 주시기 바랍니다.’라고 건의를 하였고, 이에 대해 피청구인은 청구인에게 ‘청구인이 규제 완화를 요구하는 이 사건 토지는 ○○택지개발지구 경계에 접한 보전의 목적으로 있는 보전녹지지역 내 토지로 대지의 목적으로 사용코자 하는 것은 도시계획 상 불부합하고 이 사건 도로는 보행자전용도로로 건축을 목적으로 복개까지 하면서 보행자전용도로를 도로로 변경할 사유가 없다.’라고 회신하였다. 이후 피청구인은 2017. 4. 17. 청구외 백○○으로부터 “보행자전용도로에 접한 ‘이 사건 토지’상의 건축허가”에 대한 질의를 받기도 하였다. 건축 허가를 받기 위해 노력하는 청구인의 지속적인 태도를 보았을 때, 청구인의 이 사건 도로에 대한 도시계획결정 변경신청은 그 목적과 취지가 오로지 청구인의 재산권 행사라는 사익에 치중되어 있다고 볼 수 있다. (4) 이 사건 도로는 「택지개발촉진법」에 따라 계획적으로 조성된 도시기반 시설이다. 택지개발 사업 등 대규모 계획적 개발사업은 건강한 환경과 아름다운 경관이 유지되고 도시의 경제발전 및 사회개발과 조화를 이루어 지속 가능한 성장이 이루어질 수 있도록 하고자 하는 공익을 추구하며 주변 지역으로의 무질서한 도시확산과 난개발을 방지하기 위한 수단으로 지구 경계에 공공 공지, 녹지, 공원 등을 설치하여 도로가 연결되지 아니하도록 계획하고 있다. (5) 이 사건 도로를 일반도로로 변경하였을 경우 교통의 소통에 미치는 영향은 미미하다. ‘도시·군계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙’ 제9조에서 도로는 사용 및 형태별로 구분하고 있으며 일반도로는 통상의 교통 소통을 위하여 설치되고, 보행자전용도로는 보행자의 안전하고 편리한 통행을 위하여 설치하는 도로로 정의하고 있다. 먼저, ‘도시·군계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙’제10조에서는 도로의 일반적 결정기준을 규정하고 있는데 동조 제1호에 의하면 ‘도로의 효용을 높이기 위하여 당해 도로가 교통의 소통에 미치는 영향이 최대화되도록 할 것’이라고 규정되어 있다. 이 사건 도로의 경우 다른 토지와 인접하여 있지 않고 청구인의 토지와 인접하여 있을 뿐이다. 따라서 이 도로를 이용하고자 하는 수요 자체가 한정되어 있으므로 이 도로를 일반도로로 바꾸더라도 교통량 및 통과교통이 전무하다고 볼 수 있을 것이다. 이렇듯 교통의 소통에 미치는 영향이 크지 않은데 비하여, 이 사건 도로를 일반도로로 변경하였을 때 소모되는 비용 등은 작지 않다. 이 사건 도로를 일반도로로 변경하였을 때 소모되는 비용 등에 대하여는 항을 달리하여 후술하겠다. 더군다나 청구인은 지금까지 이 사건 도로를 이용하여 이 사건 토지를 농지로 이용하여 왔다. 이는 청구인이 이 사건 도로를 이용하여 이 사건 토지를 농지로 사용하는 것에는 큰 지장이 없다는 뜻이기도 하다. (6) 이 사건 도로를 일반도로로 변경할 경우 재난·재해 예방이라는 공익 목적을 달성할 수 없다. 「도시·군계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙」 제12조에서는 ‘도로의 구조 및 설치에 관한 일반적 기준’을 규정하고 있는데 제7조는 ‘재해취약지역에는 도로 설치를 가급적 억제하고 부득이 설치하는 경우에는 재해발생 가능성을 충분히 고려하여 설치할 것’이라고 규정하고 있다. 이 사건 도로는 인근 지역의 재난 및 재해 예방을 위하여 현 상태로 반드시 유지·관리할 것이 요구되는 도로이다. 제2종전용주거지역의 주택지와 보전녹지지역의 산지 경계에 위치하고 있는 이 사건 도로는 ○○신도시개발 시부터 주변 산지의 지표수 등을 처리하기 위하여 개거수로 형태의 보행자도로로 결정되어 시설이 설치되었고, 2015년에 청구인의 토지를 포함한 인근 산지가 산사태 취약지역으로 고시되어 피청구인은 재난·재해예방을 위하여 개거수로의 기능이 원활히 유지될 수 있도록 관리하여야 하는 실정이다. 또한 ○○시 ○○구청 구조물관리과 및 녹지공원과에서 조사한 결과에 따르면, 이 사건 도로에 설치된 수로는 위쪽 산지에서부터 설치된 수로를 통해 내려오는 강우 유출수를 처리하고 있는데, 이 유출수가 이 사건 도로를 통해 흘러갈 수 있는 수로가 필요하다고 의견을 피력하였고, 기후온난화에 따른 강우(집중호우) 시 인접 산지 등에서 유입되는 강우 유출수(계곡수)의 원활한 처리를 위하여 수로는 필요한 시설이며 계곡수 유입시 함께 유입되는 부산물(토석, 납엽류 등)로 인한 수로의 수리적 기능 저하 방지를 위해 긴급 보수·복구가 가능한 개수로의 구조가 적합하다고 보고 있다. 하지만 청구인의 신청대로 이 사건 도로를 일반도로로 변경하기 위해서는 「도로의 구조·시설 기준에 관한 규칙」 제29조에 따라 ‘자동차가 안전하고 원활하게 통행할 수 있는 공법’, ‘적절한 두께 및 재질 등의 구조로 포장’하여야 하기 때문에 개거수로의 복개가 수반되어, 재난·재해 예방이라는 공익 목적을 달성할 수가 없게 된다. 이를 수행하는데 필요한 공사 비용 역시 ○○시의 세금으로 수행해야만 하는 것이다. (7) 인근 지역 주민들의 재산권을 침해할 여지도 있다. 또한, 이 사건 도로를 일반도로로 변경할 경우 직각인 모퉁이는 보행자와 운전자 모두 시야가 충분히 확보되지 않고 회전 차량은 여유 공간이 부족해 통행에 어려움이 있고 특히 주택가 도로는 주택가 골목길이 대부분으로 보도와 차도가 구분되지 않아 통행 안전과 차선의 교통을 원활하게 하기 위해 도로 모퉁이에 추가적인 공간을 확보할 필요성이 있다. 그에 따라「도시ㆍ군계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치기준에 관한 규칙」 제14조(도로모퉁이의 길이 등) 및 [별표]에 따라 도로모퉁이의 길이를 확보하여 변경하여야 한다. 이 도로모퉁이 길이의 확보를 위해서는 ○○동 ○○○-○번지 등 ○필지 토지 일부에 대하여 도시계획시설로 변경·결정하여 매수하여야 하지만, 기존 토지소유자가 건축한 건축물의 기능 유지 측면(건폐율, 용적률 등)을 고려하면 불가능하며 오히려 기존 토지소유자들의 재산권을 침해하는 결과를 초래할 것이다. (8) 녹지지역의 추가 난개발로 기반시설의 용량 부족이 발생할 것이며 양호한 주거환경을 보호할 수가 없게 될 것이다. 이 사건 도로 일원은 제2종전용주거지역으로 ○○신도시개발 시 계획인구 등을 고려하여 적정한 기반시설이 설치되어 있으며, 신도시 주변 보전녹지의 난개발 방지를 위하여 제2종전용주거지역의 주택지와 보전녹지지역의 산지 경계에 설치된 이 사건 도로가 일반도로로 변경될 경우 녹지지역의 추가 난개발로 기반시설 용량 부족이 발생하며, 양호한 주거환경을 보호하기 위하여 지정한 제2종전용주거지역의 목적에도 부합하지 않음은 물론 주민 불편이 가중될 것으로 보인다. (9) 일반도로로 변경할 필요성이 존재할 만큼 주변의 여건 및 환경의 변화가 없다.또한 이 사건 도로가 최초 시설로 설치되었을 당시와 현재 상황을 비교하였을 때 일반도로로 변경할만한 주변 여건과 환경변화가 없다. 오히려 이 사건 도로를 일반도로로 변경하였을 때, 정온한 주택단지 내 주민들의 평온한 주거권이 침해될 소지도 존재한다. (10) 청구인의 재산권을 직접적으로 제한하는 것이 아니다. 앞서 서술한 바와 같이, 청구인은 이 사건 토지에 관한 소유권을 취득할 당시 이미 이 사건 도로는 보행자전용도로로 지정되어 있었으므로, 청구인으로서는 이 사건 토지와 인접한 이 사건 도로의 사용에 어느 정도 제약이 있으리라는 사정을 알면서 그 소유권을 취득한 것이다. 이에 더하여 청구인은 이 사건 도로를 소유하는 자가 아닌 이 사건 도로와 인접한 토지를 소유하고 있는 자에 불과하다. 이 사건 도로를 보행자전용도로로 유지한다고 해서 청구인의 재산권을 직접적으로 제한하는 것도 아닐뿐더러 기존에 인지하고 있었던 청구인의 재산권 행사가 특별히 달라질 일도 없다. 다) 소결 청구인은 이 사건 도로를 이용하여 이 사건 토지를 활용하고 있으며 보행자전용도로로 유지될 경우 이 사건 신청의 목적인 농지 활용을 하는 데 있어 약 70m 앞에서 정차하고 걸어서 올라가야 하는 약간의 불편함만이 존재할 것이다. 하지만 이 사건 도로를 일반도로로 변경할 경우 교통의 소통에 미치는 영향 역시 미미할 것으로 예상되는 한편, 이 사건 도로를 일반도로로 변경하기 위해 발생하는 공사비 및 개거수로 복개로 인한 재해·재난 예방 방지, 그리고 건강한 환경과 아름다운 경관이 유지되고 도시의 경제발전 및 사회개발과 조화를 이루어 지속 가능한 성장이 이루어질 수 있도록 하는 공익을 달성하지 못할 위험이 발생함과 동시에 타 주민들의 재산권 및 평온한 주거권 침해가 예상되는 바이다. 따라서, 이상의 사정들 만으로는 이 사건 도로를 보행자전용도로로 유지할 공익상 필요가 사라졌다거나 그러한 공익상 필요의 정도에 비추어 청구인의 재산권 행사를 과도하게 제한해 왔다고 보기 어렵고, 이 사건 처분에서 피청구인이 이익형량을 전혀 행하지 아니하였거나 이익형량에서 고려하여야 할 사항을 누락한 위법 또는 이익형량의 정당성·객관성을 결여한 위법이 있다고 볼 수 없을 것이다. 3) 결론 이상으로 살펴본 바와 같이 청구인의 주장은 이유가 없다고 판단되므로 청구인의 이 사건 청구를 기각하여 주기 바란다. 3. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제24조(도시ㆍ군관리계획의 입안권자) ① 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 관할 구역에 대하여 도시ㆍ군관리계획을 입안하여야 한다 제26조(도시ㆍ군관리계획 입안의 제안) ① 주민(이해관계자를 포함한다. 이하 같다)은 다음 각 호의 사항에 대하여 제24조에 따라 도시ㆍ군관리계획을 입안할 수 있는 자에게 도시ㆍ군관리계획의 입안을 제안할 수 있다. 이 경우 제안서에는 도시ㆍ군관리계획도서와 계획설명서를 첨부하여야 한다. 1. 기반시설의 설치ㆍ정비 또는 개량에 관한 사항 2. 지구단위계획구역의 지정 및 변경과 지구단위계획의 수립 및 변경에 관한 사항 3. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 용도지구의 지정 및 변경에 관한 사항 가. 개발진흥지구 중 공업기능 또는 유통물류기능 등을 집중적으로 개발ㆍ정비하기 위한 개발진흥지구로서 대통령령으로 정하는 개발진흥지구 나. 제37조에 따라 지정된 용도지구 중 해당 용도지구에 따른 건축물이나 그 밖의 시설의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한을 지구단위계획으로 대체하기 위한 용도지구 4. 입지규제최소구역의 지정 및 변경과 입지규제최소구역계획의 수립 및 변경에 관한 사항 ② 제1항에 따라 도시ㆍ군관리계획의 입안을 제안받은 자는 그 처리 결과를 제안자에게 알려야 한다. ③ 제1항에 따라 도시ㆍ군관리계획의 입안을 제안받은 자는 제안자와 협의하여 제안된 도시ㆍ군관리계획의 입안 및 결정에 필요한 비용의 전부 또는 일부를 제안자에게 부담시킬 수 있다. ④ 제1항제3호에 따른 개발진흥지구의 지정 제안을 위하여 충족하여야 할 지구의 규모, 용도지역 등의 요건은 대통령령으로 정한다. ⑤ 제1항부터 제4항까지에 규정된 사항 외에 도시ㆍ군관리계획의 제안, 제안을 위한 토지소유자의 동의 비율, 제안서의 처리 절차 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제29조(도시ㆍ군관리계획의 결정권자) ① 도시ㆍ군관리계획은 시ㆍ도지사가 직접 또는 시장ㆍ군수의 신청에 따라 결정한다. 다만, 「지방자치법」 제175조에 따른 서울특별시와 광역시 및 특별자치시를 제외한 인구 50만 이상의 대도시(이하 “대도시”라 한다)의 경우에는 해당 시장(이하 “대도시 시장”이라 한다)이 직접 결정하고, 다음 각 호의 도시ㆍ군관리계획은 시장 또는 군수가 직접 결정한다 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 “개발행위”라 한다)를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가(이하 “개발행위허가”라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시ㆍ군계획사업(다른 법률에 따라 도시ㆍ군계획사업을 의제한 사업을 포함한다)에 의한 행위는 그러하지 아니하다. 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다) 【도시ㆍ군계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치기준에 관한 규칙】 제9조(도로의 구분) 도로는 다음 각호와 같이 구분한다. 1. 사용 및 형태별 구분 가. 일반도로 : 폭 4미터 이상의 도로로서 통상의 교통소통을 위하여 설치되는 도로 나. 자동차전용도로 : 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ시 또는 군(이하 “시ㆍ군”이라 한다)내 주요지역간이나 시ㆍ군 상호간에 발생하는 대량교통량을 처리하기 위한 도로로서 자동차만 통행할 수 있도록 하기 위하여 설치하는 도로 다. 보행자전용도로 : 폭 1.5미터 이상의 도로로서 보행자의 안전하고 편리한 통행을 위하여 설치하는 도로 라. 보행자우선도로: 폭 20미터 미만의 도로로서 보행자와 차량이 혼합하여 이용하되 보행자의 안전과 편의를 우선적으로 고려하여 설치하는 도로 2. 규모별 구분 가. 광로 (1) 1류 : 폭 70미터 이상인 도로 (2) 2류 : 폭 50미터 이상 70미터 미만인 도로 (3) 3류 : 폭 40미터 이상 50미터 미만인 도로 나. 대로 (1) 1류 : 폭 35미터 이상 40미터 미만인 도로 (2) 2류 : 폭 30미터 이상 35미터 미만인 도로 (3) 3류 : 폭 25미터 이상 30미터 미만인 도로 다. 중로 (1) 1류 : 폭 20미터 이상 25미터 미만인 도로 (2) 2류 : 폭 15미터 이상 20미터 미만인 도로 (3) 3류 : 폭 12미터 이상 15미터 미만인 도로 라. 소로 (1) 1류 : 폭 10미터 이상 12미터 미만인 도로 (2) 2류 : 폭 8미터 이상 10미터 미만인 도로 (3) 3류 : 폭 8미터 미만인 도로 3. 기능별 구분 가. 주간선도로 : 시ㆍ군내 주요지역을 연결하거나 시ㆍ군 상호간을 연결하여 대량통과교통을 처리하는 도로로서 시ㆍ군의 골격을 형성하는 도로 나. 보조간선도로 : 주간선도로를 집산도로 또는 주요 교통발생원과 연결하여 시ㆍ군 교통이 모였다 흩어지도록 하는 도로로서 근린주거구역의 외곽을 형성하는 도로 다. 집산도로(集散道路) : 근린주거구역의 교통을 보조간선도로에 연결하여 근린주거구역내 교통이 모였다 흩어지도록 하는 도로로서 근린주거구역의 내부를 구획하는 도로 라. 국지도로 : 가구(街區 : 도로로 둘러싸인 일단의 지역을 말한다. 이하 같다)를 구획하는 도로 마. 특수도로 : 보행자전용도로ㆍ자전거전용도로 등 자동차 외의 교통에 전용되는 도로 제10조(도로의 일반적 결정기준) 도로의 일반적 결정기준은 다음 각 호와 같다. <개정 2004. 12. 3., 2005. 7. 1., 2010. 3. 16., 2012. 6. 28., 2012. 10. 31., 2021. 8. 27.> 1. 도로의 효용을 높이기 위하여 당해 도로가 교통의 소통에 미치는 영향이 최대화 되도록 할 것 2. 도로의 종류별로 일관성 있게 계통화된 도로망이 형성되도록 하고, 광역교통망과의 연계를 고려할 것 3. 도로의 배치간격은 다음 각목의 기준에 의하되, 시ㆍ군의 규모, 지형조건, 토지이용계획, 인구밀도 등을 고려할 것 가. 주간선도로와 주간선도로의 배치간격 : 1천미터 내외 나. 주간선도로와 보조간선도로의 배치간격 : 500미터 내외 다. 보조간선도로와 집산도로의 배치간격 : 250미터 내외 라. 국지도로간의 배치간격 : 가구의 짧은변 사이의 배치간격은 90미터 내지 150미터 내외, 가구의 긴변 사이의 배치간격은 25미터 내지 60미터 내외 4. 국도대체우회도로 및 자동차전용도로에는 집산도로 또는 국지도로가 직접 연결되지 아니하도록 할 것 5. 도로의 폭은 해당 시ㆍ군의 인구 및 발전전망을 고려한 교통수단별 교통량분담계획, 해당 도로의 기능과 인근의 토지이용계획에 따라 정할 것 6. 차로의 폭은 「도로의 구조ㆍ시설기준에 관한 규칙」 제10조의 규정에 의할 것 7. 보도, 자전거도로, 분리대, 주ㆍ정차대, 안전지대, 식수대 및 노상공작물 등 필요한 시설의 설치가 가능한 폭을 확보할 것 8. 연석, 장애물 및 차선 등을 설치하여 차로, 보도 및 자전거도로 등으로 공간을 구획하는 경우에는 특정 교통수단 또는 이용주체에게 불리하지 아니하도록 공간 배분의 형평성을 고려할 것 9. 도로의 선형은 근린주거구역, 지역 공동체, 도로의 설계속도, 지형ㆍ지물, 경제성, 안전성, 향후의 유지ㆍ관리 등을 고려하여 정할 것 10. 도로가 전력ㆍ전화선 등을 가설하거나 변압기탑ㆍ개폐기탑 등 지상시설물이나 상하수도ㆍ공동구 등 지하시설물을 설치할 수 있는 기반이 되도록 할 것 11. 기존 도로를 확장하는 경우에는 원칙적으로 한쪽 방향으로 확장하도록 하고, 도로의 선형, 보상비, 공사의 난이도, 공사비, 주변토지의 이용효율, 다른 공공시설과의 관계 등을 종합적으로 고려하며, 도로부지에 국ㆍ공유지가 우선적으로 편입되도록 할 것 12. 일반도로, 보행자전용도로 및 보행자우선도로의 경우에는 장애인ㆍ노인ㆍ임산부ㆍ어린이 등의 이용을 고려할 것 13. 보전녹지지역ㆍ생산녹지지역ㆍ보전관리지역ㆍ생산관리지역ㆍ농림지역 및 자연환경보전지역에는 원칙적으로 다음 각 목의 도로에 한정하여 설치하여야 한다. 가. 당해 지역을 통과하는 교통량을 처리하기 위한 도로 나. 도시ㆍ군계획시설에의 진입도로 다. 도시ㆍ군계획사업 및 다른 법령에 의한 대규모 개발사업이 시행되는 구역과 연결되는 도로 라. 지구단위계획구역에 설치하는 도로 및 지구단위계획구역과 연결되는 도로 마. 기존 취락에 설치하는 도로 및 기존 취락과 연결되는 도로 14. 개발이 되지 아니한 주거지역ㆍ상업지역 및 공업지역에는 지역개발에 필요한 주간선도로 및 보조간선도로에 한하여 설치하고, 주간선도로 및 보조간선도로외의 도로는 지구단위계획을 수립한 후 이에 의하여 설치할 것 제12조(도로의 구조 및 설치에 관한 일반적 기준) ①도로의 구조 및 설치에 관한 일반적 기준은 다음 각호와 같다. 4. 일반도로 및 보행자우선도로는 보행자의 안전하고 쾌적한 이용을 보장하기 위하여 조도, 소음, 진동, 매연 및 분진 등의 환경기준을 충족하여야 하며, 화장실ㆍ공중전화ㆍ우편함ㆍ긴의자ㆍ녹지ㆍ휴식공간 등 보행자의 편익을 위한 시설을 적정한 위치에 설치하여 쾌적한 보행공간을 조성할 것 제14조(도로모퉁이의 길이 등) ① 도로의 교차지점에서의 교통을 원활히 하고 시야를 충분히 확보하기 위하여 필요한 경우 도로모퉁이의 길이를 별표의 기준 이상으로 하여야 한다. ② 도로의 교차방식을 교통섬ㆍ변속차로 등을 설치하는 방식에 의하거나 로터리를 설치하는 방식에 의하는 경우에는 제1항의 규정에 불구하고 도로모퉁이의 길이를 당해 교차방식에 적합한 비율로 조정할 수 있다. ③ 도로모퉁이부분의 보도와 차도의 경계선은 원호(圓弧) 또는 복합곡선이 되도록 하고, 곡선반경은 제9조제3호의 기능별 분류에 따라 다음 각호의 구분에 의한다. 이 경우 교차하는 도로의 기능별 분류가 서로 다른 때에는 교차지점의 곡선반경은 곡선반경이 큰 도로의 기준을 적용한다. 1. 주간선도로 : 15미터 이상 2. 보조간선도로 : 12미터 이상 3. 집산도로 : 10미터 이상 4. 국지도로 : 6미터 이상 ④ 제3항에도 불구하고 다음 각 호의 어느 하나의 경우에는 횡단거리 단축 및 회전차량의 감속을 위하여 도로모퉁이의 곡선반경을 줄일 수 있다. 1. 「도로교통법」 제12조제1항에 따라 지정된 어린이 보호구역 및 같은 법 제12조의2제1항에 따라 지정된 노인 및 장애인 보호구역 2. 「교통약자의 이동편의 증진법」 제2조제1호에 따른 교통약자(이하 “교통약자”라 한다)의 통행이 빈번하여 횡단거리의 단축 및 회전차량의 감속이 요구되는 지점 3. 「교통약자의 이동편의 증진법」 제18조에 따라 지정된 보행우선구역 4. 「보행안전 및 편의증진에 관한 법률」 제9조에 따라 지정된 보행환경개선지구 5. 보행자우선도로의 진입지점 제18조(보행자전용도로의 결정기준) 보행자전용도로의 결정기준은 다음 각호와 같다. 1. 차량통행으로 인하여 보행자의 통행에 지장이 많을 것으로 예상되는 지역에 설치할 것 2. 도심지역ㆍ부도심지역ㆍ주택지ㆍ학교 및 하천주변지역 등에서는 일반도로와 그 기능이 서로 보완관계가 유지되도록 할 것 3. 보행의 쾌적성을 높이기 위하여 녹지체계와의 연관성을 고려할 것 4. 보행자통행량의 주된 발생원과 버스정류장ㆍ지하철역 등 대중교통시설이 체계적으로 연결되도록 할 것 5. 보행자전용도로의 규모는 보행자통행량, 환경여건, 보행목적 등을 충분히 고려하여 정하고, 장래의 보행자통행량을 예측하여 보행형태, 지역의 사회적 특성, 토지이용밀도, 토지이용의 특성을 고려할 것 6. 보행네트워크 형성을 위하여 공원ㆍ녹지ㆍ학교ㆍ공공청사 및 문화시설 등과 원활하게 연결되도록 할 것 제19조(보행자전용도로의 구조 및 설치기준) 보행자전용도로의 구조 및 설치기준은 다음 각호와 같다. 1. 차도와 접하거나 해변ㆍ절벽 등 위험성이 있는 지역에 위치하는 경우에는 안전보호시설을 설치할 것 2. 보행자전용도로의 위치, 폭, 통행량, 주변지역의 용도 등을 고려하여 주변의 경관과 조화를 이루도록 다양하게 설치할 것 3. 적정한 위치에 화장실ㆍ공중전화ㆍ우편함ㆍ긴의자ㆍ차양시설ㆍ녹지 등 보행자의 다양한 욕구를 충족시킬 수 있는 시설을 설치하고, 그 미관이 주변지역과 조화를 이루도록 할 것 4. 소규모광장ㆍ공연장ㆍ휴식공간ㆍ학교ㆍ공공청사ㆍ문화시설 등이 보행자전용도로와 연접된 경우에는 이들 공간과 보행자전용도로를 연계시켜 일체화된 보행공간이 조성되도록 할 것 5. 보행의 안전성과 편리성을 확보하고 보행이 중단되지 아니하도록 하기 위하여 보행자전용도로와 주간선도로가 교차하는 곳에는 입체교차시설을 설치하고, 보행자우선구조로 할 것 6. 필요시에는 보행자전용도로와 자전거도로를 함께 설치하여 보행과 자전거통행을 병행할 수 있도록 할 것 7. 점자표시를 하거나 경사로를 설치하는 등 장애인ㆍ노인ㆍ임산부ㆍ어린이 등의 이용에 불편이 없도록 할 것 8. 노면에서 유출되는 빗물을 최소화하도록 빗물이 땅에 잘 스며들 수 있는 구조로 하거나 식생도랑, 저류ㆍ침투조 등의 빗물관리시설을 설치하고, 나무나 화초를 심는 경우에는 그 식재면의 높이를 보행자전용도로의 바닥 높이보다 낮게 할 것 9. 역사문화유적의 주변과 통로, 교차로부근, 조형물이 있는 광장 등에 설치하는 경우에는 포장형태ㆍ재료 또는 색상을 달리하거나 로고ㆍ문양 등을 설치하는 등 당해 지역의 특성을 잘 나타내도록 할 것 10. 경사로는 「장애인ㆍ노인ㆍ임산부 등의 편의증진보장에 관한 법률 시행규칙」 별표 1 제1호 가목(3) 및 나목의 기준에 의할 것. 다만, 계단의 경우에는 그러하지 아니하다. 11. 차량의 진입 및 주정차를 억제하기 위하여 차단시설을 설치할 것 【산림보호법】 제45조의8(산사태취약지역의 지정 및 해제) ⑤ 지역산사태예방기관의 장은 제3항에 따른 이의신청이 없거나 이의신청의 이유가 없다고 인정하면 산사태취약지역으로 지정ㆍ고시하고, 토지의 소유자와 관계인 및 관할 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 알려야 한다. 다만, 토지의 소유자와 관계인의 주소ㆍ거소가 분명하지 아니한 때에는 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따른 고시로써 이를 갈음한다. 고시한 지역을 변경한 때에도 또한 같다. 【○○시 담당관 및 과별 세부 분장사무】 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158829475"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 이 사건 처분서, 건설교통부 제1995-○○○호 고시, 이 사건 현장 사진, 도시계획도면 등을 종합하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2006. 2. 17.부터 현재까지 도시지역 중 보전녹지역에 속하는 이 사건 토지를 소유하고 있는 사람이다. 나) 이 사건 토지 서쪽으로 접하고 있는 ○○시 소유의 경기도 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-○번지는 제2종 전용주거지역에 속하고, 피청구인의 이 사건 도시계획시설결정으로 보행자전용도로인 이 사건 도로가 설치되어 있다. 다) 청구인은 2021. 6. 11. ○○시 ○○구청장에게 이 사건 도로를 보행자전용도로에서 일반도로로 변경하는 내용의 도시계획시설결정 변경신청을 하였으나 ○○시 ○○구청장은 같은 해 7. 27. 도시계획시설결정을 변경하기 어렵다는 취지의 민원회신을 하였다. 라) 이에 청구인은 위 회신을 거부처분으로 보아 도시계획시설 변경허가 의무이행심판청구를 제기하였으나(2021경기행심○○○○), 경기도 행정심판위원회는 이 사건 도시계획시설 결정 및 변경 권한은 피청구인에게 있고 ○○시 ○○구청장에게 위임된 바 없으므로 비록 ○○시 ○○구청장이 청구인의 신청을 거부하는 취지의 민원회신을 하였더라도 이는 청구인의 권리의무나 법률관계에 영향을 미치는 것이 아니므로 행정처분이라고 볼 수 없어 부적법한 심판청구라는 이유로 각하재결을 하였다. 마) 이에 청구인은 2021. 11. 10. 피청구인에게 이 사건 도로를 보행자 전용도로에서 일반도로로 변경하는 내용의 도시계획시설결정 변경신청을 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158829477"></img> 바) 피청구인은 2021. 12. 21. 청구인에게 다음과 같이 도시관리계획 결정(변경) 입안 보완 통보를 하였다. 사) 청구인은 2022. 1. 5. 피청구인에게 ‘2021. 11. 10.자 청구인의 신청은 국토계획법 제26조에 따라 입안을 제한한 것이 아니고 기존에 이루어진 이 사건 도로에 대한 도시계획시설결정의 변경을 구하는 것’이라는 취지의 의견을 제출하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158829473"></img> 아) 피청구인은 2022. 1. 14. 청구인에게 다음과 같이 이 사건 거부처분을 하였다. 자) 이 사건 도로는 다음과 같이 ㄱ자모양으로 한쪽 끝은 일반도로와 직각으로 맞닿아 있고, 다른 쪽 끝은 산자락과 맞닿은 막다른 길이며, 일반도로와 직각으로 맞닿은 쪽은 폭 약 5m, 길이 약 20m이고 바닥은 가운데 약 2~3m폭의 금속재질의 격자무늬 덮개가 덮여 있고 그 아래로 산에서 내려온 물이 흐르고 있으며, 산자락 쪽과 맞닿은 부분은 폭 약 3m, 길이 60m의 경사진 길이다. 이 사건 도로 동쪽으로는 ○○산이 자리하고 있고, 서쪽으로는 반경 300m까지 전원주택단지가 조성되어 있다. 2) 청구인은 청구인 소유의 이 사건 토지로 진입하기 위해서는 이 사건 도로가 보행자도로로 지정되어 있어 이 사건 도로 초입에 차량을 주차한 후 걸어서 청구인 소유 토지로 가야하는 어려움이 있고, 이 사건 도로는 보행자 전용도로 지정기준을 충족하고 있지 않으며, 보행자 전용도로로서 효용도 전무한바, 청구인의 이 사건 도로에 대한 보행자전용도로에서 일반도로로 변경 신청을 거부한 이 사건 처분은 위법·부당하다고 주장한다. 「도시ㆍ군계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치기준에 관한 규칙」 제18조에서는 보행자전용도로의 결정 기준으로 ‘1. 차량통행으로 인하여 보행자의 통행에 지장이 많을 것으로 예상되는 지역에 설치할 것, 2. 도심지역ㆍ부도심지역ㆍ주택지ㆍ학교 및 하천 주변지역 등에서는 일반도로와 그 기능이 서로 보완관계가 유지되도록 할 것, 3. 보행의 쾌적성을 높이기 위하여 녹지체계와의 연관성을 고려할 것, 4. 보행자통행량의 주된 발생원과 버스정류장ㆍ지하철역 등 대중교통시설이 체계적으로 연결되도록 할 것, 5. 보행자전용도로의 규모는 보행자통행량, 환경여건, 보행목적 등을 충분히 고려하여 정하고, 장래의 보행자통행량을 예측하여 보행형태, 지역의 사회적 특성, 토지이용밀도, 토지이용의 특성을 고려할 것, 6. 보행네트워크 형성을 위하여 공원ㆍ녹지ㆍ학교ㆍ공공청사 및 문화시설 등과 원활하게 연결되도록 할 것’을 정하고 있다. 도시계획은 도시정책상의 전문적·기술적 판단에 기초하여 도시의 건설·정비·개량 등과 같은 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 서로 관련되는 행정수단을 종합·조정함으로써 장래의 일정한 시점에 있어서 일정한 질서를 실현하기 위한 활동기준을 설정하는 것으로서 재량행위라 할 것이므로 재량권의 일탈·남용이 없는 이상 그 도시계획결정을 위법하다고 할 수 없는바, 행정주체가 구체적인 도시계획을 입안·결정함에 있어서 비교적 광범위한 계획재량을 갖고 있지만, 여기에는 도시계획에 관련된 자들의 이익을 공익과 사익에서는 물론, 공익 상호간과 사익 상호간에도 정당하게 비교·교량하여야 한다는 제한이 있는 것이므로, 행정주체가 도시계획을 입안·결정함에 있어서 이익형량을 전혀 하지 아니하거나 이익형량의 고려대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성·객관성이 결여된 경우에는 그 행정계획결정은 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분이라 할 수 있고, 또한 비례의 원칙(과잉금지의 원칙)상 그 행정목적을 달성하기 위한 수단은 목적달성에 유효·적절하고 또한 가능한 한 최소침해를 가져오는 것이어야 하며 아울러 그 수단의 도입으로 인한 침해가 의도하는 공익을 능가하여서는 아니 된다( 대법원 1998. 4. 24. 선고 97누1501 판결, 1997. 9. 26. 선고 96누10096 판결, 1996. 11. 29. 선고 96누8567 판결 등 참조). 이 사건에 대하여 살피건대, 이 사건 도로는 1995.경 ○○택지개발 시 건설교통부 고시 제1995호-○○○호(1995. ○○. ○○.)로 연장 210m, 폭 6m의 소로3류-○○○○호선(특수도로, 보행자전용도로)으로 지정된 보행자전용도로이고, 청구인은 이 사건 토지를 2006년경 취득하여 소유하고 있는 점, 이 사건 도로가 지정된 이후 지정 당시와 비교할 때 주위 환경 등에 변화가 없는 점, 이 사건 도로는 주택 사이에 난 도로로 한 쪽 끝은 일반도로와 접하고 있고 다른 한 쪽 끝은 산 끝자락과 맞닿아 있는 막다른 길인 점, 이 사건 도로를 일반도로로 변경하여 차량통행이 가능하게 할 경우 이 사건 도로와 접한 일반도로에서 이 사건 도로는 직각방향으로 위치하여 진입에 어려움이 예상되고 진입하더라도 그 반대쪽은 막다른 길로서 일반 대중이 차량을 가지고 이 사건 도로를 이용할 가능성이 현저히 낮은 점, 이 사건 도로는 산에서 내려온 물이 흐르는 곳 위에 금속재질의 격자무늬 덮개로 덮은 방식으로 설치되어 있어 현 상태대로 자동차가 다니는 일반도로로 사용하기에 적합하지 않아 일반도로로 변경한다면 개·보수가 필요해 적지 않은 추가비용 등이 발생할 것으로 예상되는 점, 이 사건 도로의 폭은 약 5m 정도로 양 옆으로 전원주택이 있어 주택 사이의 골목길의 역할을 할 뿐 일반 주민들에게 일반도로로 변경할 필요성이 없는 점, 이 사건 토지는 보전녹지지역에 위치하여 개발보다는 보전의 필요성이 많은 점, 비록 청구인 소유 토지까지 자동차가 진입하지 못하여 불편하다고 할지라도 이 사건 도로는 일반도로와 직각이 되는 방향으로 약 20m 정도만 걸어 들어가면 청구인 소유 토지에 진입할 수 있고 손수레 등을 이용하여 짐을 나르는 것에 큰 어려움이 있다고 보여지지 않는 점 등을 종합하여 살펴보면, 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용하였다고 보기 어렵다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 모두 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.