도시계획시설사업공사 완료보고신청 반려처분 취소청구 등

1. 사건개요 청구인은 화성시 봉담읍 ○○○리 ○○○번지 일원에 ○○○ 아파트를 신축하는 ‘○○○지구주택건설사업’(이하 ‘이 사건 사업’이라고 한다)의 도시계획시설인 ○○○호선(변경 전 2-18호선, 이하 ‘이 사건 도로’라고 한다) 조성공사(이하 ‘이 사건 공사’라고 한다)의 시행 사업자 지위를 주식회사 ○○○건설로부터 승계받은 주식회사 법인이다. ○○○건설은 이 사건 도로공사를 하기 위하여 ○○○리 ○○○ 및 ○○○리 ○○○의 일부(이하 ‘이 사건 사면’이라고 한다)에서 사면공사를 하여야 할 필요성이 제기되자 2017. 1. 25. 토지 소유자와 약정서 및 피해보상금 지급이행서를 작성하고, 토지사용승낙서(이하 ‘이 사건 토지사용승낙서’라고 한다)를 교부받아 약정서 및 토지사용승낙서를 피청구인에게 제출하였다. 피청구인은 2017. 4. 28. 안전관리자문을 실시한 결과 사면 안전 관리를 위하여 녹생토 공법을 적용하는 것이 적절하다고 판단하고, ○○○건설에게 이에 따른 조치계획을 제출할 것을 요청하였으나, ○○○건설은 당초 토지 소유자와 약정서 및 토지사용승낙서를 작성할 당시 사면공사 공법은 시드스프레이 공법으로 정하여 토지소유자의 협조를 받기 어렵다고 밝혔다. 그럼에도 피청구인은 2017. 7. 7. 녹생토 공법으로 사면공사를 하고 이를 위하여 사업기간을 연장하는 내용으로 도시계획시설 실시계획을 변경할 것임을 알린 뒤 2017. 7. 18. 이를 고시하였고, ○○○건설은 위 실시계획 변경 알림을 통보받은 직후 토지 소유자와의 별도 합의 없이 녹생토 공법으로 사면공사를 완료하였다. 이후 토지 소유자의 민원이 제기되자, 피청구인은 2018. 2. 2.과 같은 해 3월 12일 두 차례에 걸쳐 사면부 토지 일시사용 권원 확보를 증명할 수 있는 서류를 제출하라는 내용의 보완통보를 한 뒤, 청구인(청구인은 2018. 3. 2. ○○○건설을 합병함)이 해당 서류를 제출하지 않자 2018. 4. 17. 공사완료보고서 신청을 반려하는 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 이 사건 행정심판 청구에 이르게 된 경위 가) 청구인과 ○○○ 사이의 토지교환 <도면 생략> 당초 이 사건 도로(⑥, 파란 점선 안)는 현재 위치(⑧, 빨간 점선 안)보다 북쪽에 조성되는 것으로 계획되어 있었으나, 이 사건 사업 진행에 불필요하였으므로 청구외 ○○○는 당초 이 사건 도로를 설치하는 대신 동일한 위치 및 그 주변에 소공원을 조성하는 것으로 계획을 변경하고자 하였다. 그런데 피청구인은 이 사건 도로를 설치하지 않으면 도로 아래쪽에 위치한 ○○○ 소유 토지(④, ⑨, 검은 점선 아래 부분)에 접근하기 어렵게 된다면서 ○○○ 소유 토지 출입을 위한 도로 개설을 지시하였고, 이에 ○○○는 이 사건 도로를 ○○○ 소유 토지 내에 설치(⑦, 초록 점선 안)하고, 이 사건 도로 아래쪽에 있는 ○○○ 소유 토지(④, ⑨)와 연결하는 것으로 계획을 변경하였다. 변경안에 따르더라도 이 사건 도로(⑦)는 ○○○이 소유한 토지와 직접 연결 되는 것이어서 ○○○에게 불리할 것이 없는 내용이었으나, ○○○은 최초 계획안에 비추어 볼 때 ○○○가 활용할 수 있는 부지의 면적이 늘어났다는 점을 문제 삼으며, 피청구인이 ○○○에게 특혜를 주었다는 민원을 제기하였다. 하지만 이 사건 도로 선형이 변경된다고 하여 ○○○에게 불리할 것이 없고, 오히려 ○○○는 이 사건 사업에 필요하지도 않은 도로를 설치하는 것이어서 ○○○가 특혜를 받은 것이 아니었다. 즉 ○○○의 민원은 청구인의 이 사건 사업 준공을 방해하여 개인적 이익을 취득하기 위한 목적으로 제기된 것에 불과하였다. 그럼에도 불구하고 피청구인은 ○○○에게 ○○○과의 민원을 해결할 것을 지시하였다. ○○○는 ○○○과의 협의 끝에 이 사건 도로의 선형 변경을 합의하였는데(최종안 ⑧), 변경된 도로 선형에 따르면 인접토지인 ○○○리 ○○○ 가운데 일부(①)가 이 사건 도로부지에 포함되었다. ○○○은 변경된 선형대로 이 사건 도로를 조성하고자 한다면 이 사건 도로 남쪽에 있는 ○○○ 소유인 ○○○리 ○○○(②) 토지를 자신에게 매각해야 한다며 그 매각을 요청하였고, 화성시는 공람공고 전에 ○○○과의 문제를 해결하라는 입장이어서, ○○○는 피청구인의 지시 및 ○○○의 요구에 따라 2010. 4.경 ○○○ 소유인 ○○○리 ○○○ 번지 중 877m2(②)와 ○○○ 소유인 ○○○리 산 ○○○ 번지 중 102m2(①)를 교환하는 내용의 사업약정(이하 ‘이 사건 사업약정’이라고 한다)을 체결하였다. 특히 이 사건 사업약정에 따르면 이 사건 도로에 대하여 ○○○이 토지정지작업을 실시하여야 한다(이 사건 사업약정서 제3조 제2항). 이때의 토지정지작업이란 사면공사를 포함하여 도로조성에 수반하는 기초 공사를 말하는 것이었고, 따라서 이 사업약정이 제대로 이행되어 ○○○이 토지정지작업을 제대로 수행하였다면, 이 사건과 같은 행정심판을 제기할 이유도 없었을 것이다. 하지만 ○○○은 피청구인과 소송이 진행 중이라는 것을 이유로 토지정지작업을 포함한 이 사건 사업약정을 이행하지 않았다. 이후 청구인은 2014년경 ○○○로부터 이 사건 사업을 승계받아 피청구인으로부터 사업계획승인을 받았고, 청구 외 주식회사 대우건설을 시공자로 하여 착공을 하였다. 청구인은 토지 교환 및 이 사건 도로의 사면공사를 위하여 2015. 8. 11. 다시 ○○○과 협의하여 청구인 소유인 ○○○리 ○○○(②)와 ○○○ 소유인 ○○○리 ○○○(①)를 교환하는 내용의 부동산 교환계약(이하 “이 사건 교환계약”이라고 한다)을 체결하였다. 이 사건 교환계약에 따라 청구인은 2015. 8. 13. ○○○리 ○○○(②)의 소유권을 ○○○에게 이전하였고, ○○○은 ○○○리 ○○○(①)의 소유권을 청구인에게 이전하였다. 이에 따라 청구인 소유 토지(①, ③, ⑤)와 ○○○ 소유 토지(②, ④, ⑨)의 경계선이 검은색 점선에서 노란색 점선으로 변경되었다. 이 사건 교환계약의 대상이 된 청구인 소유의 ○○○ 토지(②)의 면적은 875m2이고 ○○○ 소유인 ○○○ 토지(①)의 면적이 126m2이었다. 또한 이 사건 교환계약이 있었던 2015년 당시 청구인 소유였던 ○○○ 토지(②)는 개별공시지가를 기준으로 가치가 432,512,500원, ○○○ 소유인 ○○○토지(①)는 개별공시지가를 기준으로 그 가치가 4,914,000원으로 청구인 소유 토지의 가격이 무려 88배가 높았다. 당시 청구인은 이 사건 사업 및 이 사건 조성공사 진행을 위해 ○○○ 및 피청구인의 협조가 절대적으로 필요한 상황이었으므로, 위와 같은 상당한 손해를 감수하며 이 사건 교환계약을 체결하였다. 나) 이 사건 도로 사면공사 과정에서 ○○○의 거듭된 민원제기 청구인이 이 사건 조성공사를 하기 위해서는 ○○○리 ○○○(②) 및 인접토지로서 ○○○의 소유인 ○○○리 ○○○(구 산○○○, ④) 중 813m2[⑨, 이하 ○○○리 ○○○(②)와 ○○○ 중 사면공사의 대상이 되는 813m2(⑨)를 ‘이 사건 사면’이라고 한다]의 일부 부분에서 사면공사를 하여야 하는데, 사면공사 방법으로는 암반 등 척박한 구간에 주로 사용하는 방법으로 사면에 앙카를 박고 그물막을 씌워 표면을 보호한 이후 점성질토에 초화류 종자, 유기물, 비료 등을 혼합(녹생토)하여 옹벽 또는 급경사 구간에 포설하는 녹화토 취부공법(이하 ‘녹생토공법’이라고 한다)이 검토되었다. 청구인은 녹생토공법 시공을 위하여 ○○○에게 협조를 요청하였으나, ○○○은 청구인이 이 사건 사면에서 녹생토공법을 적용한 사면공사를 할 경우 이 사건 교환계약 제5조 제2항에 위배된다는 등의 주장을 하며 협조하지 않았다. 하지만 이 사건 사업약정에 따르면 ○○○은 이 사건 도로개설을 위한 토지정지작업을 수행할 의무가 있었고, 이 사건 교환계약 제5조 제2항에 따르더라도 ○○○은 청구인이 ○○○리 ○○○ 토지에서 녹생토공법을 시공하는 경우 이를 수인할 의무가 있으므로, ○○○의 위와 같은 비협조는 이 사건 교환계약을 위반한 것이었다. 다만 청구인은 인접토지의 소유주와 원만하게 협상하여 문제를 해결한다는 원칙을 세우고 ○○○을 설득하기 위한 협상을 계속하였다. 그러나 ○○○은 녹생토공법으로 시공하는 경우 자신이 소유한 토지에 대한 개발행위허가가 실효될 것이라면서 시공을 계속 반대하였고, 사면공사 대신에 청구인이 이 사건 도로에 인접한 ○○○의 개발허가지 전체(④ ○○○리 ○○○ 25,364m2토지를 의미함)를 깎아달라(절토)는 무리한 요구를 하면서 악의적인 민원을 계속 제기하며 공사를 방해하였다. 하지만 이 사건 도로 조성을 위해 ○○○의 개발허가지 전체를 절토할 필요가 없었고, 사면공사를 하는 경우 1억원에도 미치지 못하는 비용으로 충분히 공사가 가능하나 절토를 하는 경우 약 30억 원의 비용이 예상되어 청구인은 이 요구를 수용할 수 없었다. 이에 청구인은 ○○○과의 협의가 도저히 불가능한 것으로 판단하고, 이 사건 사면의 안전성 확보를 위하여 사면공사를 하는 대신 옹벽을 쌓는 방식으로 실시계획을 변경하고, 향후 불필요한 분쟁을 방지하기 위하여 이 사건 도로를 공공공지로 지정해줄 것을 피청구인에게 요청하였다. 하지만 피청구인은 실시계획 변경인가를 하지 않았고 이 사건 도로를 공공공지로 지정하지 않은 채 ○○○과의 합의만을 요구하였다. 제출하는 공문 등에서 확인 가능한 바와 같이, 청구인은 실시계획 변경신청이 법정 도로시설기준을 준수한 것이므로 피청구인이 실시설계 변경인가를 거부하는 것이 부당하다는 것을 설명하고, 이 사건 도로가 공공공지로 지정될 필요를 거듭 설명하였으며, 민원조정위원회를 통해 ○○○과의 민원을 해결하는 방안, 기존의 옹벽을 설치하는 방안에서 옹벽 높이를 낮추고 ○○○ 소유 부지 중 일부를 사면으로 계획한 다음 ○○○ 부지를 수용하는 방안 등 문제 해결을 위한 다양한 방안을 제시하였으나, 피청구인은 전혀 이에 응하지 않은 채 자신의 입장을 고수하였다. 그러던 중 피청구인은 2016. 11. 10. 이 사건 사면을 붕괴위험지역으로 지정한다는 행정예고를 하였다. 이는 ○○○이 피청구인의 재난안전과에 이 사건 사면을 붕괴위험지역으로 지정해 줄 것을 신청하여 반영된 것인데, ○○○은 청구인이 자신의 요구를 수용하지 않고 여러 대안을 마련하여 이 사건 사업을 준공하려고 하자, 이 사건 사면을 붕괴위험지역으로 지정 받은 후 이를 빌미로 청구인이 어쩔 수 없이 자신의 소유 토지에 대해 토지절토공사를 하도록 하려는 목적이었다. 다) 청구인, ○○○, 피청구인의 3자 회의 및 ○○○의 토지사용승낙서 교부 청구인이 민원 해결을 위한 대안을 모색하는 반면, ○○○은 협의에 불응하며 본인의 주장을 관철시키려고 자신의 소유인 토지를 붕괴위험지역으로 지정해 달라는 신청까지 하자, 청구인과 ○○○, 피청구인(도시주택국장, 도시정책과장, 지구단위팀장, 시설팀장)은 2016. 12. 7. 3자 회의를 갖고 이에 대한 해결책을 논의하게 되었다. 이 회의에서 ○○○은 이 사건 사면에 사면공사를 하는 경우 자신의 소유 토지에 대한 개발행위허가가 실효된다고 주장하면서 사면공사가 아닌 절토공사를 요청하였다. 하지만 ○○○의 이러한 주장은 아무런 근거가 없었고, 피청구인은 사면공사를 하여도 기존의 개발행위허가에는 영향이 없으며, ○○○이 계속 사면공사에 대한 협의에 응하지 않으면 청구인이 제시한 옹벽공사를 하는 방안을 추진할 수밖에 없다는 의견을 밝혔다. 그러자 ○○○은 한발 물러서서, 자신의 토지에 대한 개발행위제한 허가에 영향이 없고 청구인이 추후 절토비용 가운데 일부를 보전해 준다면 사면공사에 대한 협의가 가능하다고 하였다. 이후에는 청구인과 ○○○이 별도로 협의를 진행하였는데, ○○○은 처음에는 사면절토 비용으로 100억 원을 요구하였다. 더구나 ○○○이 절토를 요구하는 토지에는 ○○○ 소유 부지뿐 아니라, 인근에 위치한 ○○○ 소유가 아닌 다른 부지도 포함되어 있었다. 즉, ○○○의 요구는 이 사건 도로 인근에 위치한 ○○○의 개발허가지 전부에 대한 절토공사를 청구인의 비용으로 해달라는 것이었고, 나아가 ○○○이 소유권을 확보하지 못한 인접 부지에 대한 절토 공사도 청구인이 임의로 진행하고, 그에 대한 법적 책임(인접 토지소유주의 소유권 침해로 인한 분쟁)도 청구인이 부담하라는 비상식적인 것이었다. 이에 청구인은 현 단계에서 무리한 요구를 하면 청구인이 이를 수용할 수 없어서 다른 대안을 추진할 수밖에 없으니 현실적인 요구를 해달라고 ○○○에게 간곡히 요청하였고, 수차례 협의 끝에 청구인이 산정한 절토공사 비용인 30억 원의 절반인 15억 원을 청구인이 부담하고, 사면 공사는 절개지나 성토법면 등 비교적 토질이 양호한 지역에 장비를 이용하여 종자, 비료, 피복양생제, 침식방지 안정제, 착색제, 정수 등을 살포기 탱크 내에서 혼합한 후 고압펌프로 살포하여 급속히 녹화를 촉진하는 방법인 시드스프레이 공법으로 시공하는 것으로 잠정 합의하였다. 청구인은 2017. 1. 23. 피청구인(도시주택국장, 주택과장, 도시정책과장)과 회의를 하여 시드스프레이 공법으로 사면공사를 하기로 하였다는 등 위와 같은 합의 내용을 전달하며, 이 내용대로라면 이 사건 사업의 준공이 가능한지 문의하였고, 피청구인은 긍정적으로 검토하겠다는 입장을 밝혔다. 이에 청구인은 2017. 1. 25. ○○○과 합의하여 청구인이 ○○○ 소유인 이 사건사면에서 시드스프레이 공법으로 사면공사(법면공사)를 하고 ○○○은 청구인에게 이 사건 사면(②, ⑨)에 대한 토지사용승낙서를 교부하기로 하는 내용의 약정(이하 ‘이 사건 약정’이라고 한다)을 체결하였고, 이에 따라 ○○○은 같은 날 청구인에게 이 사건 사면(②, ⑨)에 대한 토지사용승낙서(이하 ‘이 사건 토지사용승낙서’라고 한다)를 교부하였다. 토지사용승낙서에 첨부된 도면에는 시드스프레이 공법으로 시공한다는 내용이 기재되어 있었으며, “‘관할관청’의 요청에 의해 일부 변경되어 시공될 수 있음”이라는 내용도 기재되어 있었다. 또한 청구인은 같은 날 ○○○과 청구인이 ○○○에게 이 사건 도로 개설공사와 관련하여 발생하였거나 장래 발생할 손해에 대한 배상금으로 15억 원을 지급하는 내용의 ‘피해보상금 지급이행서’를 체결하였고(이하 ‘이 사건 지급이행서’라고 한다), 그에 따라 ○○○에게 15억 원을 지급하였다. 즉 청구인은 ○○○ 소유인 이 사건 사면에 대한 토지사용승낙을 받아 사면공사를 하기 위한 대가로 ○○○에게 15억원을 지급한 것이다. 청구인은 2017. 1. 25. ○○○과의 합의 결과 작성된 서류를 공문 형식으로 피청구인에게 제출하였고, 피청구인은 그 다음날 합의 내용을 반영한 실시계획 변경신청서를 제출하도록 하였다. 특히 피청구인은 2017. 1. 26.자 공문에서 “위 호(청구인의 2017. 1. 25.자 공문을 의미함)로 제출된 진행계획과 같이 도시계획도로(○○○호선)사업 실시계획인가(변경) 신청서를 조속한 시일 내에 제출하여 주시기 바라며,”라고 하며, 시드스프레이공법으로 시공한다는 내용으로 작성된 이 사건 약정과 토지사용승낙서대로 실시계획인가(변경)신청서를 제출할 것을 요청하였다. 이에 따라 청구인은 2017. 2. 7. 이 사건 도로에 대한 실시계획 변경인가를 신청하였고, 2017. 2. 13.에는 공사기간 연장을 신청하였다. 그리고 청구인이 2017. 2. 13. 제출한 실시계획인 변경신청 보완서류에는 시드스프레이 공법으로 시공한다는 내용이 기재되어 있다.(2면 2.의 5)항). 또한 청구인은 피청구인의 2017. 2. 9.자 보완요청에 따라 2017. 2. 28. 보완서류를 제출하였는데, 이 서류에도 시드스프레이 공법으로 시공한다는 것이 명확히 기재되어 있다. 그리고 피청구인은 2017. 5. 1. 이 사건 사면을 편입토지에 포함하고 인가기간을 연장하는 등의 내용으로 실시계획 변경인가 고시를 하여 청구인의 이러한 시공계획을 승인하였다. 라) 피청구인의 녹생토공법으로의 변경시공 지시 및 청구인의 시공 그런데 피청구인은 위와 같이 실시계획 변경인가 고시를 한 직후인 2017. 5. 8. 이 사건 사면에서 표면파괴 및 낙석발생을 방지하기 위하여 녹생토공법(녹화토 취부공법)을 적용하여야 한다는 안전관리자문을 근거로 청구인에게 이에 대한 조치계획을 제출할 것을 요구하였는데, 청구인은 피청구인의 위와 같은 갑작스러운 입장 변화 및 요구가 이해되지 않았다. 청구인도 처음에는 이 사건 사면의 사면공사를 녹생토공법으로 시공하려 하였으나, ○○○의 계속적인 반대로 결국 시드스프레이 공법을 고려하게 되었고, 시드스프레이 공법으로 시공해도 괜찮다는 피청구인의 확인을 받아 ○○○에게 힘들게 토지사용승낙을 받았다. 피청구인은 청구인이 ○○○으로부터 토지사용승낙서를 받게 된 이러한 경위를 잘 알고 있었고, 이 사건 사면의 사면공사는 시드스프레이 공법으로 시공해도 괜찮다는 확인까지 해주었음에도 돌연 녹생토공법으로 시공하라고 그 입장을 변경한 것이었다. 이에 청구인은 피청구인으로부터 받은 위 공문의 내용을 ○○○에게 전달하며 녹생토공법으로 시공하여도 좋다는 토지사용승낙서 제공이 가능한지를 확인하였다. 특히 청구인은 이 사건 약정 제7조 제1항의 “‘을’(청구인을 의미함)은 본 약정시 ‘법면공사’를 포함한 ○○○호선 도로공사의 도면을 첨부하여 간인하여야 하며, 간인된 별첨도면대로 시공하여야 한다. 다만, 안전상의 이유로 ‘관할관청’의 변경요청(시설 설치 등)이 있는 경우 ‘을’은 이를 즉시 ‘갑’(○○○을 의미함)에게 고지하여야 하고 ‘갑’은 최소한의 범위 내에서 이에 협조한다.”라는 내용을 바탕으로 ○○○에게 녹생토공법으로 시공한다는 것을 명시하여 토지사용승낙서를 다시 제공해 줄 것을 요청하였으나, ○○○은 위 조항의 ‘협조’에 녹생토공법으로 시공하는 것에 동의하는 것은 포함되어 있지 않다고 하며 이를 거부하였다. 통상적인 경우라면 청구인은 ○○○을 상대로 소송을 진행하여 동의의 의사표시를 받는 방법을 고려하였을 것이나, 이 사건 조성공사는 이 사건 사면의 사면공사만을 남겨두어 완공을 눈앞에 둔 상황이어서 ○○○과 소송을 진행하는 등으로 시간을 지체할 수 없는 상황이었다. 이에 청구인은 부득이 2017. 5. 12. 피청구인에게 이 사건 사면에 녹생토공법을 적용하면 ○○○이 문제삼을 수 있는 상황이고 ○○○과 협의될 경우 녹생토공법을 적용할 것이며 도로와 사면의 경계에 낙석방지책을 설치하여 사고를 예방하겠다는 등의 내용을 담은 조치계획을 제출하였다. 그러나 피청구인은 청구인의 이러한 입장은 고려하지 않은 채 2017. 5. 16. 청구인에게 낙석발생을 근본적으로 방지할 수 있도록 안전관리자문결과를 반영하여 녹생토공법을 적용하라고 재통보하였고, 이후로도 안전관리자문결과에 따른 조치(녹생토공법 시공)를 할 것을 수차례 통보하였다. 청구인은 ○○○과의 협의를 거듭 시도하였으나 ○○○은 녹생토공법 시공을 위한 토지사용승낙서를 추가로 교부할 수 없다는 입장을 유지하였고, 청구인은 2017. 6. 2.과 6. 22.에 피청구인에게 토지주와는 협의가 불가능하다는 사실을 알리며 안전을 위한 낙석방지책 선시공허가를 피청구인에게 재요청하였다. 그러나 피청구인은 청구인의 이러한 요청을 받아들이지 않았고, 청구인의 실시계획 변경인가 신청이 없었음에도 불구하고[[[FOOTNOTE]]]1[[[FOOTNOTE]]]직권으로 실시계획 변경을 한 다음 2017. 7. 7. 안전관리자문결과(녹생토공법 시공) 반영을 위한 도시계획시설 실시계획인가(변경)알림을 하고, 2017. 7. 18. 이를 고시하였다. 피청구인이 청구인의 거듭된 요청에도 불구하고 직권으로 녹생토공법으로 시공하는 내용으로 실시계획인가(변경)를 함에 따라 청구인은 위 실시계획대로 이 사건 사면공사를 시행할 수밖에 없었고, 2017. 7. 10 ~ 2017. 7. 13. 이 사건 사면에 대하여 녹생토공법으로 사면공사를 하였다. 마) 피청구인의 도시계획시설사업공사 완료보고 신청 반려 통보 그런데 피청구인의 2017. 7. 7.자 도시계획시설 실시계획인가(변경)알림에 따라 청구인이 2017. 7. 10. ~ 7. 13.에 이 사건 사면(②, ⑨)에 대하여 녹생토공법으로 시공을 완료하자, 피청구인은 바로 다음날인 2017. 7. 14.에 청구인에게 공문을 보내어 토지주와의 사용협의 절차를 이행할 것을 뒤늦게 통보하였다. 청구인은 녹생토공법 시공에 대하여 ○○○으로부터 추가로 토지사용승낙서를 받지는 못하였다. 다만 청구인은 이 사건 교환계약과 이 사건 약정 및 이 사건 토지사용승낙서에 따라 이 사건 사면에서 녹생토공법으로 시공할 수 있고 토지주와의 협의의무를 모두 이행한 것으로 판단하여 2017. 9. 20. 피청구인에게 공사완료 공고요청을 하였다. 이에 대하여 피청구인은 2017. 9. 28. 공사완료보고서에 대한 보완요청을 하며 공사완료보고서에 대한 추가검토(법률검토 등)가 필요하여 처리가 지연될 수 있다는 사정을 알렸고, 청구인은 2017. 10. 13. 피청구인의 보완요청사항을 보완하며 공사완료공고를 재요청하였다. 그러나 피청구인은 이에 대한 답변을 하지 않았고, 청구인은 2017. 11. 3.과 11. 16.에 거듭 공사완료공고 요청을 하였다. 그러자 피청구인은 법률검토를 한다며 공사완료 공고를 하지 않은 채 시간을 지체하였고, 이후 청구인이 2018. 1. 25. 다시 한 번 공사완료 공고요청을 하자, 피청구인은 청구인의 최초 공사완료 공고요청일로부터 약 5개월이 지난 2018. 2. 2.에 토지주와의 협의서류(○○○의 토지사용승낙서)를 제출할 것을 보완통보하였고, 2018. 4. 17.에는 이 사건 처분인 공사완료보고 신청 반려 통보 처분을 하였다. <사건의 경위 부분 중 피청구인의 입장 변경과 관련한 내용 정리> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271997"></img> 바) 피청구인의 일관성 없는 행정으로 인한 청구인의 손해 이처럼 청구인은 피청구인의 지시에 따라 ○○○과 성실히 협상하여 이 사건 교환계약을 체결하였고, 이 사건 사면의 토지사용승낙을 받기 위해 ○○○에게 15억 원을 지급하고서야 이 사건 약정을 체결하고 시드스프레이 공법으로 시공하는 것을 허락한다는 ○○○의 토지사용승낙서를 받을 수 있었다. 그러나 피청구인은 돌연 이 사건 사면을 녹생토공법으로 시공하도록 지시하고, 청구인이 실시계획 변경인가신청을 하지 않았음에도 녹생토공법으로 시공하는 내용으로 일방적으로 실시계획 변경인가를 하였다. 청구인은 피청구인의 지시 및 실시계획 변경인가에 따를 수밖에 없었고 이 사건 사면을 녹생토공법으로 시공하였다. 이처럼 청구인이 피청구인의 지시사항을 모두 성실히 이행하였음에도 청구인에게 돌아온 것은 녹생토공법 시공에 대한 ○○○의 토지사용승낙을 다시 받으라는 법률적 근거가 없는 피청구인의 부당한 지시였다. 청구인이 그 부당성을 주장하며 공사완료공고신청을 하고 독촉을 하였음에도, 피청구인은 법률검토 등을 핑계로 시간을 지체하다가 8개월이 지난 2017. 4. 17. 공사완료 공고신청을 반려하는 처분을 한 것이다. 이 사건 조성공사는 이 사건 사업의 일환으로 진행되는 것이어서 이 사건 조성공사의 공사완료공고가 나지 않는 경우 이 사건 조성공사뿐 아니라 이 사건 사업도 완료되지 않는다. 피청구인의 공사완료공고 지연 및 반려처분으로 인하여 청구인은 2017. 9. 경 이미 공사가 완료되었음에도 8개월이 넘는 기간 동안 이 사건 사업 관계자 간 정산 및 사업정리를 하지 못하고 있고, 이 사건 사면은 공사가 완료되었음에도 공사완료공고가 되지 않아 적법한 시설로 인정받지 못한 채 그대로 방치되고 있는 상황이다. 더욱 큰 문제는 피청구인의 입장대로라면 이러한 상황이 언제까지 이어질지 알 수 없다는 데 있다. 이렇듯 피청구인의 일관성 없는 행정으로 인하여 청구인은 이 사건 사업을 종료하지 못하고 사업 관계자 간 정산 및 사업정리를 하지 못하는 등의 피해를 입었을 뿐 아니라, 이 사건 도로를 이용하는 인근 주민들의 입장에서도 공사가 모두 완료되었음에도 적법한 시설로 인정받지 못한 사면 인근에서 생활하여야 하는 부당한 결과를 초래하게 된 것이다. 2) 이 사건 처분의 위법성 가) 청구인은 이 사건 실시계획에 따른 시공을 완료하였으므로 피청구인은 공사완료 공고를 거부할 수 없다. ① 공사완료 공고는 준공검사와 동일한 의미가 있으며 기속행위에 해당한다. ㉮ 국토계획법 제98조에 따르면 도시계획시설에 대한 공사완료 공고는 해당 도시계획시설이 실시계획대로 완료되었다는 준공검사와 동일한 의미가 있다. 준공검사처분은 건축허가를 받아 건축한 건물이 건축허가사항대로 시공되어 건축행정목적에 적합한가의 여부를 확인하고, 준공검사필증을 교부하여 줌으로써 허가 받은 자로 하여금 건축한 건물을 사용, 수익할 수 있게 하는 법률효과를 발생시키는 것이므로 허가관청은 특단의 사정이 없는 한 건축허가내용대로 완공된 건축물의 준공을 거부할 수 없다(대법원 1992. 4. 10. 선고 91누 5358 판결). 따라서 준공검사처분은 재량행위가 아닌 ‘기속행위’에 해당한다. ② 청구인은 이 사건 실시계획에 따른 시공을 완료하였고, 토지소유자의 사용승낙은 이 사건 실시계획상 공사완료 공고의 요건이 아니다. ㉮ 청구인은 이 사건 실시계획에 따라서 이 사건 조성사업을 완료하였고, 특히 피청구인의 2017. 7. 18.자 실시계획(변경)인가 고시에 따라 이 사건 사면을 녹생토공법으로 시공하였다. 그리고 이 사건 실시계획에는 ○○○의 녹생토공법에 대한 토지사용승낙서 제출이 필요하다는 내용이 포함되어 있지 않다. ㉯ 피청구인은 “실시계획인가를 받은 후 이를 근거로 사업시행자는 국토계획법 제95조 및 제96조의 규정에 따라 토지 등의 사용 협의절차를 이행하여야 하며, 행정청은 토지사용과 관련 분쟁이 발생되지 않도록 공사완료 신청 시 사용권원 확보 여부를 확인하는 사항입니다.”라고 하여, 이 사건 사면 일시사용(사면보호공법 포함) 권원 확보를 증명할 수 있는 서류의 보완제출을 요구하였다. 그런데 국토계획법 제95, 96조는 도시·군계획시설의 시행자는 도시·군계획시설사업에 필요한 경우 토지 등을 수용할 수 있고, 토지 등의 수용과 사용에 관하여는 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률을 준용한다는 내용이지, 사업시행자가 사업대상 부지의 사용권원을 확보하였음을 증명하는 서류를 제출하는 것이 공사완료 공고의 요건임을 규정한 것이 아니다. 더구나 청구인이 이미 이 사건 사면 소유자인 ○○○의 토지사용승낙서를 제출하였음에도 공법이 변경되었으니 토지사용승낙서를 다시 제출하여야 하는 것을 공사완료 공고의 요건으로 규정한 것은 더더욱 아니다. ㉰ 따라서 청구인이 이 사건 실시계획에 따른 시공을 완료한 이상 피청구인은 공사완료공고를 하여야 하므로, 피청구인이 이 사건 실시계획상 공사완료 공고의 요건이 아니고 법에서 공사완료 공고의 요건으로 규정하고 있지도 않은 ○○○의 녹생토공법에 대한 토지사용승낙서가 제출되지 않았다는 이유로 청구인의 공사완료 공고를 거부하는 것은 위법하다. ③ 청구인은 국토계획법에서 정한 토지소유주와의 협의절차를 이행하였다. 앞서 본 바와 같이, 청구인은 이 사건 사면을 시드스프레이 공법으로 시공하여도 좋다는 피청구인의 확인을 받고 토지주인 ○○○에게 15억 원을 지급하고 토지사용승낙을 받았고, 피청구인은 이에 따라 2017. 5. 1.에 이 사건 실시계획 변경인가를 하였다. 그런데 피청구인은 불과 6일 뒤인 2017. 5. 8.에 녹생토공법으로 시공할 것을 지시하여 그 입장을 갑작스레 변경하였다. 이처럼 청구인은 피청구인의 지시 및 ○○○의 요청에 따라 토지소유주와의 협의를 충실히 이행하였으나, 피청구인의 일방적인 입장변경 및 ○○○의 수인의무 불이행으로 인하여 녹생토공법으로 시공하는 데 동의한다는 내용으로 재차 토지사용승낙서를 제출하지 못하고 있는 것뿐이다. 따라서 설령 국토계획법상의 토지주와의 협의의무 이행을 공사완료 공고의 요건으로 보더라도, 청구인은 이 의무를 이미 이행하였으므로 피청구인이 이를 이유로 청구인의 공사완료보고서 신청을 반려한 것은 위법하다. 나) 이 사건 처분은 신뢰보호원칙과 비례원칙을 위반하여 위법하다. ① 이 사건 처분은 신뢰보호원칙에 반하는 위법한 처분이다. ㉮ 대법원은 신뢰보호 원칙의 적용요건과 관련하여, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 상응하는 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 마지막으로 위 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 한다고 보고 있다(대법원 1997. 9. 12. 선고 96누18380 판결 등). ㉯ 또한 대법원은 대지의 소유, 사용권을 확보하지 못한 주택의 준공을 거부한 사안에서 건축허가에 취소사유가 있는 경우에는 건축허가대로 시공되었다고 하더라도 준공을 거부할 수 있다고 전제한 후, “허가관청이 당초 도시계획사업에 의거 택지를 수용해 주겠다고 하면서 주택의 건축을 지시하였다가 일방적으로 위 도시계획사업을 취소하였고, 그 후에도 공유자 3분의 2 이상의 사용 승낙을 받으면 준공검사를 해 주겠다고 약속한 바도 있을 뿐 아니라, 주택을 완공한 후 이미 10년 이상 사실상 거주해 왔으며 주택의 대지 353제곱미터 중 약 5제곱미터만 소유권을 확보하지 못하고 있는 점 등 건축허가경위와 기존관계 형성기관, 법규위반의 정도와 책임소재 등 제반사정을 종합해 볼 때, 위 건축허가를 취소한다거나 건축허가에 하자가 있다는 이유로 준공검사를 거부한다면 그로 인하여 건축주가 입게 될 불이익이 건축행정상의 공익 및 대지 소유자의 불이익에 비해 월등히 클 뿐만 아니라 신뢰의 원칙에도 위배되는 결과가 되므로 허용될 수 없다.”라며 준공신고서 반려처분이 위법하다고 판시하였다(대법원 1992. 4. 10. 선고 91누5358 판결). 이 판례는 건축허가대로 시공한 경우에는 준공검사를 거부할 수 없다는 점에서 준공검사가 기속행위임을 명확히 한 판결이고, 나아가 건축허가에 하자가 있다고 하더라도 준공검사 거부가 언제나 정당한 것은 아니며, 건축주가 입게 될 불이익이 건축행정상의 공익 및 대지 소유자의 불이익에 비해 월등히 클 뿐만 아니라 신뢰의 원칙에도 위배되는 등의 경우에는 준공검사를 거부할 수 없다는 점을 명확히 한 판례이다. 이 판례는 준공검사의 요건과 관련된 것으로 이 사안에도 그대로 적용될 수 있다. ㉰ 앞서 본 바와 같이, 청구인은 이 사건 사면을 시드스프레이 공법으로 시공하겠다는 내용을 피청구인에게 알리며 의견을 구하였고 피청구인 또한 이에 대하여 별도의 이의를 제기하지 않았고, 이를 전제로 한 실시계획변경신청을 인가하기까지 하는 등 공적 견해표명을 하였다. 피청구인이 시드스프레이 공법 시공에 대하여 반대하였거나 또는 이를 확인하지 않았다면, 청구인이 ○○○으로부터 토지사용승낙서를 받을 때 시드스프레이 공법을 특정하여 기재하도록 하는 등의 방법으로 사용승낙서를 교부받지는 않았을 것이며, 이 토지사용승낙서를 받기 위해 ○○○에게 15억 원을 지급하지도 않았을 것이다. 그런데 청구인이 위와 같은 피청구인의 견해표명을 신뢰하고 많은 비용을 들여 구비하게 된 토지사용승낙서를 제출하였음에도 얼마 되지 않아 피청구인은 종전의 견해표명에 반하여 시드스프레이 공법이 아닌 녹생토공법으로 시공하도록 그 입장을 변경하고, 뒤이어 실시계획도 동일한 내용으로 변경함으로써 피청구인의 태도를 믿고 공사완료공고에 대한 신뢰를 가지고 ○○○에게 15억 원을 지급하면서까지 토지사용승낙을 받은 청구인에게 불측의 손해를 입히고 추가로 과중한 부담을 주었다. 피청구인이 청구인의 공사완료보고서 신청에 대하여 공사완료공고를 하더라도 공익이나 제3자의 정당한 이익이 현저히 침해된다고 볼 수 없고, ○○○의 경우에는 아래에서 보는 바와 같이 이 사건 교환계약과 약정에 따라 녹생토공법으로 시공하는 것을 수인할 의무가 있는 자이므로 청구인의 보호가치 있는 신뢰보다 우월하다고 볼 공익을 발견할 수가 없다. ㉱ 따라서 청구인이 이 사건 사면에 녹생토공법으로 시공이 완료된 이후에 비로소 피청구인이 요구하기 시작한 ○○○의 녹생토공법에 대한 토지사용승낙서를 제출하지 못하였다고 하여 이를 공사완료보고서 신청 반려 사유로 보는 것은 이와 관련하여 그 동안 보여온 피청구인의 입장을 신뢰한 청구인의 이익을 해하는 것으로 신뢰보호원칙을 위반한 것이어서 위법하다. ② 이 사건 처분은 비례의 원칙에 반하여 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법한 처분이다. 앞서 본 바와 같이 청구인은 이 사건 조성사업의 진행과정에서 피청구인의 요구사항과 ○○○의 요구사항을 모두 수용하였음에도, 피청구인의 입장 번복과 ○○○의 의무불이행으로 인하여 시드스프레이 공법으로 시공할 수도 없고, 녹생토공법으로도 시공할 수 없는 상황에 처하게 되었다. 이러한 사실관계를 바탕으로 ○○○의 토지사용승낙을 얻어 이 사건 조성공사를 완료하기 위하여 청구인이 지금까지 투입한 비용과 노력과 이 사건 사면의 지질 및 암반 특성상 풍화로 인한 연약대 형성 및 이로 인한 낙석 사고 발생을 방지하기 위하여 비탈면 굴착 후 대기노출을 최소화하는 신속한 표면보호공사를 함으로써 인근주민 및 일반 공중이 얻을 수 있는 안전성이라는 공익 및 인접 아파트 주민과 등산객들의 경관성 향상과 자연친화적 비탈면을 조성함으로써 얻을 수 있는 공익과 안전관리자문서의 자문의견에 따라 청구인이 이 사건 사면에 녹생토공법으로 사면공사를 시행함으로 인하여 ○○○의 토지 사용권이라는 사익이 제한받는 정도를 비교하여 보면, 녹생토공법으로 시공된 현 상태를 유지하기 위하여 공사완료 공고를 할 공익상의 필요성이 현저하다고 보아야 하므로, 피청구인이 ○○○의 토지소유권을 보호하기 위하여 공사완료 공고를 하지 않고 있는 것은 비례의 원칙을 위반하여 위법한 것이다. 피청구인은 공익적 목적에서 이 사건 처분을 하였다기보다는 악성 민원인인 ○○○으로부터 민원이 야기되는 것을 회피하기 위하여 이 사건 처분을 한 것이라고 보이는 바, 인근 주민들의 반대나 민원을 이유로 신청을 반려하는 처분을 하여서는 아니될 뿐만 아니라, 더구나 아래에서 보는 것처럼 ○○○은 이 사건 교환계약 제5조 제2항, 이 사건 약정 제7조 제2항, 이 사건 토지사용승낙서에 따라 녹생토공법으로의 시공을 수인할 의무가 있음에도 이를 불이행하고 있는 것이어서 ○○○의 소유권을 보호할 필요성이 없거나 그 보호의 필요성이 미미하므로, 이러한 점에서도 피청구인이 공사완료 공고를 하지 않는 것은 비례의 원칙을 위반한 것으로 청구인에게 너무나 가혹하고 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법한 처분이다. 3) ○○○은 녹생토공법 시공을 위한 토지사용승낙서를 교부할 의무가 있으나 이를 불이행하고 있다. 가) ○○○은 이 사건 교환계약 제5조 제2항에 따라 청구인이 ○○○리 ○○○에서 녹생토공법으로 시공하는 것을 수인할 의무가 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271995"></img> 이 사건 교환계약 제5조 제1, 2항의 내용은 아래와 같다. 시드스프레이 공법과 녹생토공법은 사면의 녹화를 통해 사면을 보호하는 공법이라는 점에서는 동일하나, 녹생토공법은 녹생토를 뿌리기 전에 앙카를 박고 그물막을 씌우는 시공이 추가된다는 점에서 시드스프레이 공법과 차이가 있다. ○○○은 앙카 등을 설치하지 않고 이 사건 사면을 바로 녹화하는 시드스프레이 공법과 달리 이 사건 사면에 앙카를 박고 그물막을 설치하는 녹생토공법은 이 사건 사면에 구조물을 설치하는 것이어서 토지의 현황에 변경을 가져오고, 이로 인하여 자신의 소유 토지(○○○리 ○○○, ④)에 대한 개발행위허가의 효력이 상실된다고 주장하며 녹생토공법 시공을 반대하였다. 그러나 이 사건 사면에 앙카를 박더라도 개발행위허가에 영향이 없다는 것을 피청구인이 직접 확인하여 준 것에서 알 수 있는 것처럼, ○○○의 위 주장은 청구인이 이 사건 사면에서 공사를 하는 것을 반대하기 위한 억지 주장에 불과하다. 그런데 청구인이 이 사건 사면을 녹생토공법으로 시공하기 위하여 앙카를 설치하는 것은 이 사건 교환계약 제5조 제2항에 따라 청구인이 설치할 수 없는 ‘자연석이나 옹벽 등 구조물’에 해당하지 않으며, 녹생토공법에 의하여 설치되는 앙카의 경우 자연석, 옹벽 등과 달리 쉽게 제거할 수 있다. 따라서 청구인이 ○○○리 ○○○에서 녹생토공법을 적용하여 사면공사를 하는 것이 이 사건 교환계약 제5조 제2항을 위반한 것이라고 볼 수 없고, 오히려 ○○○은 청구인이 위 토지에서 ‘자연석이나 옹벽 등 구조물’을 설치하지 않는 녹생토공법 등으로 사면공사를 하는 경우 이를 수인할 의무가 있다. 나) ○○○은 이 사건 약정 제7조 제1항에 따라 청구인의 녹생토공법 시공에 필요한 협조를 하여야 한다. ① 청구인과 ○○○이 2017. 1. 25. 작성한 이 사건 지급이행서에는 청구인이 ○○○에게 이 사건 도로 개설공사와 관련하여 발생하였거나 장래 발생할 손해에 대한 배상금으로 15억 원을 지급한다고 기재되어 있으며, 이에 따라 청구인이 지급하는 15억 원은 청구인이 이 사건 사면에서 사면공사를 함으로 인하여 ○○○이 입을 것으로 예상되는 손해 등을 보전하기 위한 목적이다. 청구인이 ○○○에게 15억 원을 지급한 2017년을 기준으로 이 사건 사면 중 ○○○이 사용승낙을 한 부분의 교환가치는 개별공시지가 기준으로 819,776,100원에 불과하다. 그럼에도 청구인은 이 사건 사면을 매수하는 것도 아니라 이 사건 사면에서 사면공사를 하는 대가로 그 두 배에 가까운 15억 원을 지급한 것이다. 이와 같이 거액의 금원이 지급된 것도 그 시공방법이 무엇이든 간에 청구인이 이 사건 사면에서 수행하는 사면공사를 ○○○이 수인하는 대가라는 것을 의미한다. ② 이 사건 약정 제7조 제1항은 다음과 같은 내용을 규정하고 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271999"></img> 그런데 청구인이 ○○○에게 사면공사에 대한 대가 등으로 15억 원을 이미 지급한 점, 녹생토공법을 위하여 설치되는 앙카는 제거가 용이하여 이 사건 교환계약 제5조 제2항에서 금지하는 자연석이나 옹벽 등 구조물에 해당한다고 볼 수 없는 점, 안전관리자문 결과에 의하면 이 사건 사면에서 표면파괴 및 낙석발생을 방지하기 위해서는 녹생토공법을 적용하여야 할 필요가 있는 점, 그럼에도 불구하고 이 사건 약정 제7조 제1항 단서에 녹생토공법을 적용하는 것을 수인할 의무가 포함되지 않는다고 해석하면 이 조항은 무의미한 조항이 되고, 청구인은 아무 대가 없이 ○○○에게 15억 원을 지급한 결과가 된다는 점 등에 비추어 보면, ○○○은 이 사건 약정 제7조 제1항에 따라 청구인이 관할관청의 지시로 녹생토공법으로 사면공사를 하는 경우 이를 수인할 의무가 있다. 다) ○○○의 2017. 1. 25.자 토지사용승낙서는 시드스프레이 공법에서 변경 시공이 가능한 것으로 정하고 있다. 청구인은 2017. 1. 25. ○○○으로부터 토지사용승낙서를 교부받아 제출하였다. 이 토지사용승낙서에는 청구인이 별첨도면과 동일한 내용으로 시행·시공하는 법면조성 공사행위와 이에 필요한 개발행위허가, 산지전용허가, 실시계획인가 등 관련 제반 인·허가 수행 및 기타 법면조성공사에 필요한 관련 제반업무 일체를 할 수 있다고 기재되어 있다. 이 토지사용승낙서의 별첨 도면에는 시드스프레이 공법으로 시공한다는 내용이 기재되어 있는데, 그 밑에는 “‘관할관청’의 요청에 의해 일부 변경되어 시공될 수 있음.”이라고 기재하여 도면의 기재사항인 시드스프레이 공법을 변경하여 시공할 수 있다는 내용을 포함하고 있다. 이는 청구인이 이 사건 사면의 사면공사는 도면대로 시드스프레이 공법으로 시공하는 것을 원칙으로 하되, 관할관청의 요청이 있는 경우에는 이를 변경하여 시공할 수 있다는 의미이므로, ○○○은 청구인이 시드스프레이 공법 대신에 녹생토공법을 시공하는 경우 이를 수인할 의무가 있고, 나아가 녹생토공법으로 사면공사를 하는 경우에도 위 토지사용승낙서를 사면부 토지 일시사용의 권원 확보를 증명할 수 있는 서류에 해당한다고 보아야 한다. 관련법령에서 정하고 있는 공사완료공고의 요건도 아니고 다수의 이해관계인이 있지도 않은 이 사건에서 악성민원인의 근거 없는 주장을 두려워하여 모든 책임을 청구인에게 미루는 피청구인의 이 사건 처분은 무책임행정의 극단적인 예이며, 청구인의 이러한 무책임한 태도가 ○○○의 터무니없는 부당한 행동을 조장한 것이다. 그리고 이로 인하여 청구인은 공사를 완료하고서도 8개월이 지나도록 공사완료공고를 통한 공사 종료를 하지 못하고 있으므로, 이 사건 처분은 마땅히 취소되어야 할 뿐만 아니라, 청구인의 2017. 9. 20.자 공사완료공고신청에 따른 공사완료공고 처분이 이루어져야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 처분은 공사완료보고서 제출에 따른 2번의 보완 이행을 요구하였으나 보완하지 아니한 경우로 민원처리에 관한 법률 시행령 제25조 제1항에 의거 적법하게 반려 처분한 사항이다. 화성시 고시 제2017-330호로 ○○○지구 내 도시계획시설(도로)사업 실시계획(변경)인가 고시된 사항을 보면, 사면보호공법은 도시계획시설사업 현장점검 시 표면파괴 및 낙석으로 인한 보행자통행에 위험이 있다고 판단 후 관련 전문가의 안전관리자문을 시행하여 사업시행자에게 통행안전 등 안전사고를 적극 예방할 필요가 있다고 판단하여 공공안전을 위하여 도시계획시설사업에 반영하여 줄 것을 지속적으로 요청하여 사업시행자가 실시계획(변경)인가를 신청하여[※청구인은 직권으로 실시계획(변경)인가를 직권으로 신청 하였다고 하나, 제출하는 신청서 기재에서 확인 가능한 바와 같이 청구인이 신청한 사항임] ○○○지구 내 도시계획시설(도로)사업실시계획(변경)인가가 고시된 사항이다. 실시계획인가(변경)를 받은 후 이를 근거로 사업시행자는 국토계획법 제95조 및 제96조 규정에 따라 토지 등의 사용 협의절차를 이행하여 공사를 완료하여야 하는 사항이나, 사면부 토지소유자와의 협의가 어렵다는 이유로 사면보호공법에 대한 권원확보 없이 공사를 시행한 사항으로, 피청구인은 이에 대하여 토지사용과 관련 분쟁이 발생되지 않도록 공사 완료시 사용권원 확보여부를 확인하고자 하는 사항이었다. 또한 이러한 불필요한 분쟁을 사전에 방지하기 위하여 도시정책과-○○호에 의거 ○○○지구도시계획시설(○○○호선)사업관련 토지사용 이행철저를 요구하는 공문 또한 발송하였다. 2) 권원 확보를 증명할 수 있는 서류 미징구시 원상회복의무와 행정행위에 미치는 영향에 대하여 국토계획법 제98조 제3항은 시장 등은 제2항에 따른 준공검사를 한 결과 실시계획대로 완료 되었다고 인정되는 경우에는 도시·군계획시설사업의 시행자에게 준공검사 증명서를 발급하고 공사완료공고를 하여야 한다고 규정하고 있다. 그러나 본 건 도시계획시설사업에서 사면부의 중요성 및 사용승낙서에서 특정 공법을 한정하여 사용 동의한 것이 명확하다는 것에 비추어보면 녹생토 공법을 실시함에 동의하는 사용승낙 합의서가 제출되어야 하는 것이 합리적이다. 도시계획시설 외 사면부에 대해 체결된 토지사용승낙 관계는 청구인과 토지소유자간에 체결된 사적 계약이고, 도시계획시설사업의 준공검사 및 공사 완료 공고는 국토계획법 제98조에 근거한 행정행위로서 양자는 그 법적성질과 효과를 달리한다. 따라서 우리시에서 공사완료를 인정한다하여도 사면부 토지소유자는 “토지사용 승낙서”및 "약정서”에 근거하여 토지사용 철회 또는 원상회복청구를 할 수 있으며, 우리시를 상대로 손해배상요청 및 공사완료공고 취소 요청 등 많은 불필요한 분쟁을 야기할 수 있는 문제점을 가지고 있다. 이러한 원상회복청구가 받아들여질 경우 도시계획시설은 국토계획법 제98조 제3항에서 의미하는 “실시계획대로 완료되었다고 인정되는 경우”가 되지 아니하므로 결국 준공검사 및 공사완료공고는 무의미해진다. 그러므로 권원확보를 증명할 수 있는 서류제출을 요청하는 사항은 불필요한 분쟁 및 무익한 행정행위를 방지하고자 한 사항으로 위법하지 않으며 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분이라 할 수 없다. 3) 청구인과 토지소유자 사이에 체결된 계약 내용 등을 보면, 청구인과 토지소유자와의 사용승낙서를 보면 토지사용자 가능행위를 규정하면서, ‘합의하여 간인된 별첨도면과 동일한 내용으로 시행·시공하는 법면조성 공사행위’라고 명시되어 있고 별첨[사면보강계획 평면도]에도 사면녹화(시드스프레이 공법) 및 시드스프레이 시공순서가 명시되어 있다. 나아가 청구인과 토지소유자와의 사이에 체결된 약정서의 주요내용을 보면, 토지소유자와 청구인 사이에 체결된 약정서는 총 9조로 이루어진 비교적 간단한 내용임에도 불구하고 “법면공사”의 내역은 별첨도면 대로 시행 및 시공되어야 하고 “을”은 반드시 그 내용을 준수해야 한다는 내용이 반복되어 기재되는 등, 단순한 토지사용승낙에 대한 약정이 아니라 별첨도면에 기재된 사면녹화(시드스프레이공법)로 공사를 진행한다는 것이 핵심 내용임을 확인할 수 있다. 즉 청구인과 토지소유자와의 토지 사용동의서는 특정 공법을 한정하여 사용동의한 것이 명백하다. 청구인이 주장하는 바와 같이 관할관청의 변경요청에 대하여 토지소유자에게 고지하고 그에 대하여 토지소유자가 동의하였다면 별도의 토지사용승낙서가 필요 없다고 할 것이다. 그러나 청구인이 토지소유자에게 고지하였다고 하나, 토지소유자가 동의하고 있지 아니하므로 청구인은 별도의 토지사용승낙서를 받아야 할 것이다. 3. 이 사건 심판청구의 위법·부당여부 가. 관계법령 【국토의 이용 및 계획에 관한 법률】 제95조(토지 등의 수용 및 사용) ① 도시·군계획시설사업의 시행자는 도시·군계획시설사업에 필요한 다음 각 호의 물건 또는 권리를 수용하거나 사용할 수 있다. <개정 2011.4.14.> 1. 토지·건축물 또는 그 토지에 정착된 물건 2. 토지·건축물 또는 그 토지에 정착된 물건에 관한 소유권 외의 권리 ② 도시·군계획시설사업의 시행자는 사업시행을 위하여 특히 필요하다고 인정되면 도시·군계획시설에 인접한 다음 각 호의 물건 또는 권리를 일시 사용할 수 있다. <개정 2011.4.14.> 1. 토지·건축물 또는 그 토지에 정착된 물건 2. 토지·건축물 또는 그 토지에 정착된 물건에 관한 소유권 외의 권리 [전문개정 2009.2.6.] 제96조(「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」의 준용) ① 제95조에 따른 수용 및 사용에 관하여는 이 법에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」을 준용한다. ② 제1항에 따라 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」을 준용할 때에 제91조에 따른 실시계획을 고시한 경우에는 같은 법 제20조제1항과 제22조에 따른 사업인정 및 그 고시가 있었던 것으로 본다. 다만, 재결 신청은 같은 법 제23조제1항과 제28조제1항에도 불구하고 실시계획에서 정한 도시·군계획시설사업의 시행기간에 하여야 한다. <개정 2011.4.14.> [전문개정 2009.2.6.] 제98조(공사완료의 공고 등) ① 도시·군계획시설사업의 시행자(국토교통부장관, 시·도지사와 대도시 시장은 제외한다)는 도시·군계획시설사업의 공사를 마친 때에는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 공사완료보고서를 작성하여 시·도지사나 대도시 시장의 준공검사를 받아야 한다. <개정 2011.4.14., 2013.3.23.> ② 시·도지사나 대도시 시장은 제1항에 따른 공사완료보고서를 받으면 지체 없이 준공검사를 하여야 한다. ③ 시·도지사나 대도시 시장은 제2항에 따른 준공검사를 한 결과 실시계획대로 완료되었다고 인정되는 경우에는 도시·군계획시설사업의 시행자에게 준공검사증명서를 발급하고 공사완료 공고를 하여야 한다. <개정 2011.4.14.> ④ 국토교통부장관, 시·도지사 또는 대도시 시장인 도시·군계획시설사업의 시행자는 도시·군계획시설사업의 공사를 마친 때에는 공사완료 공고를 하여야 한다. <개정 2011.4.14., 2013.3.23.> ⑤ 제2항에 따라 준공검사를 하거나 제4항에 따라 공사완료 공고를 할 때에 국토교통부장관, 시·도지사 또는 대도시 시장이 제92조에 따라 의제되는 인·허가등에 따른 준공검사·준공인가 등에 관하여 제7항에 따라 관계 행정기관의 장과 협의한 사항에 대하여는 그 준공검사·준공인가 등을 받은 것으로 본다. <개정 2013.3.23.> ⑥ 도시·군계획시설사업의 시행자(국토교통부장관, 시·도지사와 대도시 시장은 제외한다)는 제5항에 따른 준공검사·준공인가 등의 의제를 받으려면 제1항에 따른 준공검사를 신청할 때에 해당 법률에서 정하는 관련 서류를 함께 제출하여야 한다. <개정 2011.4.14., 2013.3.23.> ⑦ 국토교통부장관, 시·도지사 또는 대도시 시장은 제2항에 따른 준공검사를 하거나 제4항에 따라 공사완료 공고를 할 때에 그 내용에 제92조에 따라 의제되는 인·허가등에 따른 준공검사·준공인가 등에 해당하는 사항이 있으면 미리 관계 행정기관의 장과 협의하여야 한다. <개정 2013.3.23.> ⑧ 국토교통부장관은 제5항에 따라 의제되는 준공검사·준공인가 등의 처리기준을 관계 중앙행정기관으로부터 받아 통합하여 고시하여야 한다. <개정 2013.3.23.> [전문개정 2009.2.6.] 【민원처리에 관한 법률】 제24조(민원문서의 보완 절차 및 방법 등) ① 행정기관의 장은 법 제22조제1항에 따라 민원인에게 민원문서의 보완을 요구하는 경우에는 문서 또는 구술 등으로 하되, 민원인이 특별히 요청한 경우에는 문서로 하여야 한다. ② 행정기관의 장은 제1항에 따라 보완 요구를 받은 민원인이 보완 요구를 받은 기간 내에 보완을 할 수 없음을 이유로 보완에 필요한 기간을 분명하게 밝혀 기간 연장을 요청하는 경우에는 이를 고려하여 다시 보완기간을 정하여야 한다. 이 경우 민원인의 기간 연장 요청은 2회로 한정한다. ③ 행정기관의 장은 민원인이 법 제22조제1항에 따라 정한 보완기간또는 이 조 제2항 전단에 따라 다시 정한 보완기간 내에 민원문서를 보완하지 아니한 경우에는 10일 이내의 기간을 정하여 다시 보완을 요구할 수 있다. ④ 제2항 및 제3항에 따른 민원문서의 보완에 필요한 기간의 계산방법에 관하여는 「민법」 제156조, 제157조 및 제159조부터 제161조까지의 규정을 준용한다. 【민원처리에 관한 법률 시행령】 제25조(민원문서의 반려 등) ① 행정기관의 장은 민원인이 제24조에 따른 기간 내에 민원문서를 보완하지 아니한 경우에는 그 이유를 분명히 밝혀 접수된 민원문서를 되돌려 보낼 수 있다. ② 행정기관의 장은 민원인의 소재지가 분명하지 아니하여 제24조제1항에 따른 보완요구가 2회에 걸쳐 반송된 경우에는 민원인이 민원을 취하(取下)한 것으로 보아 이를 종결처리할 수 있다. ③ 행정기관의 장은 민원인이 민원을 취하하여 민원문서의 반환을 요청한 경우에는 다른 법령에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 그 민원문서를 민원인에게 돌려주어야 한다. ④ 행정기관의 장은 법 제27조제3항에 따라 민원인에게 직접 교부할 필요가 있는 허가서·신고필증·증명서 등의 문서(「전자정부법」 제2조제7호에 따른 전자문서 및 같은 조 제8호에 따른 전자화문서는 제외한다)를 정당한 사유 없이 처리완료 예정일(제21조제1항에 따라 처리기간을 연장한 경우에는 같은 조 제2항에 따라 민원인에게 문서로 통지된 처리완료 예정일을 말한다)부터 15일이 지날 때까지 민원인 또는 그 위임을 받은 자가 수령하지 아니한 경우에는 이를 폐기하고 해당 민원을 종결처리할 수 있다. 나. 판 단 1) 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판 청구서, 답변서 등의 기재 내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. 가) 피청구인은 2012. 12. 28. 화성시 봉담읍 ○○○리 ○○○번지 일원에 ○○○ 아파트를 신축하는 이 사건 사업 계획승인을 고시하고, 2013. 4. 17. ○○○○○○(이하 ‘○○○’라고 한다)를 도시계획시설 사업시행자로 하여 도시계획시설인 이 사건 도로 조성공사를 하는 내용의 도시계획시설 시행자지정 및 실시계획인가를 고시하였다. 이후 피청구인은 2013. 5. 28. 사업 시행자를 ○○○에서 ○○○건설로 변경하는 내용으로 시행자지정 및 실시계획을 변경하였다. 청구인은 2018. 3. 2. ○○○건설을 합병하여 이 사건 공사 사업 시행자 지위를 포괄적으로 승계하였다. 나) ○○○건설은 2015. 8. 11. 이 사건 도로부지에 포함된 ○○○ 소유의 ○○○리 ○○○ 토지와 ○○○건설 소유의 ○○○리 ○○○ 토지를 교환하는 내용의 부동산 교환계약(이하 “이 사건 교환계약”이라고 한다)을 체결하고 각 토지에 대하여 소유권이전등기를 마쳤다. 한편 기존의 실시계획에 따르면 이 사건 도로공사를 하기 위해서는 이 사건 사면, 즉 위 교환 대상 토지였던 ○○○리 ○○○ 및 인접토지로서 역시 ○○○의 소유인 ○○○리 ○○○의 일부 부분에서 사면공사를 하여야 하나, 토지 소유자 ○○○이 위 토지 사용에 협조해 주지 않자, ○○○건설은 2016년 8월경부터 수차례에 걸쳐 사면공사를 하는 대신 옹벽을 쌓는 방식으로 실시계획을 변경하여 줄 것, 그리고 이 사건 도로를 공공공지로 지정해줄 것을 피청구인에게 요청하였으나 받아들여지지 않았다. 다) 그러던 중 피청구인은 2016. 11. 10. 이 사건 사면을 붕괴위험지역으로 지정한다는 행정예고를 하고, 2017. 2. 2. 해당 지역을 붕괴위험지역으로 지정하였다. 이에 따라 이 사건 사면 지역에서는 토석의 굴착을 수반하는 행위, 옹벽·축대 및 측구 등을 변경하는 행위, 수목 벌채 행위 등이 제한되었다. 라) ○○○건설은 2017. 1. 25. ○○○과 약정서 및 피해보상금 지급이행서를 작성하고, ○○○으로부터 토지사용승낙서(이하 ‘이 사건 토지사용승낙서’라고 한다)를 교부받은 뒤 위 약정서 및 토지사용승낙서를 피청구인에게 제출하였다. 위 약정서에는 ○○○건설은 첨부된 도면대로 법면공사를 시행·시공하여야 하고 인가, 착공신고 등을 위해 관할관청에 제출하는 도면 역시 별첨도면과 동일하여야 한다는 내용(제3항), ○○○은 시공될 법면공사가 첨부된 도면 및 토지사용승낙서 내용을 준수하는 한 관할관청의 이 사건 공사 관련 행정업무 처리 등과 관련하여 민원 및 이의 등을 제기하지 않는다는 내용(4항), ○○○건설은 안전상의 이유로 관할관청의 변경요청(시설 설치 등)이 있는 경우 즉시 ○○○에게 고지하고 ○○○은 최소한의 범위 내에서 이에 협조하여야 한다는 내용(7-1항) 등이 포함되어 있고, 첨부된 도면에 따르면 사면보강계획은 ‘사면녹화(시드스프레이공법)’으로 표시되어 있다. 한편 같은 날 작성된 피해보상금 지급이행서에는 ○○○건설이 이 사건 공사와 관련하여 발생한 물리적, 정신적 손해에 대한 배상으로 ○○○에게 15억 원을 지급하는 내용, ○○○건설과 ○○○은 이 사건 도로의 준공 이후 사정변경 등 어떠한 이유로도 민원, 이의제기, 소송 등을 제기하지 않을 것을 상호 약속하는 내용 등이 포함되어 있다. 같은 날 작성된 이 사건 토지사용승낙서에는 다음 내용이 포함되어 있다. <그림 생략> 마) 피청구인은 청구인으로부터 약정서 및 토지사용승낙서를 제출받은 다음날인 2017. 1. 26. “봉담 ○○○지구 도시계획시설[○○○호선] 진행사항 제출에 대한 회신”이라는 제목의 공문을 송부하였다. 공문의 내용은 다음과 같다. <그림 생략> 바) 청구인은 2017. 2. 7. 위 공문의 취지에 따라 이 사건 도로에 대한 실시계획 변경인가를 신청하고, 2017. 2. 13.에는 공사기간 연장을 신청하였으며, 피청구인은 2017. 5. 1. 이 사건 사면을 편입토지에 포함하고 인가기간을 연장하는 내용으로 실시계획 변경인가 고시를 하였다. 사) 피청구인은 2017. 4. 28. 안전관리자문을 실시하여 2017. 5. 8. 해당 결과를 청구인에게 통보하고 조치계획 제출을 요청하였다. 위 통보된 안전관리자문서에는 사면 안전관리를 위하여 녹화토 취부공법을 적용하는 것이 적절하다는 내용, 산마루 측구의 조성이 필요하다는 내용 등이 포함되어 있다. 아) 청구인은 2017. 5. 12. 피청구인에게 안전관리 자문 결과에 따른 조치계획서를 제출하였다. 위 조치계획서에는 기존 계획공법인 시드스프레이 공법으로 시공이 “완료되었고”, 해당 토지주의 불가의견으로 해당 공법으로 시공이 불가능한 상황이라는 내용, 추가 측구를 조성하고 낙석방지책을 설치하는 조치를 하겠다는 내용이 포함되어 있다. 자) 피청구인은 2017. 5. 16. 낙석방지책은 근본적인 대책이 될 수 없으므로 안전관리자문 결과에 따른 표면보호공법을 적용하라는 내용으로 안전관리자문 조치계획 재검토를 요청하였다. 차) 청구인은 2017. 5. 31.경 피청구인에게 사업기간 연장을 내용으로 하는 도시계획시설 실시계획인가 변경 신청서를 제출하였다. 해당 신청서에 첨부된 사업계획서 내용에 따르면, 변경 사유에 ‘도로 사면부 안전관리자문의견(표면보호공법) 반영을 위한 사업기간연장’이 포함되어 있고, 예정 공정표에는 ‘녹생토 시공’이라는 내용이 포함되어 있다. 카) 한편 청구인은 2017. 6. 2. 청구인에게 공문을 보내, 사면보호공법은 토지소유자의 반대로 불가하다는 내용을 거듭 밝히며 산마루측구설치, 사면하단부 낙석방지책 설치계획을 제출하였다. 타) 피청구인은 2017. 7. 7. 안전관리자문 결과에 따라 사면부 시공계획을 녹생토로하고 이를 위하여 사업기간을 연장하는 내용으로 도시계획시설 실시계획을 변경할 것임을 알리고, 2017. 7. 18. 이를 고시하였다. 청구인은 위 알림을 통보받은 뒤인 2017. 7. 10.부터 같은 달 14일 사이에 녹생토 공법으로 사면공사를 완료하였다. 파) 2017. 7. 14. 청구인에게 이 사건 공사 시행에 있어 관련규정에 따라 해당 토지주와의 토지 등의 사용 협의절차를 관련 규정에 따라 철저히 이행하여 분쟁이 발생하지 않도록 철저를 기하여 달라는 내용을 통지하였다. 하) 청구인은 2017. 9. 22. 도시계획시설(도로) 사업 공사완료보고서를 제출하였다. 한편 토지 소유자 ○○○은 2017. 10. 25. 피청구인에게 사면부 시공방법이 상이하여 원상복구 하여야 하고 준공승인이 불가능하다는 내용의 민원서를 제출하였다. 청구인은 2018. 2. 2.과 같은해 3월 12일 두 차례에 걸쳐 사면부 토지 일시사용 권원 확보를 증명할 수 있는 서류를 제출하라는 내용의 보완통보를 한 뒤, 2018. 4. 17. 공사완료보고서 신청을 반려하는 이 사건 처분을 하였다. 2) 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라고 한다) 제95조, 96조에 따르면 도시·군계획시설사업의 시행자는 도시·군계획시설사업에 필요한 토지·건축물 또는 그 토지에 정착된 물건, 또는 이에 관한 소유권 외의 권리를 수용하거나 사용할 수 있고, 이에 따른 수용 및 사용에 관하여는 해당 법에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」을 준용한다. 같은 법 제98조 제1항, 제2항, 제3항에 따르면 도시·군계획시설사업의 시행자는 도시·군계획시설사업의 공사를 마친 때에는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 공사완료보고서를 작성하여 시·도지사나 대도시 시장의 준공검사를 받아야 하고, 시장 등은 공사완료보고서를 받으면 지체 없이 준공검사를 하여야 하며, 시장 등은 준공검사를 한 결과 실시계획대로 완료되었다고 인정되는 경우에는 도시·군계획시설사업의 시행자에게 준공검사증명서를 발급하고 공사완료 공고를 하여야 한다. 3) 국토계획법 제98조는 도시계획시설사업의 시행자는 도시계획시설사업의 공사를 마친 때에는 공사완료보고서를 작성하여 시·도지사나 대도시 시장의 준공검사를 받아야 하고, 시·도지사나 대도시 시장은 준공검사를 한 결과 실시계획대로 완료되었다고 인정되는 경우에는 도시계획시설사업의 시행자에게 준공검사증명서를 발급하고 공사완료 공고를 하여야 한다고 규정하고 있어, 공사완료 공고는 기속행위로 해석된다. 피청구인은 국토계획법 제95조 및 제96조에 따라 공사완료공고를 위해서는 사면공사를 실시한 토지소유자로부터 토지일시사용(사면보호 공법변경 포함) 권원 확보를 증명할 수 있는 서류가 필요하다고 주장하나, 위 법조문은 도시계획시설사업에 필요한 경우 토지 등을 수용할 수 있고, 토지 등의 수용과 사용에 관하여는 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률을 준용한다고 규정하고 있을 뿐, 공사완료 공고를 하기 위해서 사업시행자가 사업대상 부지에 인접한 사면부지 소유자의 사용권원 확보를 증명할 수 있는 서류를 공사완료 공고의 구비서류로 규정하고 있지 않다. 따라서 피청구인이 청구인에게 법령상 근거가 없는 서류의 제출을 요구하고, 청구인이 이를 제출하지 않았음을 이유로 이 사건 처분을 한 것은 위법하다. 설사 피청구인의 주장대로 사면부지 소유자의 사용권원 확보를 증명할 수 있는 서류가 공사완료 공고의 구비서류로 해석된다고 하더라도, 청구인은 사면부지 소유자와 협의하여 토지소유자에게 15억 원을 지급하고 토지사용승낙을 받아 피청구인에게 제출하였으므로 요건을 충족하였다고 봄이 상당하다. 이