도시계획시설사업실시계획변경인가신청반려처분취소청구

1. 사건개요 청구인이 2002. 4. 30. 부산광역시 ○○구 ○○동 산53-20번지 일원(이하 ‘이 건 부지’라 한다)에 대하여 피청구인으로부터 도시계획시설사업(황령산유원지 운동시설조성사업)의 시행자로 실시계획변경인가를 받고, 2002. 7. 29. 건축면적 및 사업기간 변경을 위하여 도시계획시설사업실시계획변경인가를 신청하였으나, 피청구인이 청구인의 신청내용은 황령산유원지 조성계획 재정비용역 결과에 따라 검토되어야 한다는 이유로 2002. 8. 12. 청구인의 신청을 반려(이하 ‘이 건 처분’이라 한다.)하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 1992. 6. 5. 피청구인이 청구외 주식회사 ○○을 사업시행자로 하는 도시계획시설사업실시계획인가를 한 이 건 부지에 대하여 2001. 8. 7. 소유권을 취득하였고, 2002. 4. 30. 피청구인으로부터 사업시행자를 청구외 주식회사 ○○기업(주식회사 ○○의 변경된 상호임)에서 청구인으로 변경하는 도시계획시설사업실시계획변경인가(‘이하 실시계획변경인가’라 한다)를 받았는 바, 이 건 부지는 1995년 경부터 환경단체의 반발등으로 사업시행이 중단됨에 따라 현재 흉물스럽게 방치되어 재해의 위험까지 상존하고 있다. 나. 청구인은 이 건 부지중 기존의 토목공사로 인하여 이미 파헤쳐진 부지 1만 5천평에 대하여만 최소규모의 환경친화적 시설(스키돔)을 건립하려는 목적으로 이 건 부지에 대한 소유권을 취득한 것이고, 그 당시 피청구인도 청구인의 사업취지에 적극적인 지원약속을 하였는 바, 청구인은 이를 신뢰하여 미화 2,330만달러의 외자유치를 하는 한편, 토지매입비 등으로 현재까지 약 220억원을 투입하였고, 사업추진이 무산되어 외자유치에 대한 양해각서를 파기하여야 할 경우 약 45억원의 위약금(미화 2,330만달러의 15%에 해당하는 금액)을 배상해야 하는 상황에 있다. 다. 청구인은 피청구인의 사업지원의 약속을 신뢰하고 2002. 7. 29. 위 스키돔 건축 등 사업목적을 달성하기 위하여 기존의 실시계획인가 내용을 건축면적 축소 및 사업기간 연장 등으로 변경하는 내용으로 실시계획변경인가를 신청한 것인데, 이러한 사정을 감안하지 아니한 피청구인의 이 건 처분은 위법&#8228;부당하여 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 이에 대하여 피청구인은 황령산유원지는 1972. 12. 30. 도시계획시설로 결정되어 1984. 11. 2. 15개 시설로 조성계획이 수립되었으나 현재 3개 시설만 조성된 상태이며, 12개 미조성 시설에 대하여는 불합리한 시설의 폐지&#8228;조정 및 필요시설의 유치 등을 포함하는 종합적인 재정비계획을 수립하고자 2002. 2. 15.부터 용역을 발주한 바 있으므로, 청구인의 실시계획변경인가는 위 용역결과를 감안하여 결정하는 것이 타당하다고 판단하여 이 건 처분을 하였다. 4. 이 건 처분의 위법&#8228;부당 여부 가. 관계법령 도시계획법 제3조, 제24조, 제36조, 제58조, 제59조, 제61조 내지 제63조 동법시행령 제69조 및 제72조 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 변경인가신청공문, 회신공문, 실시계획인가공문, 각 실시계획변경인가공문, 확인서 등 각 사본의 기재를 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. (가) 피청구인은 1992. 6. 25. 청구외 주식회사 ○○을 사업시행자로 하여 부산광역시 ○○구 ○○동 산53-20번지 일원에 대하여 다음과 같이 1단계 실시계획인가를 하였고, 1992. 11. 27.에는 2단계 실시계획인가를 하였다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=76589355"></img> (나) 청구외 부산광역시 ○○구청장은 1993. 7. 22.자로 청구외 ○○기업에 대하여 이 건 도시계획시설사업지에 지하 4층, 지상 3층(연면적 37,750.8㎡)의 운동시설을 건축하도록 허가하였으나, 약 5년이 경과하였는데도 공사에 착수하지 아니하였다는 이유로 1998. 11. 24. 위 건축허가를 취소하였다. (다) 부산광역시장의 2001. 2. 2.자 ‘○○온천 개발계획 승인불가 통보’ 공문에 의하면, 청구외 ○○기업이 2001. 1. 20. 이 건 부지에 ○○온천 개발계획 승인을 요청하였으나, 피청구인이 개발계획지역이 황령산유원지 내이므로 황령산유원지 세부조성계획의 변경이 필요하다는 등의 이유로 이를 거부하였다. (라) 피청구인은 2001. 2. 13.자 ‘도시계획사업 조속이행 촉구’공문 및 2001. 9. 27.자 ‘도시계획시설사업 조속추진 촉구’공문을 청구외 ○○기업에 발송하여 도시계획시설사업의 사업시행이 지연되고 있어 인근지역 주민들로부터 조속한 사업이행 민원이 있으므로 조기에 사업을 이행하고, 이 건 부지의 재해예방대책도 강구할 것을 촉구하였다. (마) 청구인과 주식회사 ○○기업이 체결한 2001. 7. 28.자 부동산매매계약서에 의하면, 매매대상은 부산광역시 ○○구 ○○동 산1-1번지 외 16필지(75만 9,657㎡)로 되어 있고, 매입금액은 71억 6,000만원으로 되어 있다. (바) 부산광역시교통영향심의위원회는 2001. 11. 23. 황령산체육시설조성공사에 대한 교통영향평가를 심의하였으며, “황령산 전체 개발문제를 검토해야 하고 이 체육시설도 주변교통에 상당한 문제를 가져올 것으로 판단되니, 황령산 전체 개발에 따른 교통의 영향을 검토&#8228;분석하고 환경에 미치는 영향도 검토하여 환경과 개발이 함께 고려된 전반적인 교통개선대책을 제시하여 재상정할 것”이라고 의결하였다. (사) 2002. 2. 27. 청구외 주식회사 ○○기업이 운동시설 조성사업 교통영향평가심의 결과에 따른 보완을 위하여 도시계획시설사업의 사업기간을 당초의 ‘1992. 6. 25.～2002. 2. 28.’에서 ‘1992. 6. 25.～2003. 2. 28.’까지 1년간 연장하여 달라는 실시계획변경인가신청을 하였고, 이에 대하여 피청구인이 이를 인가하였으며, 인가조건에 당초의 인가조건을 승계하고, 인가후 피청구인이 공익상 필요에 따라 본 인가를 취소하여도 민&#8228;형사상의 하등의 이의를 제기하지 아니하여야 한다고 되어 있다. (아) 피청구인이 2002. 2. 15.자로 청구외 합자회사 ○○개발공사와 체결한 기술용역표준계약서에 의하면, 용역명은 “황령산유원지 조성계획 재정비 용역”으로 되어 있고, 계약금액은 1억 3,253만원으로 되어 있으며, 계약기간은 “2002. 2. 15. ～ 2002. 12. 11.”로 되어 있고, 용역의 목적은 “‘84년 조성계획 수립된 황령산유원지 15개 세부시설중 현재 미조성된 시설에 대하여 검토한 바 산지의 경사가 심하고 사업시행시 대규모 산림훼손이 우려되는 실정이며, 임상이 양호하여 미조성된 시설을 유치하기에 부적합하여 황령산유원지 보존차원에서 재정비 용역을 추진”으로 되어 있다. (자) 2002. 4. 30. 피청구인은 사업시행자를 청구외 주식회사 ○○기업에서 청구인으로 변경하는 실시계획변경인가를 하였고, 변경인가조건은 아래와 같다. - 인가 조건(요약한 내용임) - 1. 당초 인가내용 및 인가조건을 승계한다. 2. 도시계획시설사업 실시계획인가 사업추진(건축허가)을 위한 교통영향평가 심의결과를 감안하여 전반적인 교통개선의 대책을 보완하고, 사업시행에 따른 관계법령상 허가절차 등을 이행하여야 한다. 3. ○○주식회사의 귀책사유로 인한 인가취소사유가 발생할 경우 동 인가를 취소하여도 민&#8228;형사상 하등의 이의를 제기하지 못한다. 4. 기타 이견이 있을 경우 부산광역시의 의견에 따른다. (차) 2002. 7. 29.자 청구인의 ‘도시계획시설사업(황령산유원지 운동시설) 실시계획 변경인가 신청’공문에 의하면, 공사기간(착수후 2년) 등을 감안하고, 기 훼손된 부지에 대하여 최소규모의 친환경적 시설을 유치함으로써 환경복구를 조속히 마무리하기 위하여, 사업규모를 대폭 축소하고, 사업기간은 2년을 연장하는 등의 내용으로 아래와 같이 실시계획변경인가신청을 하였다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=76589359"></img> (카) 부산광역시의 2002. 8. 12.자 ‘도시계획시설사업 실시계획 변경인가신청 회신’공문에 의하면, “황령산 유원지는 ‘84년에 조성계획이 수립되었으나, 그동안 도시발전, 이용인구 변화, 이용자의 욕구, 환경변화 등으로 조성계획을 재정비하여 유원지의 종합적인 조성방안을 마련하고자 조성계획 재정비 용역을 2002. 2월부터 2002.12월까지로 하여 현재 추진중에 있으므로, 황령산유원지 조성계획 재정비 용역결과에 따라 검토되어야 할 것입니다”라는 이유로 청구인의 신청을 반려하는 이 건 처분을 하였다. (타) 한편, 피청구인이 제출한 자료에 의하면, 이 건 도시계획시설사업실시계획인가는 1993. 2. 5.이후 다음과 같이 9차례에 걸쳐 실시계획변경인가가 이루어졌다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=76589367"></img> (파) 2000. 6. 23. 당시 부산광역시 녹지공원과장으로 재직하던 청구외 ○○○이 서명한 확인서에 의하면, 위 ○○○은 청구외 ○○기업에 대하여 “황령산 문제로 귀사의 업무추진에 애로를 끼친데 대해 미안하게 생각합니다. 다행히 황령산 스키돔 추진과 관련해 환경단체의 여론도 잠잠하고, 부산시장으로서도 추진의지를 다진 바 있어 조만간 본격적으로 추진될 것으로 확신합니다. 당초의 약속대로 추진할 것을 다시 한번 다짐하면서 그와 관련된 공식적인 답변을 7. 15. 이전에 드리고 계획추진에 만전을 기할 것을 당부드립니다.”라고 기재되어 있다. (하) 사단법인 목요학술회가 발행한 시민시대 2001년 3월호(통권 197호)의 황령산유원지 운동시설에 대한 기사내용에 의하면, “여기에서 ○○(주)가 이 사업을 시작하게 된 계기에 대해 몇가지 짚고 넘어갈 것이 있다. 원래 ○○(주) 이전에 (주)○○기업이 하려고 했던 사업은 온천개발이었다. 이 사업이 무산되고 복구만을 기다리고 있던 시점인 2001년 1월 ○○(주)는 시에 스키돔을 만들 수 있는 부지를 선정해 달라고 요청하게 되었다. ‘처음부터 황령산에 스키돔(실내스키장)을 짓겠다 했던 것은 아니다. 우리들은 현재 경기도 ○○시와 인도네시아 발리섬 내에 스키돔을 수출할 계획이라 견본으로 보여줄 스키돔이 필요했다. 그것은 황령산이 아니어도 상관없었다. 그래서 시에 부지선정을 부탁했더니 온천개발로 인한 훼손복구차원에서 이 부지를 추천했다. 시 입장에서도 외자유치를 할 수 있는 좋은 사업이라 판단을 했던 것 같다. 바로 ○○기업과 거래가 오갔고 현재로서는 법적인 권리만 없을 뿐이지 중도금까지 치룬 상태이다. 3월말에 잔금을 치르고 나면 이젠 이 지대가 확실히 우리들 부지로 결정된다. 시장도 이 지역을 복구하기 위해서는 150억에서 200억 가량의 복구비용이 필요한데 그것을 관에서 하기는 벅차다며 우리들이 복원과 개발을 동시에 해주길 바란 것 같다. 그 때만 해도 이렇게 문제가 복잡해질 줄은 몰랐다. 우리들도 지금 손해가 막대하다. 멀쩡한 땅을 뒤엎어서 시설을 지으려고 한다면 문제가 되겠지만 이미 파헤쳐진 땅을 외국인들을 위한 모델케이스로 쓰고 외화를 벌어 보겠다는 것이 무엇이 문제인지 모르겠다’ ○○(주)의 ○○○ 부장은 사업의 이익을 위해 하는 것이 아니라 모델케이스로서의 유원지 운동시설을 만드는 것이라고 거듭 주장했다.”라는 내용이 기재되어 있다. (거) 청구인회사 대표이사 ○○○, ○○주식회사 대표이사 청구외 ○○○, 前 부산광역시 녹지공원과장 청구외 ○○○이 각각 날인한 2002. 12. 23.자 확인서에 의하면, 부산광역시장 청구외 ○○○, 前 부산광역시 도시계획국장 청구외 ○○○, 前 부산광역시 녹지공원과장 청구외 ○○○, 청구인회사 대표이사 ○○○, ○○주식회사 대표이사 청구외 ○○○ 등 5명이 2000. 3. 25. 15:00경 회의를 개최하였으며, “상기와 같은 인원들이 참석한 회의에서 ○○(주)에서 ○○시 ○○구 ○○동 산53-20번지 일원의 부지에 도시계획시설사업의 변경인가사업인 실내스키장의 건립에 대한 사업설명회를 하고 그 자리에서 ○○○부산시장은 적극적으로 돕겠다는 의사를 표명함으로서 ○○(주)가 이 일원의 부지(약 23만여평)을 매입하게 된 계기가 되었고 사업주는 계속적인 사업추진을 위해 노력해왔으나 부산시가 허가를 해주지 않아 현재까지 사업착수를 하지 못하고 있는 실정임.”이라는 내용이 기재되어 있다. (너) 피청구인이 제출한 황령산유원지 조성계획 조서에 의하면, 황령산유원지시설은 1,309,447㎡의 부지에 총 15개의 세부시설로 구성되어 있으며, 이 중 조성 완료 시설은 2개, 일부조성 완료 시설은 1개, 조성중인 시설은 2개(청구인이 조성중인 시설 1개 포함)로서 총 12개 시설이 미조성 상태에 있는 것으로 되어 있다. (더) 한편, 부산광역시 고시 제2003-9호에 의하면, 피청구인은 2003. 1. 13. 황령산유원지시설 총 5,817,325㎡의 부지에서 9,220㎡를 감하는 도시계획결정을 하였고, 위 유원지시설에서 감하여진 9,220㎡의 부지위에 방송&#8228;통신시설을 신설하는 도시계획결정을 하였으며, 방송&#8228;통신시설 9,220㎡의 부지는 황령산유원지 세부시설중 부산광역시 ○○○구 ○○동 산 50-1번지 일원에 조성할 계획이었던 전망시설 24,632㎡에서 3,110㎡와 그 인근의 녹지 6,110㎡를 합하여 이루어진 것으로 되어 있고, 이와 같이 기존의 유원지시설을 감하고 새로이 방송&#8228;통신시설을 신설하는 이유는 정보통신부의 ‘방송 송신&#8228;중계소 재배치계획’에 따라 D-TV 중계소를 황령산 일원에 설치하여야 하는데, 그 예정부지가 기존의 황령산유원지 시설과 일부 중복되므로 유원지시설 일부와 인근 녹지를 합하여 새로운 방송&#8228;통신시설을 결정하고, 기존의 유원지시설에 대하여는 그 면적을 방송&#8228;통신시설지역과 중복되는 부분만큼 감하여 변경하는 결정을 한 것이라고 되어 있다. (2) 이 건 처분이 적법&#8228;타당한 지에 대하여 살펴본다. (가) 도시계획법(이하 ‘법’이라 한다.) 제3조의 규정에 의하면 도시계획시설은 도시기반시설중 도시계획으로 결정된 시설을 의미하고, 도시계획시설사업이라 함은 도시계획시설을 설치&#8228;정비 또는 개량하는 사업을 의미하며, 법 제59조 및 법시행령 제69조에 의하면, 도시계획시설사업의 시행자로 지정받고자 하는 자는 관할 특별시장&#8228;광역시장&#8228;시장 또는 군수에게 신청서를 제출하여 사업시행자로 지정받아 도시계획시설사업을 시행할 수 있다고 되어 있고, 법 제61조에 의하면, 도시계획시설사업의 시행자는 실시계획을 작성하여 시&#8228;도지사의 인가를 받아야 하며, 이는 실시계획을 변경 또는 폐지하는 경우에도 준용한다고 되어 있다. (나) 위 인정사실을 종합하면, 청구인이 2002. 7. 29. 피청구인에 대하여 한 실시계획변경인가신청의 구체적인 내용은 시설명을 ‘스포츠센터 등 운동, 부대시설’에서 ‘실내스키장 및 운동, 부대시설’로 변경하고, ‘시설면적 67,351㎡, 건축연면적 61,129㎡’를 ‘시설면적 67,253㎡, 건축연면적 8,163㎡’로 변경하며, 사업기간을 ‘1992. 6. 25. ～ 2003. 2. 28.’에서 ‘1992. 6. 25. ～ 2005. 2. 28.’로 연장하는 것으로 구성되어 있는 바, 이는 이미 인가받은 건축연면적을 약 8분의 1 이하로 그 규모를 대폭적으로 축소하고, 사업기간 만료일이 다가옴에 따라 실내스키장 건축에 필요한 기간을 연장하는 것을 주요 내용으로 하고 있어, 현재(변경 전)와 비교할 때 건축연면적이 10,000㎡ 이하이므로 환경&#8228;교통&#8228;재해등에관한영향평가법시행령 별표 1의 규정에 의한 교통영향평가를 실시하지 아니하여도 되는 등 도시기능, 환경문제, 교통문제 등을 악화시키는 것이라기보다는 오히려 교통영향과 관련된 문제를 개선하고 환경피해를 최소화하기 위한 것으로 인정된다는 점, 청구인은 피청구인의 적극적인 사업지원 또는 이 건 도시계획시설사업에 대한 참여를 권유받고 이를 신뢰하여 이 건 부지를 71억 6,000만원의 자본을 투입하여 매입하고 이 건 사업의 시행자로 참여하게 되었다고 주장하고 있는데 반하여 피청구인은 이에 대하여 달리 이를 부인하는 주장 또는 자료를 제출하지 아니한 점, 청구인의 이 건 사업시행자로서의 지위가 2003. 2. 28. 만료된다는 점을 감안하면 피청구인이 언제 완료될 지도 불분명한 위 용역결과에 청구인의 이 건 신청의 인가 여부를 결부함으로써 청구인의 법적 지위를 현저하게 불안정하게 한 점이 인정된다. (다) 그렇다면, 청구인은 이상에서 본 바와 같이 이 건 부지에 새로이 도시계획시설을 설치하겠다는 것이 아니라 이미 인가받은 도시계획시설에 대하여 그 규모가 대폭 축소된 시설을 설치하겠다는 것으로 보여지고, 이는 피청구인이 이 건 처분을 하면서 중요한 정책목표로서 고려한 것으로 보이는 교통 및 환경문제 측면에서도 오히려 긍정적인 영향을 미친다고 할 것이다. 바꾸어 말하면 피청구인이 이 건 처분을 함으로써 기존의 실시계획변경인가의 내용이 그대로 유지된다고 하더라도 이 건 부지에 교통 및 환경측면에 영향을 미치는 도시계획시설이 전혀 설치되지 아니하는 것은 아니며, 오히려 청구인이 신청한 시설보다 교통 및 환경측면에서 더욱 부정적인 영향을 미치는 시설, 즉 기존의 인가받은 도시계획시설이 설치되게 된다는 점을 감안한다면, 이러한 제반사정을 고려하지 아니하고 단순히 어떠한 법적 구속력도 가지지 아니하는 황령산유원지 조성계획 재정비용역 결과에 따라 이 건 신청의 인가여부를 고려하겠다는 이유로 한 이 건 처분은 합리적인 재량권을 행사하였다고 보기는 어렵다고 할 것이어서 위법&#8228;부당하다고 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 의결한다.