도시계획시설사업실시계획변경인가신청반려처분취소청구

1. 사건개요 청구인 (주)○○이 1998. 3. 7. 인천광역시 ○○구 ○○동 212-2번지 일원(이하 "이 건 부지"라 한다)에 대하여 피청구인으로부터 도시계획시설사업(폐기물 처리시설)의 시행자로 실시계획인가를 받고, 청구인들이 2003. 6. 24. 사업시행자, 사업시행기간 및 토지이용계획 변경을 위하여 도시계획시설사업실시계획변경인가를 신청하였으나, 피청구인은 당해 신청이 사업시행자 지정요건을 갖추지 못하였다는 등의 이유로 2003. 9. 2. 청구인들에 대하여 도시계획시설사업실시계획변경인가신청반려처분(이하 "이 건 처분"이라 한다)을 하였다. 2. 청구인들 주장 이에 대하여 청구인들은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인 (주)○○은 1998. 3. 7. 이 건 부지에 대하여 피청구인으로부터 도시계획시설사업(폐기물 처리시설)의 시행자로 실시계획인가를 받았고, 2003. 6. 24. 사업시행자, 사업시행 기간 및 토지이용계획 변경을 위하여 도시계획시설사업실시계획변경인가를 신청하였으나, 피청구인은 2003. 9. 2. 사업시행자의 변경은 국토의계획및이용에관한법률시행령 제96조제3항의 규정에 의한 사업자 지정요건을 구비하여야 하고, 토지이용계획 변경은 토지의 사용 또는 소유권이 확보되기 전까지 실질적인 사업시행이 어려운 현 단계에서 변경의 필요가 없으며, 사업기간 연장도 현 상태에서 더 이상의 시설사업의 공사를 진행하는 것이 어렵다고 판단된다는 이유로 이 건 처분을 하였다. 나. 실시계획의 변경인가라 함은 독자적인 새로운 처분이 아니라, 기존에 인가처분한 기본적 법률행위에 일부 변경이 있어 그 내용을 일부 변경하는 처분이므로 변경인가를 할 경우 당초의 인가처분 당시의 법령 내지 기준이 적용됨이 당연함에도 불구하고, 이 건 변경인가 신청에 대하여 신법 규정의 시행자 지정 요건인 시행대상 토지의 2/3 이상의 소유권 확보 등을 구비해야 한다는 것은 적법성을 취득한 실시계획을 원점부터 다시 신법에 의해 인가의 타당성 여부를 결정하려는 것으로서 납득하기 어려우며, 사업시행기간 연장 건은 현재 토지수용에 관한 소송이 계류 중인 만큼 판결결과를 기다려 볼 기회를 주어야 할 것이고, 토지이용계획 변경은 인천광역시 서구청장의 지시에 의한 것으로 소유권 확보와는 아무런 관련이 없음에도 불구하고 이를 이유로 변경할 필요가 없다고 한 것은 이해할 수 없으므로, 이 건 처분은 위법ㆍ부당하여 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은, 도시계획시설의 사업시행자로 지정하는 것은 특정인에게 토지를 수용할 수 있는 특별한 권한을 주는 일종의 특허적 성격이고, 당초의 사업시행자인 (주)○○과 추가로 지정 신청한 청구인들 간에는 동일성이 인정되지 아니하므로, 공동 사업시행자로 지정을 요구하는 이 건의 경우에는 당연히 신법의 적용을 받아야 하며, 사업기간 연장 및 토지이용계획의 변경을 위해서는 토지의 사용 또는 소유권의 확보 등 실질적인 사업시행의 가능성이 전제되어야 하는데 이를 위해 추진한 지방 및 중앙 토지수용위원회의 수용재결이 기각으로 결정되었고, 서울행정법원에서도 수용할 필요가 없다고 판결하였으므로 더 이상의 사업진행은 어렵다고 판단된다. 따라서 청구인들의 주장은 이유 없으므로 기각되어야 한다고 주장한다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령 국토의계획및이용에관한법률 제2조, 제24조, 제86조 및 제88조 동법시행령 제96조 및 제97조 나. 판 단 (1) 청구인들 및 피청구인이 제출한 인천도시계획 실시계획인가 고시 및 인가조건, 인천도시계획시설 실시계획변경인가 고시, 도시계획사업 실시계획인가 변경신청서 및 신청반려서, 인천광역시지방토지수용위원회 재결서, 중앙토지수용위원회 재결서, 도시계획시설 실시계획변경인가 신청관련 의견제출서, 판결문 등 각 사본의 기재를 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. (가) 피청구인은 1998. 3. 7. "(주)○○"을 사업시행자로 하여 "인천광역시 ○○구 ○○동 212-2번지 일원"에 대해 사업의 종류 및 명칭을 "폐기물 처리시설(건설폐재 파쇄시설)"로, 사업시행 면적은 "84,000㎡[관리실: 800㎡(160㎡×5개소), 야적장: 63,284㎡(5개소) 등]"으로, 사업기간은 "1998년 3월부터 1998. 6. 30.까지"로, 당해 토지의 소유자는 "남해토건"으로 각각 한 실시계획인가를 하였고, 인가조건은 아래와 같다. - 인가 조건(요약한 내용임) - 1. 본 사업장은 인천광역시 서구청장이 추진한 5개소[(주)○○, △△(주), (주)□□, (주)◇◇(구 ▣▣), (주)●● 환경]의 유치를 기본으로 하며, 폐기물 처리업 허가권자에 의하여 이외 변동이 필요한 경우와 부지 조성, 도로, 조경을 제외한 폐기물 처리시설 등의 배치관계로 토지이용계획의 변경사유 발생시 폐기물 처리업 허가권자의 지시를 따라야 함. 2. 기타 공익 및 민원 등의 발생으로 인하여 인가권자가 필요한 사항은 별도 지시할 수 있으며, 위 인가조건의 미이행 등 기타 정당한 행정지시에 불응할 경우는 인가권자가 동 인가를 취소할 수 있음. (나) 피청구인은 2001. 7. 18. 위 폐기물 처리시설(건설폐재 파쇄시설)에 대하여 다음과 같이 실시계획변경인가를 하였다. - 다 음 - ○ 사업기간 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=106748889"> </img> ○ 수용 또는 사용할 토지, 건물의 소재지, 지번, 지목 및 소유권 이외의 권리명세 <권리 명세 삭제> (다) 청구인 (주)○○은 2001년 8월 위 폐기물 처리시설(건설폐재 파쇄시설)사업에 편입되는 토지에 대하여 인천광역시지방토지수용위원회에 수용재결을 신청하였고, 위 인천광역시지방토지수용위원회는 이에 대하여, 사업인가를 받을 당시의 총 사업 고시면적은 결과적으로 관련 해당 5개업체[(주)○○, △△(주), (주)□□, (주)◇◇(구 ▣▣), (주)●●환경(2001. 3. 20. 폐업으로 허가취소)]의 집단화계획단지 조성에 필요한 각각의 사업면적인 바, 사업인가 조건이 충족되지 못한 상태인 현재로서 단지 해당 기업자에게 사업인정고시 총 면적에 대해 수용의 권한을 부여하는 것은 당초 조건부인가 내용이 연속적인 행정행위의 결과로 나타나지 않은 현재의 상태를 인정하는 결과를 초래할 수 있으므로 조건이 수반된 사업으로서 조건이 충족되지 않은 상태에서 수용 신청된 인천광역시 ○○구 ○○동 212-20 외 8필지 66,585㎡에 대해 기업자 1인에게 수용의 권한을 부여하는 것은 부당하다고 판단된다는 이유로 2001. 11. 23. 기각 재결을 하였다. (라) (주)○○이 위 인천지방토지수용위원회의 기각 재결에 대하여 이의신청을 제기하였고, 이에 대하여 중앙토지수용위원회는, 이 건 사업의 목표는 인천광역시에 산재해 있는 건설폐기물 중간처리업체를 집단화함으로써 효율적인 관리 및 주변환경 피해를 최소화하는데 있고, 인천광역시는 이 건 사업 목표를 위하여 분산된 5개 건설폐기물 중간처리업체를 집단화하는 조건으로 1998. 3. 7. 사업인가를 한 바 있으나 수용재결 신청 당시 일부 폐기물업체의 부도 및 반대 등으로 인하여 당초 사업인가 계획대로 집단화하기가 어려운 실정에 있었음이 확인되며, 당초 사업인가 조건이 충족되지 않은 상태에서 수용재결 신청된 토지에 대하여 개인 기업자 1인에게 수용의 권한을 부여하는 것은 부당하다고 판단하여 2002. 5. 14. 이를 기각하였다. (마) 피청구인은 2002. 7. 8. 위 폐기물 처리시설(건설폐재 파쇄시설)에 대하여 사업기간을 당초 "1998년 3월 ～ 2002. 3. 31."에서 "1998년 3월 ～ 2003. 6. 30."으로 실시계획변경인가를 하였다. (바) (주)○○은 위 중앙토지수용위원회의 기각재결에 대하여 서울행정법원에 행정소송을 제기하였고, 서울행정법원은 2003. 2. 12. (주)○○이 수도권 매립지구에 분산화되어 있는 기존 건설폐기물 중간처리시설을 집단화하기 위한 인가조건을 충족하기 어려운 상태이고(이는 인천광역시장이나 ○○구청장의 사업시행 의지가 확고하다 하더라도 마찬가지이다), 따라서 위 (주)○○이 이 건 사업지구 안의 토지를 수용할 필요성이 있다고 볼 수 없다는 이유로 기각하였다. (사) 인천지방법원은 2003. 3. 28. 이 사건 관련 토지소유자인 청구외 이△△이 (주)○○을 상대로 제기한 토지명도청구소송에서 원고 승소판결을 하였는 바, 사업시행자인 (주)○○은 사업시행에 따라 토지의 객관적 가치를 증가시켰으므로 그 범위 내에서 권리가 인정되나, 특별한 사정이 없는 한 이 건 토지의 소유자인 이△△에게 이를 인도할 의무가 있다고 판결하였다. (아) 청구인들은 2003. 6. 24. 위 폐기물 처리시설(건설폐재 파쇄시설) 사업에 대하여 피청구인에게 다음과 같은 내용의 실시계획변경인가를 신청하였다. - 다 음 - ○ 사업의 시행자 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=106749093"> </img> ○ 사업기간 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=106749143"> </img> ○ 토지이용계획 변경 : 5개 사업장 부지에서 4개 사업장 부지로 사용 (자) 인천광역시 ○○구청장은 2003. 7. 29. 청구인의 도시계획시설(폐기물 처리시설) 실시계획변경인가 신청과 관련하여 피청구인에게 다음과 같은 의견을 제출하였다. - 다 음 - ○ 사업 추진상의 문제점 - 집단화사업 추진의 부진이유 사업시행자인 (주)○○과 동종업체인 (주)□□, (주)◇◇가 임대계약을 체결하여 영업을 하게 되면 두 업체가 마치 (주)○○의 하청업체가 되는 것으로 판단하여 그동안 단지 내 입주를 거부함. (주)○○은 그동안 자금조달문제와 사업에 적극적 참여의지 결여 및 안일한 대처로 부지매입 또는 수용에 적극적이지 못했음. - 도시계획변경인가신청이 허가되어도 대상 토지의 매입 또는 임대가 무산될 경우 집단화사업의 진행은 사실상 불가능할 것으로 보임. - 주민들의 의견 집단화로 인하여 파쇄기의 소음 및 비산 먼지로 인하여 주변지역의 환경이 한층 더 황폐화 되어 민원이 발생됨. 주민 모두가 집단화를 결사 반대함. - 토지소유주의 의견 개인의 재산을 낮은 가격으로 토지 수용하는 것은 절대로 안됨. 폐기물 시설단지 지정으로 인하여 물질적ㆍ금전적 손해가 막대함. 집단화의 반대를 위하여 인천광역시, ○○구청에 계속적으로 민원진정서를 제출함. ○ 인천광역시 서구의 의견 - 1998. 3. 7. 인천광역시 고시 제1998-58호로 폐기물 처리시설 실시계획인가가 고시되어 총 8회에 걸쳐 도시계획사업 실시계획변경인가신청 및 입주업체가 입주를 하겠다고 협약서를 체결하였으나 아직까지 집단화가 이루어지지 않은 상태임. - 도시계획사업 실시계획변경인가신청을 불허하고 시설이 완료된 부분에 한해서 준공 처리하는 것이 타당하다고 사료됨. (차) 피청구인은 2003. 9. 2. 청구인들의 위 폐기물 처리시설(건설폐재 파쇄시설) 사업에 대한 실시계획변경인가신청을 반려하였는 바, 그 이유를 살펴보면, 사업시행자 변경은 국토의계획및이용에관한법률시행령 제96조제3항의 규정에 의한 사업자 지정요건(대상 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지를 소유하고, 토지소유자 총수의 3분의 2 이상에 해당하는 자의 동의를 얻는 것)을 갖추어야 하고, 토지이용계획변경은 토지의 사용 또는 소유권이 확보되기 전까지 실질적인 사업시행이 어려운 현 단계에서 변경할 필요가 없다고 판단되며, 사업기간 연장은 본 시설사업을 인가된 실시계획대로 완료하기 위해서는 시행 대상토지의 사용 또는 소유권의 확보가 필요하나 그동안 진행된 소송과 관련기관의 의견 등을 종합적으로 검토한 결과 현 상태에서는 더 이상의 시설사업의 공사를 진행하는 것은 어렵다고 판단하고 이 건 처분을 하였다. (2) 이 건 처분이 적법ㆍ타당한 지에 대하여 살펴본다. (가) 국토의계획및이용에관한법률 제2조의 규정에 의하면 도시계획시설은 기반시설 중 도시관리계획으로 결정된 시설을 말하고, 도시계획시설사업이라 함은 도시계획시설을 설치ㆍ정비 또는 개량하는 사업을 말하며, 동법 제86조 및 동법시행령 제96조에 의하면, 도시계획시설사업의 시행자로 지정받고자 하는 자는 건설교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수에게 신청서를 제출하여 시행자로 지정을 받아 도시계획시설사업을 시행할 수 있고, 이 때 사업시행자는 도시계획시설사업의 대상인 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지를 소유하고, 토지소유자 총수의 3분의 2 이상에 해당하는 자의 동의를 얻어야 한다고 되어 있으며, 동법 제88조에 의하면, 도시계획시설사업의 시행자는 실시계획을 작성하여 건설교통부장관 또는 시ㆍ도지사의 인가를 받아야 하며, 이는 인가를 받은 실시계획을 변경 또는 폐지하는 경우에도 준용한다고 되어 있는 바, 도시계획시설사업실시계획의 인가는 사업시행자에게 도시계획시설사업을 시행할 수 있는 권한을 설정하여 주는 처분으로서, 사업시행자의 인가신청이 있을 경우에 처분청은 당해 사업이 시행되는 부지의 입지, 자연환경, 미관, 교통문제 등의 제반사항을 종합적으로 검토하여 실시계획을 인가할지 여부에 대한 재량을 갖는다고 봄이 상당하고, 이는 변경인가의 경우에도 동일하다고 할 것이다. (나) 청구인들은 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고 주장하나, 위 인정사실에 의하면, 청구인들은 이 건 실시계획변경인가를 신청하면서 사업시행자의 변경을 요청하였으나 위 관련 법령상 사업시행자로 지정받기 위해서는 도시계획시설사업의 대상인 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지를 소유하고, 토지소유자 총수의 3분의 2 이상에 해당하는 자의 동의를 얻어야 하는데 청구인들은 이러한 요건을 갖추지 못하였을 뿐만 아니라 청구인 (주)○○이 제기한 지방 및 중앙토지수용위원회와 행정법원에의 수용재결 청구가 모두 기각으로 결정되었던 점, 피청구인은 1998. 3. 7. 최초로 이 건 도시계획시설사업에 대한 실시계획인가를 하면서 폐기물 처리시설의 집단화를 위하여 (주)○○을 포함한 5개 업체의 이 건 관련 부지 내 유치를 그 인가조건으로 하였고, 이러한 인가조건의 미이행시에는 피청구인이 동 인가를 취소할 수 있다는 내용의 철회권을 유보하였는 바, 그 인가조건의 충족여부를 살펴보면, 이 건 변경인가 신청시까지도 위 5개 업체 중 2개 업체만이 유치되어 있는 상황인데다 나머지 업체 중 1개 업체는 이미 폐업상태이고, 그 외 2개 업체도 유치여부가 불명확한 상태여서 위 인가조건의 충족이 어렵다고 보여지는 점, 이처럼 인가조건의 불충족이 명확한 상태에서는 폐기물 처리시설의 집단화를 위한 이 건 도시계획시설사업의 진행은 더 이상 어렵다고 볼 것이라는 점 등을 종합하여 볼 때, 관련규정과 제반사항을 고려하여 한 피청구인의 이 건 처분은 달리 재량을 일탈ㆍ남용한 위법이 있다고 보이지 아니하므로, 피청구인의 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없을 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인들의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.