도시계획시설사업 토지편입 의무이행청구

1. 사건개요 청구인들은 ○○시 ○○동 ○○○-2 토지(답, 1,709㎡)의 소유자이고, 피청구인은 2016. 1.부터 2019. 3. 22.까지 ○○동 도시계획도로(중로○-33) 개설공사(이하 ‘이 사건 공사’라 한다)를 하였다. 피청구인은 2016. 9. 27. 청구인들 소유의 ○○동 ○○○-2 토지의 일부면적(74㎡)과 김○업 소유의 ○○동 ○○○-1 토지(답, 2,522㎡) 중 일부면적(785㎡)이 이 사건 공사에 수용 또는 사용할 토지에 포함되는 내용의 실시계획인가고시를 하였고, 2016. 10. 5. 청구인들에게 도시계획도로(중로○-33호선) 개설공사 보상계획 통지를 하였으며, 2017. 6. 26. ○○동 ○○○-2 토지를 ○○○-2(1,635㎡), ○○○-7(74㎡, 이하 ‘이 사건 제1토지’라 한다)로 가분할하여 이 사건 토지의 편입면적을 74㎡에서 0으로, ○○동 ○○○-1 토지를 ○○○-1(1,731㎡), ○○○-6(791㎡), ○○○-9로 가분할하여 ○○○-6(이하 ‘이 사건 제2토지’라 한다)의 편입면적을 791㎡에서 461㎡로, ○○○-9의 편입면적을 330㎡로 변경하는 실시계획인가(변경)고시를 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 ○○시 ○○동 ○○○-1번지 및 ○○○-2번지 소재 답 일부 토지(법면)가 도시계획시설(중로○-33호선) 사업에서 수용 제외되어 2019. 1. 24. 청구인은 피청구인에게 수용을 요청하였으나 거절함에 따라 「행정심판법」 제13조제3항 및 제18조제1항에 의거 토지 공동소유자 김○순과 김○왕으로부터 위임장을 받은 대리인으로서 청구인 적격이 있다. 2) 피청구인은 ‘도시계획시설(중로○-33호선)사업 사업인정에 관한 열람 공고 통지’｛건설과-19125(2016. 7. 29.)｝ 및 ‘○○동 도시계획도로(중로○-33호선) 개설공사 보상계획 통지’｛건설과-24435(2016. 10. 5.)｝로 ○○시 ○○동 397-1번지 일원 L=345m, B=12m의 도로 개설과 토지 및 지장물에 대한 편입내용, 시행기간(2016. 10. ∼ 2018. 6.) 및 시행자 ○○시장 명의로 ○○시 ○○동 ○○○-2번지 소재 답 1,709㎡ 중 74㎡(지분 1/3)가 도로에 편입되었다는 손실보상계획공고와 편입용지조서를 통지함에 따라 ○○시 ○○동 ○○○-2번지의 답 토지 일부(법면토지)가 도시계획시설(중로○-33호선)에 편입된 사실과 보상이 있을 것으로 알고 있었으나, 2018. 12. 6.경 동네 주민들에게 “논에 도로공사로 땅 주인들이 보상받았다”는 이야기를 들었고, 당일 ○○○-2번지 청구인의 토지를 현장 확인한바, 도로공사가 진행 중으로 피청구인으로부터 어떠한 통지 및 협의도 없던 상황에서 위 사항에 대한 확인을 위해 2018. 12. 7. ○○시청 도시도로팀을 방문했을 때 해당 토지(법면)는 도시계획시설의 도로 선에 포함되지 않아 편입면적에서 제외되어 수용할 수 없다며, 대신 ‘토지 법면부지 사용승낙서’를 제출하면 된다고 말했다. 3) 피청구인은 청구인에게 토지에 대한 별도의 제외사유 등 일체의 통지내용이 없음에 따라 토지이용규제 정보서비스에서 2019. 2. 22. 확인한바, ○○시 고시 제2016-160호(2016. 9. 27.) 및 제2016-251호(2016. 12. 28.)에는 ‘○○동 도시계획도로(중로○-33호) 개설공사’(이하 ‘이 사건 공사’라 한다)에 74㎡가 편입되었고, ○○시 고시 제2017-128호(2017. 6. 26.)에는 유독 청구인의 토지만 편입에서 제외되었는지, 향후 절차는 어떻게 진행되는지에 대하여 어떠한 통지나 설명도 없었다. 4) 피청구인은 이 사건 공사를 시행하면서 ○○시 ○○동 ○○○-1번지 토지(소유자 김○업)를 ○○시 고시 제2016-160호(2016. 9. 27.) = ○○○-1, 답, 2,522㎡ 중 785㎡ ○○시 고시 제2016-251호(2016. 12. 28.) = ○○○-6, 답, 785㎡ → 791㎡ 변경 ○○시 고시 제2016-128호(2017. 6. 26.) = ○○○-6, 답, 791㎡ 중 461㎡ 변경 = ○○○-9, 답, 330㎡ 중 330㎡ 변경 3개의 번지로 분할하여 ○○○-9번지 330㎡는 전부 수용하고, ○○○-6번지는 791㎡ 중 461㎡(법면토지)를 수용하지 않고, 토지소유자(김○업)에게 “어차피 성토할 것이라 굳이 수용하지 않아도 된다”는 이유와 개인의 소유권을 보장해야 한다는 명분으로 ‘토지 법면부지 사용승낙서’를 요구·제출받아 처리하였고, ○○○-9번지 330㎡는 토지(법면 포함)를 전부 수용하여 보상하였다. 사업시행자인 피청구인은 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 의거 수용해야 함에도 수용하지 않아 결국 청구인의 토지 ○○○-2번지는 맹지가 되었으며, 특히 법면 높이가 약 5m가 되어 농사를 위한 진출입 불가 및 배수의 기반시설 등이 없어 재산권 보호는 물론 생존권 조차 보장받을 수 없는 상황이다. 5) ○○시 고시 제2016-160호(2016. 9. 27.) ‘도시계획시설사업의 실시계획인가’ 및 ○○시 고시 제2016-251호(2016. 12. 28.), ○○시 고시 제2017-128호(2017. 6. 26.) ‘도시계획시설사업의 실시계획 변경인가’와 관련하여 도시계획시설의 도로개설에 따른 ‘도시계획선’을 확인하기 위하여 2019. 1. 10. ○○시청 도시계획과 및 도시도로과 방문, 해당문서(고시문, 지형도면)의 열람을 요구하였으나, ○○시 고시 제2016-160호만 공개하였고, 2019. 1. 24. ○○시청 도시도로과를 재차 방문하여 도시계획시설 인가·결정 지형도를 열람 요청하였으나, “비공개 및 문서 자체가 없다”는 답변과 ○○시 고시 제2017-128호(2017. 6. 26.)에 편입면적(74㎡)이 제외된 사유에 대해 설명해 달라고 요청하였으나, 통지나 설명이 없었음은 물론 계획안 변경결정 고시에 따른 청구인의 의견서 제출 등 기회조차 박탈하였고, 팀장 이○일은 “편입면적에서 제외되어 토지(법면)가 도시계획시설 도로선에 포함되지 않아 수용할 수 없다”는 답변만 들었다. 6) 2019. 1. 24. 오후 15:00경 ○○시청 감사법무담당관실에서 김○래 조사팀장, 조사팀 김○진 주무관, 도시도로팀 최○근 주무관 외 1명 입회하에 협의를 하여 도시계획선의 인정과 토지(법면)가 도시계획선에 포함되면 수용하겠다고 인정한 후 오후 16:00경 안전도시건설국장 사무실에서 국장 김□진과 도시도로팀장 이○일을 다시 만나 도시계획선 지형도면을 요구하였고, 팀장 이○일은 찾아본다고 하였으나 이후 연락이 없었으며, 김□진 국장은 청구인에게 “도시계획선에 법면부지가 포함되면 수용”하겠다고 구두로 약속하였다. 그러나 2019. 1. 25. 16:30경 ○○시청을 재방문하여 팀장 이○일로부터 “항공촬영도면의 도시계획선이 맞고, 도시계획선이 표시된 지형도면은 없다”며 수용불가만 반복적으로 통보받았다. 이에 도시계획시설 인가 및 결정사항에 대한 도시계획선의 사실확인을 위하여 2019. 1. 25. 및 같은 해 2. 13. 2차례에 걸쳐 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」(이하 ‘정보공개법’이라 한다) 제3조 규정에 의거 정보공개 청구를 하여 2019. 2. 12. 1차 연기통보(사유 : 공개처리 검토 중)한 후 2019. 2. 21. 자료를 받아 보았으나 청구한 자료 중 일부 도로계획 지형도면은 공개(편입용지도)하였으나 도시계획선을 확인할 수 있는 서류는 일체 받지 못함에 따라 청구인의 자격으로는 더 이상의 사실확인을 위한 자료를 확인할 수 없었다. 7) 피청구인은 ○○동 ○○○-1번지 토지소유자 김○업과 ○○○-2번지 토지소유자 청구인이 협의(환지교환)를 통해 해결을 종용하였으나, 김○업은 자신의 편입토지(법면) 약 461㎡ 중 199㎡(60평)에 대해 청구인의 토지 약 398㎡(120평, 2배), 약 498㎡(151평, 2.5배) 등 그 이상의 환지를 요구하는 것은 관행이라며, 무리하게 지속적으로 요구하고 있는 실정(청구인의 토지는 1,709㎡)이며 또한 편입된 법면토지 포함 ○○○-1번지 전체를 김○업은 개발행위(임의성토)하여 부동산중개업소에 매도하기 위해 내놓은 상태로 협의성립 자체가 어렵다고 판단되어 행정심판을 청구하게 되었다. 8) 위와 같은 여러 가지 사정과 청구인의 토지(1957. 12. 30.부터 현재까지, 부친의 별세로 2007. 5. 31. 상속증여)는 62년간 농사를 지었던 소중한 재산으로 그동안 이웃하는 토지소유자와도 불화없이 잘 지내고 있던 상황에서 이 사건으로 갈등과 혐오로 회복할 수 없는 관계가 지속됨에 따라 이웃과의 원만한 관계유지 및 재산권 보호를 고려하여 인용하여 주기 바란다. (보충서면 1) 9) 사건의 경위에 대하여 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제3조제1호 및 제8호에 의거 ‘국민생활과 경제활동에 필요한 토지 및 각종 시설물의 효율적 이용과 원활한 공급’(제1호) 및 ‘기후변화에 대한 대응 및 풍수해 저감을 통한 국민의 생명과 재산의 보호’(제8호)를 위한 국토 이용 및 관리의 기본원칙에 따라 도시계획시설사업의 도로개설을 추진하여야 하나, 피청구인은 도로개설 공사를 2016. 4월부터 2019. 3. 22.까지 추진하면서 도시계획시설사업의 본 도로와 법면토지를 분할, 본도로는 보상하고 법면토지는 첫째 보상실시(◆◆◆-1번지 토지), 둘째 법면사용승낙서(○○○-1번지 토지) 처리, 셋째 청구인의 토지(○○○-2)는 제외하여 공사를 완료하였다. 위와 같은 피청구인의 행정처분으로 ○○○-1번지 토지소유자 김○업이 법면토지를 불법성토(높이 약 5m)하도록 묵인 또는 방치하여 청구인의 농사 등 경제활동과 효율적 이용을 저해하였으며, 수해저감(배수로 등)을 통한 재산보호의 기본원칙에 부합되지 않는 행정처분을 하였다. 피청구인은 당초 청구인의 토지 ○○동 ○○○-2번지 답 1,709㎡ 중 74㎡가 도로법면 부지에 편입된 것으로 설계 되었으나 사업추진 중 사용하지 않아도 도로공사가 가능하여 토지편입에서 제외(○○시 고시 제2017-128호 변경 인가고시)하였으나 당초 청구인의 법면토지는 부지에 편입된 것으로 설계되었고, 사업추진 관련 공사 도면에는 편입되어 청구인의 서명을 받도록 하였으며, 청구인의 형 김○왕에게도 법면토지 사용승낙서를 2018. 12. 11. 요구한 바 있다. 이는 청구인의 토지가 도로개설에 따른 부지에 포함된 것을 의미하며, 피청구인이 사용하지 않아도 도로공사가 가능하여 토지편입에서 제외되었다는 것은 부합하지 않다. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 ‘토지보상법’이라 한다) 제16조, 같은 법 시행령 제8조에 따른 협의는 같은 법 제19조제1항에 따라 사업시행자는 공익사업을 위하여 필요하면 토지 등을 수용하거나 사용에 따른 토지 소유자와의 절차를 이행하여야 하나, 피청구인은 토지 소유자 김○업의 요청으로 ○○○-1번지의 토지를 가분할하여 ○○○-6번지(461㎡)는 토지 법면부지 사용승낙서로, ○○○-9번지(330㎡)는 수용하여 도로공사를 추진하였다고 주장하나, 피청구인은 토지 소유자와 수용에 대한 협의가 성립되지 아니한 경우 같은 법 시행령 제8조제5항에 의거 협의경위서에 사유를 기재하는 등 절차를 진행해야 함에도 피청구인은 토지 소유자 김○업에게 토지 법면 사용승낙서 제출을 요구하여 마치 김○업이 요청하고 피청구인이 이에 승낙하여 협의성립된 것처럼 주장하고 있으나 만약 청구인의 토지와 관련 없다면 ◆◆◆-1번지처럼 법면토지도 수용했을 것이며, 이는 피청구인과 토지 소유자 김○업과의 결탁으로 청구인의 토지를 취하기 위한 편법에 불과하다. 이에 청구인의 토지 ○○시 ○○동 ○○○-2번지는 피청구인의 잘못된 법 집행과 관행, 토지 소유자 김○업과의 결탁 등으로 신설도로와 접하지 않는 토지로 존치된 것을 시정하기 위해 ○○○-6번지의 법면토지는 수용재결이 마땅하다. 10) 도시계획시설사업은 추진과정에서 일부변경 및 편입토지의 변경되는 사항을 적법 절차에 따라 실시계획 변경인가 고시 이행 주장에 대하여 국토계획법 제30조제6항 및 제32조 규정에 따라 변경(경미한 변경)사항을 반영한 지형도면을 고시하여야 하나 이를 시행하지 않았으며, 3차 고시에 관련된 지형도면을 2019. 1. 24. 정보공개 요청하였으나 해당부서 담당관 및 담당팀장도 공개하지 않고 문서를 찾아보겠다는 답변만 재차 청구인에게 하여 정보공개법 제3조 규정에 의거 공공기관이 보유·관리하는 정보는 국민의 알권리 보장 등을 위하여 적극적으로 공개하여야 하고, 제8조2의 규정에 의거 원문공개를 하여야 하며, 같은 법 제16조는 즉시 처리가 가능한 정보는 같은 법 시행령 제14조제1항에 의거 공개하도록 되어 있으나 피청구인은 하지 않았으며, 피청구인의 답변서 내용 중 입증서류에도 고시, 승낙서, 위치도만 제출했을 뿐 심판청구의 중요한 자료인 지형도면은 없다. 따라서 피청구인의 적법 절차에 따라 실시계획 변경인가 고시 이행 주장은 부합하지 않다. 처음부터 지형도면 없이 도시계획시설사업을 추진한 것이 아닌지 의심된다. 「행정절차법」 제23조 및 제24조 규정에 의거 변경내용 및 사유의 근거와 이유를 기재하여 고시해야 함에도 청구인의 토지(○○동 ○○○-2번지 답 1,709㎡ 중 74㎡)는 당초 ○○시 고시 제2016-160호(2016. 9. 27.) 및 1차 변경 ○○시 고시 제2017-128호(2017. 6. 26.)에는 ‘0’이라고만 기재되어 있을 뿐 왜 ‘0’인지에 대한 근거와 이유가 없었다. 참고로 피청구인이 작성 고시한 관내 지역의 다른 도시계획시설 고시｛도시계획시설(소로○-301호선)도로 고시, 2017. 6. 27.｝를 제출하니 비교·검토하여 주기 바란다. 피청구인의 주장에 의하면 공사시행 중 일부변경(청구인의 편입면적 제외)되었다고 답변하므로 이에 대한 청구인의 객관적인 자료(기공승낙서)에 기재된 내용을 살펴보면 피청구인을 대면하기 전 받은 것으로 공사추진 중 시공사 ㈜◆◆종합건설사 이○호 이사가 청구인과의 최초 대면(2018. 11. 30. 15:30경) 때 청구인에게 제출 요구한 기공 승낙서(공사진행 중)를 참고하여 주기 바란다. 11) 청구인의 토지가 도로공사 이전부터 맹지상태인 토지에 대하여 도로개설 이전부터 맹지상태인 토지는 이 사건의 논점에서 벗어난 것이며, 도시계획도로의 법면부지도 도시계획시설에 포함되며 신설도로에 접하지 않아 청구인의 토지가 맹지가 된 이유는 첫째, 당초 실시계획에 청구인의 토지 일부가 편입면적에 포함되어 있었으나 피청구인이 고시한 3차 고시(2017. 6. 26.)에서 실시계획 변경인가에 따른 변경인지?, 제외인지?, 누락인지? 정확한 행정행위의 처분 사유가 존재하지 않아 맹지가 된 것이며, 둘째, 토지 소유자 김○업의 ○○동 ○○○-1번지 답 토지는 2,552㎡ 중 791㎡가 편입면적에 포함되어 이 중 330㎡는 도로에 편입되어 보상을 받았으며, 461㎡는 법면부지(분할)로 편입되었으나 피청구인의 자의적 불확정 개념으로 편입면적에서 제척되었다. 셋째, 편입된 법면부지토지(461㎡)는 공사진행 중에 허가받지 않고 불법성토(농지전용법률 위반)하여 이 중 461㎡ 편입면적에서 청구인의 토지(○○동 ○○○-2 일부)가 상, 하로 걸친 법면부지(약 396㎡)가 발생되어 청구인의 토지 위쪽은 성토하지 못해 법면(사면)으로 존재하며, 나머지 편입토지는 성토하였고, 피청구인의 부작위 행정처분(농지전용 방치에 따른 관리소홀)으로 인해 토지 소유자 김○업의 법면부지토지(○○동 ○○○-1, 461㎡)를 피청구인이 수용하지 않아도 되는 상황을 만들어 편입된 토지를 제척(자의적 무권한의 행정행위)해 줌으로써 사익추구 행위(사인소유권)를 제공(편취)하였다. 이는 「도로법」 제4조(사권의 제한)에 의거 토지 소유자 김○업의 편입된 법면부지토지는 사용·수익이 제한되어 토지의 기능을 상실하여 쓸모없는 토지가 된 것을 위와 같은 피청구인의 처분으로 개인 소유권을 주장할 수 있도록 정당성(토지소유자 김○업은 자신의 토지를 성토 후 매매하고자 함)을 부여(사익 추구)해 준 결과를 초래하였고, 이로 인해 도시도로팀 팀장 이○일은 “개인 소유권 보호”해야 된다고 청구인에게 제시하는 등 이러한 사실관계 및 상황으로 청구인의 토지는 진입로가 없는 토지로 맹지가 되었다｛신설도로와 법면(사면)의 경사 높이가 약 5m가 넘는 관계｝. 넷째 피청구인은 「헌법」 제23조제3항 및 토지보상법 제1조, 제16조, 제19조제1항 규정에 의거 협의취득이나 수용·사용(국토부, 중앙토지수용위원회 용어설명)하여 사업시행 및 보상하여야 할 법면부지토지(○○동 ○○○-1 답 461㎡)를 토지 소유자 김○업으로부터 토지 법면부지 사용승낙서를 제출받아 사업 추진하였으며, 또한 토지보상법 규정에 의거 피청구인이 사건 토지 중 상당한 면적이 법면부지로 사용될 것임에도 어떤 보상도 없이 토지 법면부지 사용승낙서(법적근거 없음)로 갈음하여 공익사업을 추진한 것은 위의 법률 위반한 요소가 있으며, 토지 법면부지 사용승낙은 법적으로는 토지의 사용대차 혹은 임대차의 동의이기 때문에 민법의 계약적 성격임으로 공법상 권원 없이 행사된 것이고, 공적 목적에 제공(국공유 재산인 공공용물)되는 공법에 위배된 행정처분(자주점유의 추정)으로 부당하다. 그러므로 도시계획시설의 도로부지에 편입되어 국공유로 된 토지는 거래의 객체가 될 수 없으므로 피청구인이 토지 법면부지 사용승낙서를 작성하여 주는 것은 매우 이례적이라 할 수 있으며, 이러한 사유로 청구인의 편입면적이 제외되어 맹지가 된 것이다. 다섯째 피청구인은 ○○동 ○○○-3번지 답 1,911㎡ 중 835㎡ 법면부지토지와 ○○동 ◆◆◆-1번지 답 1,246㎡ 중 783㎡ 법면부지토지를 수용하여 보상금을 지급하고 사업을 추진하였으며, 특히 ○○동 ○○○-1 토지 소유자 김○업에게 처분한 행정행위는 소극적 행정에 불과할 뿐 아니라 이는 피청구인의 직무수행(행정처분)에 있어 일관성, 형평성, 공익성 등이 결여된 행정행위이다. ○○동 ○○○-1 토지 소유자 김○업(전 조○돈 시장과 친구 관계)의 편입토지에 대한 토지승낙서와 편입면적의 제척이 헌법, 토지보상법, 같은 법 시행령, 시행규칙에 근거하였을 때 공공필요에 의한 행정행위라고 볼 수 없고 도시계획시설 도로선에 포함되지 않아 편입면적에서 제외되어 수용 불가처분으로 인해 입게되는 불이익이 전혀 고려되지 않은 채 처분하였으므로 적합성과 상당성의 원칙에 어긋나 비례의 원칙 및 평등의 원칙에 반한다고 하겠다. 또한 신설도로 이전의 청구인의 토지가 맹지라는 사실과 이 사건의 토지와는 무의미한 피청구인의 주장이다. 12) 도로 본선부에 편입되지 않아 법면처리 계획 변경사항으로서 ‘통지 및 설명이 피청구인의 의무사항이 아니다’라는 주장에 대하여 토지보상법 제24조제1항 ‘토지의 전부, 일부 수용하거나 사용 필요 없게 되었을 때는 사업시행자는 지체 없이 토지소유자에게 통지’하도록 근거 규정이 있으며, 같은 법 제6항은 전부 또는 일부 변경되어 토지소유자가 입은 손실은 보상하도록 규정되어 있다. 따라서 비록 법면토지라고 하더라도 도시계획선 안에 포함되고, 수용도 가능함에 따라 당연 법면토지의 변경사항의 통지 및 설명은 피청구인의 의무사항이다. 13) 청구인과 인접 토지 소유자와 토지교환을 협의하였으나 협의성립이 어려워 피청구인에게 해결을 요구함으로써 청구인의 주장에 대한 정당성을 인정하기 어렵다는 주장에 대하여 피청구인은 청구인이 해당 고시와 지형도면을 수차례 방문하여 공개 요구하는 과정에서 ○○동 ○○○-1번지 토지 소유자 김○업과의 협의(토지교환)를 잘 해야 된다고 재차 의견을 제시하였고, 청구인은 김○업과 협의를 통해 원만히 해결하고자 몇 차례 시도하였으나 김○업은 자신에게 유리한 토지교환(120배, 150배 등)을 요구하여 청구인은 협의 자체를 할 수 없었다. 이에 청구인은 김○업의 불법성토에 대해 문제제기를 하였고 김○업은 2019. 1. 29. 11시경에 청구인의 집을 방문하여 토지교환 밖에 해결방안이 없다고 하여 2019. 2. 2. 15시경 ○○시공인중개사 사무실에서 김○업, 김○업의 처, 공인중개사 사장, 청구인, 청구인의 형(김○왕)이 만나 협의를 하였으나 김○업의 잦은 말 바꾸기로 더 이상의 협의가 어려워 불성립 되었고(당시 김○업은 공인중개사 사장을 대리인으로 세운 상황이었으며, ○○○-1번지 토지를 매도하기 위해 매물로 내놓았으며, 토지 일부에 대해 매수자가 나타났으나 토지 전체를 한 번에 팔겠다는 김○업의 의사표현으로 거래가 되지 않음), 피청구인 및 김○업은 위법행위(피청구인의 묵인)임을 인지하였는지 불법성토 면적의 일부를 복구하였다. 팀장 이○일은 청구인에게 복구되었으니 협의(토지교환)할 원인이 사라졌다며 피청구인의 법면부지토지가 도시계획선에서 제외되었다는 말만 되풀이하였다. 무엇보다 토지교환은 청구인이 한 것이 아닌 피청구인이 처음부터 청구인에게 제시한 것이며, 김○업 역시 자신의 법면토지가 해결(교환)되지 않으면 청구인의 토지는 맹지가 된다는 약점을 악용하여 청구인에게 토지교환을 요구하는 등 피청구인과 김○업이 종용하였으나 상식과 관례를 벗어난 무리한 요구로 협의성립이 되지 않았다. 14) 사업시행자는 도시계획시설사업의 공공사업을 추진하면서 국토계획법, 토지보상법, 행정절차법, 정보공개법 등 관련 법규를 준수하며, 적법 절차에 따라 사업을 추진하여야 함에도 피청구인은 제반 적법 절차를 위반함은 물론 개인의 이익을 대변하고, 행정편의주의적 행정행위는 지양해야 됨은 물론 민원발생 요인 제거와 민원처리의 역량강화를 통해 행정에 대한 신뢰를 제고해야 함에도 오히려 우월적 지위 남용과 공급자 위주의 방식으로 공익사업을 추진하거나 제도를 악용하여 민원발생의 원인을 제공하는 것은 시정되어야 한다. 도로에 편입되지 않았다면서 청구인에게 토지법면 사용승낙서를 요구하고, 공사업자에게는 시공 관련 동의서를 요구하는 것은 위법한 행위이며, 청구인과 인접한 토지인 제3자 소유의 법면사용승낙 토지를 수용하는 것은 제3자의 재산권 보호를 위해 필요한 것이며, 사업시행자는 사업의 계획단계에서부터 제3자의 이익침해 우려가 없는지 살펴야 할 의무가 있다. 또한 ○○○-1번지 법면토지는 사용권은 피청구인에게 있고 소유권은 김○업에게 있어 불법성토한 후 매도하여 소유자가 변경되고 그 소유자가 보상을 요구하거나 관로, 전주, 가로등, 표지판, 기타 구조물 등의 이전설치를 요구했을 경우 또 다른 민원발생의 원인을 제공할 수 있다. 따라서 하자에 의한 도시계획시설사업인 ○○동 도시계획도로(중로○-33호선) 개설공사의 원만한 해결과 불수용 처분에 대한 기각은 가혹한 처분이므로 수용 재결함이 타당하다. 나. 피청구인 주장 1) 피청구인은 ○○시 ○○동 ○○○-1번지 일원의 도로를 개설하고자 2016. 4.부터 추진하여 2019. 3. 22. 공사완료 하였다. 도로규모는 L= 484m, B= 12.0m, 차도 2차선, 보도 양쪽 설치된 도로이며 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제88조 및 같은 법 시행령 제97조 규정에 의한 도시계획시설사업으로 추진하였다. 이건 도로사업에 청구인의 소유토지인 ○○시 ○○동 ○○○-2번지 답 1,709 ㎡ 중 74 ㎡가 도로법면 부지에 편입되는 것으로 설계 되었으나 사업추진 중 청구인의 토지는 사용하지 않아도 도로공사가 가능하여 토지편입 제외 하였다(○○시고시 제2017-128호 변경인가고시). 또한 청구인의 토지와 인접한 토지인 ○○시 ○○동 ○○○-1번지(소유자 김○업)는 2,552㎡ 중 791㎡가 편입 되었으며 그 중 토지소유자의 요청을 수용하여 도로 본선부 편입면적 330㎡를 매입하고 나머지 461㎡는 법면부지 사용승락으로 도로공사를 추진하였다. 이에 청구인의 소유토지인 ○○시 ○○동 ○○○-2번지는 신설도로와 접하지 않는 토지로 존치 되었다. 2) 청구인은 청구인 외 2인의 소유토지인 ○○시 ○○동 ○○○-2번지가 도로에 접하도록 당초 계획대로 ○○○-2번지 법면부지와 ○○○-1번지 법면부지를 공공용지로 매입하지 않은 것은 피청구인의 의무를 이행하지 않은 것이므로 의무를 이행하라고 주장하고 있으며, 도로공사 추진과정에서 토지보상 및 법면부지 사용권 확보에 대하여 어떻게 진행되는지에 대한 어떠한 통지나 설명도 없었으므로 피청구인의 행위가 부당하다고 주장하며, 청구인의 토지에 대하여 맹지화 되고 농사를 위한 진출입 불가 및 배수의 기반시설 등이 없어 재산권 보호는 물론 생존권 조차 보장받을 수 없는 상황이라 주장하고, 청구인은 인접토지 소유자와 토지교환을 위하여 협의하였으나 본인 토지 면적의 2∼2.5배를 요구하고 있어 협의성립이 어렵고 이 사건으로 이웃하는 토지소유자와 갈등과 혐오로 회복할 수 없는 관계가 지속되고 있으므로 피청구인의 토지(법면) 불수용 처분은 청구인에게 가혹한 처분이므로 수용재결하여야 마땅할 것이라고 주장한다. 3) 도시계획시설사업은 추진과정에서 일부변경 시행될 수 있고 피청구인은 이 사건 도로공사 추진 과정에서 토지편입 변경되는 사항을 적법 절차에 따라 실시계획 변경인가 고시 이행하였다. 청구인은 청구인 외 2인의 소유토지가 신설도로에 접하지 않아 맹지가 되었다고 주장하나 도로공사 이전부터 맹지상태인 토지이다. 청구인은 도로사업 추진과정에서 법면부지 편입 및 제외 등 일부 변경되는 사항을 통지하지 않고 설명이 없었다고 주장하나 도로 본선부에 편입되는 토지도 아니고 법면처리 계획 변경사항으로서 통지 및 설명이 피청구인의 의무 사항은 아니다. 청구인은 인접토지 소유자와 토지교환을 협의하였으나 협의성립이 어려워 피청구인에게 그 해결을 요구하는 것으로서 주장의 정당성을 인정하기 어렵다. 이 사건 대상토지의 편입면적 변경사항은 아래와 같다. 가) ○○시 ○○동 ○○○-1번지 편입면적(김○업 소유토지) 나) ○○시 ○○동 ○○○-2번지 편입면적(김○복 외 2인 소유토지) (당초) ○○시고시 제2016-160호(2016.09.27) : ○○○-1번지 답 2,552㎡ 중 785㎡ : ○○○-2번지 답 1,709㎡ 중 74㎡ (1차변경) ○○시고시 제2016-251호(2016.12.28) : ○○○-1번지 답 785㎡→791㎡변경 : ○○○-2번지 답 변경없음 (2차변경) ○○시고시 제2017-128호(2017.06.26) : 모지번 ○○○-1번지에서 가분할된 ○○○-6번지 답 791㎡ → 461㎡변경, ○○○-9번지 답 330㎡으로 변경 : 모지번 ○○○-2번지에서 가분할된 ○○○-7번지 답 74㎡ → 0으로 변경 4) 상기와 같이 피청구인은 토지편입 변경사항에 대하여 제반 적법절차에 따라 변경고시 하고 도로공사를 완료하였다. 그런데 청구인은 도로에 편입되지도 않은 본인 토지와 인접된 제3자 소유의 법면사용승락 토지를 수용 매입하지 않는 것은 피청구인의 의무를 이행하지 않은 것이라 주장하므로 청구인의 청구를 기각함이 타당하다. 3. 이 사건 청구의 적법 여부 가. 관계법령 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 4. "도시·군관리계획”이란 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도·시 또는 군의 개발·정비 및 보전을 위하여 수립하는 토지 이용, 교통, 환경, 경관, 안전, 산업, 정보통신, 보건, 복지, 안보, 문화 등에 관한 다음 각 목의 계획을 말한다. 가. 용도지역·용도지구의 지정 또는 변경에 관한 계획 나. 개발제한구역, 도시자연공원구역, 시가화조정구역(市街化調整區域), 수산자원보호구역의 지정 또는 변경에 관한 계획 다. 기반시설의 설치·정비 또는 개량에 관한 계획 라. 도시개발사업이나 정비사업에 관한 계획 마. 지구단위계획구역의 지정 또는 변경에 관한 계획과 지구단위계획 바. 입지규제최소구역의 지정 또는 변경에 관한 계획과 입지규제최소구역계획 6. "기반시설”이란 다음 각 목의 시설로서 대통령령으로 정하는 시설을 말한다. 가. 도로·철도·항만·공항·주차장 등 교통시설 7. "도시·군계획시설”이란 기반시설 중 도시·군관리계획으로 결정된 시설을 말한다. 10. "도시·군계획시설사업”이란 도시·군계획시설을 설치·정비 또는 개량하는 사업을 말한다. 제30조(도시·군관리계획의 결정) ① 시·도지사는 도시·군관리계획을 결정하려면 관계 행정기관의 장과 미리 협의하여야 하며, 국토교통부장관(제40조에 따른 수산자원보호구역의 경우 해양수산부장관을 말한다. 이하 이 조에서 같다)이 도시·군관리계획을 결정하려면 관계 중앙행정기관의 장과 미리 협의하여야 한다. 이 경우 협의 요청을 받은 기관의 장은 특별한 사유가 없으면 그 요청을 받은 날부터 30일 이내에 의견을 제시하여야 한다. ⑦ 시장 또는 군수가 도시·군관리계획을 결정하는 경우에는 제1항부터 제6항까지의 규정을 준용한다. 제32조(도시·군관리계획에 관한 지형도면의 고시 등) ① 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 제30조에 따른 도시·군관리계획 결정(이하 "도시·군관리계획결정”이라 한다)이 고시되면 지적(地籍)이 표시된 지형도에 도시·군관리계획에 관한 사항을 자세히 밝힌 도면을 작성하여야 한다. 제88조(실시계획의 작성 및 인가 등) ① 도시·군계획시설사업의 시행자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 도시·군계획시설사업에 관한 실시계획(이하 "실시계획”이라 한다)을 작성하여야 한다. ② 도시·군계획시설사업의 시행자(국토교통부장관, 시·도지사와 대도시 시장은 제외한다. 이하 제3항에서 같다)는 제1항에 따라 실시계획을 작성하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 국토교통부장관, 시·도지사 또는 대도시 시장의 인가를 받아야 한다. 다만, 제98조에 따른 준공검사를 받은 후에 해당 도시·군계획시설사업에 대하여 국토교통부령으로 정하는 경미한 사항을 변경하기 위하여 실시계획을 작성하는 경우에는 국토교통부장관, 시·도지사 또는 대도시 시장의 인가를 받지 아니한다. ③ 국토교통부장관, 시·도지사 또는 대도시 시장은 도시·군계획시설사업의 시행자가 작성한 실시계획이 제43조제2항에 따른 도시·군계획시설의 결정·구조 및 설치의 기준 등에 맞다고 인정하는 경우에는 실시계획을 인가하여야 한다. 이 경우 국토교통부장관, 시·도지사 또는 대도시 시장은 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보, 위해 방지, 환경오염 방지, 경관 조성, 조경 등의 조치를 할 것을 조건으로 실시계획을 인가할 수 있다. ④ 인가받은 실시계획을 변경하거나 폐지하는 경우에는 제2항 본문을 준용한다. 다만, 국토교통부령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. ⑤ 실시계획에는 사업시행에 필요한 설계도서, 자금계획, 시행기간, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항(제4항에 따라 실시계획을 변경하는 경우에는 변경되는 사항에 한정한다)을 자세히 밝히거나 첨부하여야 한다. 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제97조(실시계획의 인가) ① 법 제88조제1항의 규정에 의한 실시계획(이하 "실시계획”이라 한다)에는 다음 각호의 사항이 포함되어야 한다. 1. 사업의 종류 및 명칭 2. 사업의 면적 또는 규모 3. 사업시행자의 성명 및 주소(법인인 경우에는 법인의 명칭 및 소재지와 대표자의 성명 및 주소) 4. 사업의 착수예정일 및 준공예정일 ⑥ 법 제88조제5항에서 "대통령령으로 정하는 사항”이란 다음 각 호의 사항을 말한다. 1. 사업시행지의 위치도 및 계획평면도 2. 공사설계도서(「건축법」제29조에 따른 건축협의를 하여야 하는 사업인 경우에는 개략설계도서) 3. 수용 또는 사용할 토지 또는 건물의 소재지ㆍ지번ㆍ지목 및 면적, 소유권과 소유권외의 권리의 명세 및 그 소유자ㆍ권리자의 성명ㆍ주소 4. 도시ㆍ군계획시설사업의 시행으로 새로이 설치하는 공공시설 또는 기존의 공공시설의 조서 및 도면(행정청이 시행자인 경우에 한한다) 【공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률】 제19조(토지등의 수용 또는 사용) ① 사업시행자는 공익사업의 수행을 위하여 필요하면 이 법에서 정하는 바에 따라 토지등을 수용하거나 사용할 수 있다. 제24조(사업의 폐지 및 변경) ① 사업인정고시가 된 후 사업의 전부 또는 일부를 폐지하거나 변경함으로 인하여 토지등의 전부 또는 일부를 수용하거나 사용할 필요가 없게 되었을 때에는 사업시행자는 지체 없이 사업지역을 관할하는 시ㆍ도지사에게 신고하고, 토지소유자 및 관계인에게 이를 통지하여야 한다. ② 시ㆍ도지사는 제1항에 따른 신고를 받으면 사업의 전부 또는 일부가 폐지되거나 변경된 내용을 관보에 고시하여야 한다. ⑥ 사업시행자는 제1항에 따라 사업의 전부 또는 일부를 폐지ㆍ변경함으로 인하여 토지소유자 또는 관계인이 입은 손실을 보상하여야 한다. 【행정심판법】 제13조(청구인 적격) ① 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 처분의 효과가 기간의 경과, 처분의 집행, 그 밖의 사유로 소멸된 뒤에도 그 처분의 취소로 회복되는 법률상 이익이 있는 자의 경우에도 또한 같다. ② 무효등확인심판은 처분의 효력 유무 또는 존재 여부의 확인을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. ③ 의무이행심판은 처분을 신청한 자로서 행정청의 거부처분 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 나. 판단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 토지대장, 고시, 농지분포도(2016. 4.), 편입용지도(2017. 2.), 구 지적도, 토지이용계획확인원, 토지 법면부지 사용승낙서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인들은 ○○시 ○○동 ○○○-2 토지(답, 1,709㎡)의 소유자이고, 피청구인은 2016. 1.부터 2019. 3. 22.까지 ○○동 도시계획도로(중로○-33) 개설공사를 하였다. 나) 피청구인은 2016. 9. 27. 청구인들 소유의 ○○동 ○○○-2 토지의 일부면적(74㎡)과 김○업 소유의 ○○동 ○○○-1 토지(답, 2,522㎡) 중 일부면적(785㎡)이 이 사건 공사에 수용 또는 사용할 토지에 포함되는 내용의 실시계획인가고시를 하였고, 2016. 10. 5. 청구인들에게 도시계획도로(중로○-33호선) 개설공사 보상계획 통지를 하였으며, 다) 2017. 6. 26. ○○동 ○○○-2 토지를 ○○○-2(1,635㎡), ○○○-7(74㎡)로 가분할하여 ○○○-7 토지의 편입면적을 74㎡에서 0으로, ○○동 ○○○-1 토지를 ○○○-1(1,731㎡), ○○○-6(791㎡), ○○○-9로 가분할하여 ○○○-6의 편입면적을 791㎡에서 461㎡로, ○○○-9의 편입면적을 330㎡로 변경하는 실시계획인가(변경)고시를 하였다. 라) 2016. 4. 실시설계 농지분포도에는 ○○○-1 토지의 일부면적과 ○○○-2 토지의 일부면적이 이 사건 공사에 편입되어 있으며, 2017. 2. 실시설계 편입용지도에는 ○○○-6, ○○○-9 토지는 이 사건 공사에 편입되어 있으나 ○○○-7 토지는 편입되어 있지 않고, 현재의 토지이용계획확인원의 확인도면에도 ○○○-2 토지는 도로에 포함되어 있지 않다. 마) ○○○-1 토지 소유자인 김○업은 중로○-33호선 도로를 등지고 볼 때 ○○○-1 토지의 동쪽경계에 2단으로 성토하였으며, 청구인의 소유인 ○○○-2 토지는 ○○○-1 토지의 서쪽에 경계를 이루며 위치해 있다. 라) 김○업은 ○○○-1 토지의 남쪽방향에 위치하고 중로○-33호선 도로와 경계를 이루는 일부면적(461㎡)에 대하여 피청구인에게 토지 법면부지 사용승낙서를 제출하였다. 바) 청구인이 2019. 1. 25. 피청구인에게 도시관리계획(도시계획시설 : 중로○-33호) 결정(변경) 및 지형도면고시, 도시계획시설결정 및 실시계획고시(지형도면 포함), 실시계획인가문서에 대해 정보공개 청구를 하자, 피청구인은 2019. 2. 20. 도시관리계획 결정(변경) 및 지형도면 고시문, 관계도서(○○1지구 지구단위계획구역도), 실시계획인가(변경) 고시문, 실시계획인가(변경) 사업계획서 및 용지도를 공개 결정하였다. 2) 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제4호 다목, 제7호, 제10호에 따르면 도시·군관리계획이란 시 등의 개발·정비 및 보전을 위하여 수립하는 토지 이용, 교통, 환경, 경관, 안전, 산업, 정보통신, 보건, 복지, 안보, 문화 등에 관한 기반시설의 설치·정비 또는 개량에 관한 계획을 말하며, 도시·군계획시설이란 기반시설 중 도시·군관리계획으로 결정된 시설을 말하고, 도시·군계획시설사업이란 도시·군계획시설을 설치·정비 또는 개량하는 사업을 말한다. 같은 법 제30조제1항, 제7항, 제32조제1항에 의하면 시장 등은 도시·군관리계획을 결정하려면 관계 행정기관의 장과 미리 협의하여야 하며, 도시·군관리계획이 고시되면 지적이 표시된 지형도에 도시·군관리계획에 관한 사항을 자세히 밝힌 도면을 작성하여야 한다. 또한, 같은 법 제88조제1항, 제5항, 같은 법 시행령 제97조제6항에 따르면 도시·군계획시설사업의 시행자는 실시계획을 작성하여야 하며, 실시계획에는 사업시행에 필요한 설계도서, 자금계획, 시행기간, 사업시행지의 위치도 및 계획평면도, 공사설계도서, 수용 또는 사용할 토지 또는 건물의 소재지·지번·지목 및 면적, 소유권과 소유권외의 권리의 명세 및 그 소유자·권리자의 성명·주소 등을 자세히 밝히거나 첨부하여야 한다. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제19조제1항, 제24조제1항, 제6항에 의하면 사업시행자는 공익사업의 수행을 위하여 필요하면 토지등을 수용하거나 사용할 수 있으며, 사업인정고시가 된 후 사업의 전부 또는 일부를 폐지하거나 변경함으로 인하여 토지등의 전부 또는 일부를 수용하거나 사용할 필요가 없게 되었을 때에는 사업시행자는 토지소유자 및 관계인에게 이를 통지하여야 하고, 사업의 전부 또는 일부를 폐지·변경함으로 인하여 토지소유자 또는 관계인이 입은 손실을 보상하여야 한다. 3) 우선, 청구인에게 청구인적격이 인정되는지 여부에 대해 살펴본다. 「행정심판법」 제13조제3항에 의하여 의무이행심판은 처분을 신청한 자로서 행정청의 거부처분 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 청구인이 피청구인에게 이 사건 토지를 이 사건 도시계획시설 사업의 토지로 편입해 줄 것을 공식적으로 신청하였는지 여부는 기록상 분명하지 않으나, 2019. 1. 24. ○○시청을 방문하여 피청구인 담당자들과 협의한 내용에 비추어 볼 때 적어도 구두의 신청은 있었던 것으로 볼 수 있다. 다음으로, 청구인이 피청구인에게 이 사건 토지의 수용을 신청할 법률상 이익이 있는지 여부에 대해 살펴본다. 이와 관련하여 “행정청이 국민으로부터 신청을 받고서 한 거부행위가 행정처분이 되기 위하여는 국민이 행정청에 대하여 신청에 따른 행정행위를 해 줄 것을 요구할 수 있는 법규상 또는 조리상 권리가 있어야 하는 것이며, 이러한 근거 없이 한 국민의 신청을 행정청이 받아들이지 아니하고 거부한 경우에는 이로 인하여 신청인의 권리나 법적 이익에 어떤 영향을 주는 것이 아니므로 이를 행정처분이라 할 수 없다. 도시계획법상 주민이 행정청에 대하여 도시계획 및 그 변경에 대하여 어떤 신청을 할 수 있다는 규정이 없고, 도시계획과 같이 장기성, 종합성이 요구되는 행정계획에 있어서 그 계획이 일단 확정된 후 어떤 사정의 변동이 있다 하여 지역주민에게 일일이 그 계획의 변경을 청구할 권리를 인정해 줄 수도 없는 것이므로 그 변경 거부행위를 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다고 볼 수 없다는 것이 대법원의 입장이다(대법원 1994. 1. 28 선고 93누22029 판결 등 참고). 피청구인이 이 사건 토지를 수용하기 위해서는 이 사건 실시계획의 변경이 전제가 되어야 할 것이므로 이 사건 토지의 소유자인 청구인에게 이 사건 실시계획의 변경을 청구할 법규상 혹은 조리상 권리가 있는지 여부가 문제된다. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제24조제2항, 제6항에 의하면 사업시행자는 사업인정고시가 된 후 사업의 전부 또는 일부를 폐지하거나 변경함으로 인하여 토지 등의 전부 또는 일부를 수용하거나 사용할 필요가 없게 되었을 때에는 토지소유자 및 관계인에게 이를 통지하여야 하고, 사업의 전부 또는 일부를 폐지 변경함으로 인하여 토지소유자 또는 관계인이 입은 손실을 보상하여야 한다. 그러나 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」이나 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 등의 관련 법규상 실시계획의 작성이나 변경은 사업시행자가 국토교통부장관, 시도지사 또는 대도시 시장의 인가를 받아 시행할 수 있으며, 토지소유자에게 손실보상청구권 외에 실시계획의 변경 자체를 신청할 수 있는 권리를 인정하는 근거조항은 없는 것으로 보인다. 따라서 당초 실시계획 상 수용대상이었던 이 사건 토지의 소유자인 청구인에 대해 실시계획의 변경이나 그를 전제로 하는 이 사건 토지의 수용을 요구할 법규상 권리는 존재하지 않는 것으로 보인다. 그렇다면, 청구인에게 이 사건 실시계획의 변경을 전제로 하는 이 사건 토지의 수용을 신청할 신청권은 인정되지 않으므로 청구인에게 이 사건 토지를 도시계획시설로 편입하는 이행을 구할 법률상 이익이 인정된다고 할 수 없다. 4. 결 론 그렇다면, 이 사건 심판청구는 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.