도시계획시설 실시계획인가고시 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○도 ○○시 ○○구 ○○동 668-5번지의 토지 및 그 지상건물(이하‘이 사건 토지’라 한다)의 소유자로, 피청구인이 추진하는 하천정비사업에 대해 여러 차례 사업구역 확대의 부당함을 주장하며 민원제기를 하였으나, 피청구인은 2020. 2. 12. ○○시 고시 제2020-○○호로 청구인의 토지를 포함한 같은 구 ○○1동 668-4번지 일원에 대하여 도시계획시설(도로, 주차장, 공원, 유수지)사업 실시계획인가고시(이하‘이 사건 처분’이라 한다)를 하였다. 2. 당사자 주장 요지 가. 청구인 주장 1) 당사자 사이의 관계 청구인은 ○○도 ○○시 ○○구 ○○동 668-5번지 토지 및 그 지상건물의 소유자인데, 피청구인은 2020. 2. 12. 청구인의 부동산 소재지를 포함한 ○○도 ○○시 ○○구 ○○1동 668-4번지 일원에 대하여 도시계획시설(도로, 주차장, 공원, 유수지) 사업 실시계획인가고시를 하였다. 그러나 위 고시는 법의 일반원칙에 위배되는 내용에 관한 하자가 있어 위법·부당하다 할 것이다. 2) 이 사건 처분의 경과 가) 이 사건 사업구역인 ○○도 ○○시 ○○구 ○○1동 668-4번지 일대는 2008.경부터 2011.경까지‘○○○○뉴타운 사업’지역으로 지정이 되어 개발행위가 제한되어 있던 구역이었다. 그리고 이후 이 지역은 2015년 국토교통부 국고지원사업인 ‘지방하천 정비사업’공모에 선정이 되었고, 2016. 4. 7. 피청구인은 제2016-38호로 이 지역을‘○○천 도시재생사업 관련 개발행위허가 제한지역’으로 고시하였는데 제한기간은 고시일로부터 3년간(1회에 한해 2년 연장 가능) 이었다. 그리고 제한기간이 경과하기 불과 이틀 전인 2019. 4. 5. 피청구인은 제2019-○○호로 도시관리계획(도로, 주차장, 공원, 유수지)결정(변경)고시로 계획을 변경하였다. 나) 피청구인은 최초 국토교통부 공모 당시에는 청구인 소유 부동산 소재지를 포함한 일부지역은 사업구역에 포함을 시키지 아니하였다. 즉 피청구인은 최초 공모시에는 구 철길과 ○○천 사이를 사업구역으로 하여 공모에 선정된 이후 저류시설 및 주차장 확충 등을 이유로 사업구역을 확장하였던 것이다. 다) 이에 청구인은 여러 차례 피청구인에게 내용증명을 보내고 피청구인에게 사업구역이 확대된 것은 부당하다는 취지로 설명을 하였으나, 청구인의 주장을 묵살하고 사업을 계속하여 진행하고 있기에 이 사건 심판청구에 이르게 된 것이다. 3) 피청구인 처분의 위법·부당성 가) 관련 판례 (1) 대법원 2018. 7. 24. 선고 2016두48416 판결은,“도시계획시설사업에 관한 실시계획인가처분은 해당 사업을 구체화하여 현실적으로 실현하기 위한 형성행위로서 이에 따라 토지수용권 등이 구체적으로 발생하게 된다. 따라서 행정청이 실시계획인가처분을 하기 위해서는 그 실시계획이 법령이 정한 도시계획 시설의 결정·구조 및 설치기준에 적합하여야 함은 물론이고 사업의 내용과 방법에 대하여 인가처분에 관련된 자들의 이익을 공익과 사익 간에서는 물론, 공익 상호 간 사익 상호 간에도 정당하게 비교·교량 하여야 하며, 그 비교·교량은 비례의 원칙에 적합하도록 하여야 한다.”고 판시하고 있다. (2) 또한 대법원 1998. 4. 24. 선고 97누1501 판결은,“행정주체가 구체적인 도시계획을 입안·결정함에 있어서 비교적 광범위한 계획재량을 갖고 있지만, 여기에는 도시계획에 관련된 자들의 이익을 공익과 사익에서는 물론, 공익 상호간과 사익 상호간에도 정당하게 비교·교량하여야 한다는 제한이 있는 것이므로, 행정주체가 도시계획을 입안·결정함에 있어서 이익형량을 전혀 하지 아니하거나 이익형량의 고려대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성·객관성이 결여된 경우에는 그 행정계획결정은 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분이라 할 수 있고, 또한 비례의 원칙(과잉금지의 원칙)상 그 행정목적을 달성하기 위한 수단은 목적달성에 유효·적절하고 또한 가능한 한 최소침해를 가져오는 것이어야 하며 아울러 그 수단의 도입으로 인한 침해가 의도하는 공익을 능가하여서는 아니 된다.”라고 판시하고 있다. 나) 이 사건 처분의 재량권 일탈·남용에 대하여 (1) 유수시설 설치 관련 앞서 언급한 바와 같이 피청구인은 최초 ○○동 1195-5번지 일원 28필지 5,796㎡를 사업구역으로 지정했으나, 그 후 ○○1동 668-4번지 일원까지 추가하여 사업구역을 확대하였다. 그리고 피청구인은 구역변경의 사유에 대해“저류시설 및 주차장 확충 등 사업효과의 극대화를 위해 구역을 확장하였다”고 하였다. 그리고 피청구인은 2019. 4. 5.자 ○○시 고시 제2019-○○호 중에서 유수지 결정(변경)사유서 기재내용을 보면,“○○천 하류부 ○○고 부족구간 및 ○○ ○○○ 일원 내수침수 발생이 우려되는 구간의 홍수예방을 위해 유수시설을 확보하여 홍수방어대책을 수립하고자 함”이라고 기재되어 있다. 그런데 실제 ○○천은 지금까지도 물이 거의 없는 관계로 막대한 예산을 들여 ○○하수처리장에서 정화된 재이용수를 공급받아 상류부에서 유지용수를 공급하고 있고, 하천이 암반층으로 이루어져 있기에 지하로 물이 스며들어 사라져버리는 건천화된 하천으로서, 피청구인이 2017. 11.경부터 2018. 12.경까지‘○○천 건천화 방지 사업’을 하기도 한 하천이다. 또한 도시·군계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙(2020. 1. 1. 시행 국토교통부령 제679호) 제119조 제1호는 유수시설의 설치기준으로,“집중강우로 인하여 급증하는 제내지 및 저지대의 물을 하천으로 내보내기 쉬운 하천변이나 주거환경을 저해하지 아니하는 저지대에 설치할 것”을 규정하고 있다. 그런데 이 사건 사업구역은 과거 1977년 ○○ 대홍수 당시에도 하천 범람 등 문제가 발생하지 아니한 지역이다. 더구나 청구인 소유 부동산 소재지는 ○○천의 반대 방향에 있고, ○○천의 본 하천인 ○○2동보다 높은 지대에 있는 관계로 침수피해가 우려되는 지역으로는 볼 수 없다. 피청구인의 주장과 같이 홍수방어대책을 수립하기 위한 사업이라면 오히려 ○○○교 ○○천 ○○주차장에서 약600m 인근의 ◎◎◎교 아래쪽인 ○○천변 ○○공영주차장 쪽의 지대가 낮은 곳으로 계획하는 것이 적절하다 할 것이다. 또한 기술적으로도 홍수방어벽 설치, 도로 숭상, 지하방수로 설치 등 다른 방법으로 청구인의 피해를 최소화 하면서 홍수방어라는 목적을 달성할 수 있을 것임에도 피청구인은 이에 대한 고려는 전혀 하지 아니하였다. (2) 부당한 사업구역의 확대 이 사건 사업은 최초 피청구인이 2015.경 국토교통부의 하천사업 공모에 대상지로 선정이 된 이후 청구인 소유 부동산 인근까지 사업구역을 확대한 것임은 앞서 언급한 바와 같다. 그리고 피청구인은 이에 관하여 저류조 용량 및 주차장 규모와 사업비(보상비) 및 도로현황 등을 고려하여 최초의 공모구역 17필지 4,100㎡에서 약 1,530㎡가 증가한 27필지 5,630㎡가 되었다고 ○○시의회에 보고하였다. 그런데 이와 같은 사업구역의 확대에 따른 결과는, 기존에 ○○천 ○○주차장에 설치되어 있던 주차장이 178면에서 5면 증가한 183면으로 늘어난 것일 뿐이며, 홍수의 위험이 전혀 없는 이 지역에 저류조 용량을 확대한 것뿐이다. 최초 피청구인은 22,000㎥의 저류조 설치를 계획하였다가 다시 30,000㎥의 저류조 설치로 계획을 변경하였는데, 과거와는 달리 현재 하수 배관시설 자체가 상당부분 개선이 되었고, 관리 또한 잘 되고 있어 무리하게 저류조 용량을 확대할 필요가 없다고 할 것이며, 또한 사유지를 수용하여 저류조를 설치하는 것은 예를 찾아보기 힘들 정도이다. (3) 사업구역이 낙후된 원인 피청구인은 이 사건 사업이 꼭 필요하다는 근거로 사업구역이 낙후된 것을 들고 있다. 그러나 이 지역이 낙후된 주된 이유는, 피청구인이 상당기간‘○○○○뉴타운 사업’개발지역으로 지정하여 행위제한을 하여 오다가, 2015년 공모사업 대상지로 선정된 이후, 2016년 개발행위허가제한 고시를 하였고, 이어서 이 사건 도시관리계획(도로, 주차장, 공원, 유수지)결정(변경)고시를 하였기 때문이다. 이로 인하여 청구인을 포함한 사업구역 내의 토지 등 소유자들은 건축법 제2조 제1항 제8호에 의한 신축은 불가능하게 되었고, 개축이나 대수선 또한 사실상 할 수 없는 상황이 계속되었기에 낙후될 수밖에 없었던 것이다. 이처럼 피청구인의 과도한 개발행위 제한으로 인하여 청구인을 비롯한 사업구역 내 토지 등 소유자들은 개발행위를 하지 못한 것인데, 피청구인이 이를 이유로 도시재생사업을 한다는 것은 말이 되지 않는다고 할 것이다. (4) 사업의 목적 피청구인은 이 사건 사업명을‘○○천 도시재생사업’이라 명명하였다. 그런데 “도시재생”이란 인구의 감소, 산업구조의 변화, 도시의 무분별한 확장, 주거환경의 노후화 등으로 쇠퇴하는 도시를 지역역량의 강화, 새로운 기능의 도입·창출 및 지역자원의 활용을 통하여 경제적·사회적·물리적·환경적으로 활성화시키는 것을 말한다(도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법 제2조 제1호). 그리고 이러한 도시재생사업은 민간이 주축이 되는 주택재개발·재건축사업과는 달리 정부가 주축이 되는 사업으로서, 지역 주민들의 의견이 적극 반영되어야 함은 당연한 것이라 하겠다. 그러나 피청구인은 청구인을 포함한 사업구역 내 주민들의 의견을 충분히 청취하지 아니하였다. 또한 국가도시재생기본방침(국토교통부 공고 제2013-1094호)은 국가 도시재생의 목표로, ① 일자리 창출 및 도시경쟁력 강화, ② 삶의 질 향상 및 생활복지 구현, ③ 쾌적하고 안전한 정주환경 조성, ④ 지역 정체성 기반 문화가치, 경관 회복, ⑤ 주민역량 강화 및 공동체 활성화 등을 들고 있다. 그런데 이 사건 사업구역은 일반상업지역으로서 기존에 상권이 형성되어 있는 곳인데, 이러한 지역을 개발하여 공원, 주차장, 유수지 등을 건립한다는 것은 일자리 창출 및 도시경쟁력 강화와는 거리가 있다. 또한 쾌적하고 안전한 정주환경 조성이나 지역 정체성 기반 문화 가치와도 상관이 없으며, 특히 사업구역 내 주민들의 의견이 철저하게 무시되어 공동체 활성화에도 전혀 도움이 되지 아니하는 사업이다. (5) 피청구인은 도시계획을 입안·결정하면서 이익형량의 고려대상에 포함시켜야 할 사항을 누락하였으며, 청구인의 사익을 최소로 침해하는 방법이 있음에도 이를 전혀 고려하지 아니하였는바, 이 사건 사업으로 인한 청구인의 사익 침해가 피청구인이 의도하는 공익을 능가하는 경우에 해당한다고 할 것이다. 4) 결론 가) 과거 공익사업이라는 미명하에 지역 주민들의 의견은 무시하고 밀어붙이기식 사업진행으로 삶의 터전을 잃고 거리로 내몰리는 국민들이 많았던 시절이 있었다. 그러나 이제는 더 이상 그와 같은 비극은 없어야 할 것이며 어떠한 형태의 개발이든 지역 주민들의 의견을 충분히 반영하여 사익이 무시당하는 일이 없어야 할 것이다. 나) 피청구인은 이 사건 실시계획인가처분을 하면서 공익과 사익간의 이익형량 등을 제대로 하지 아니하여 재량권을 일탈·남용하였다고 할 것이므로, 피청구인이 2020. 2. 12. 고시한 도시계획시설(도로, 주차장, 공원, 유수지) 사업 실시계획인가고시(○○시 고시 제2020-○○호)는 취소되어야 할 것이다. 5) 피청구인 주장에 대한 반박 가) 1977년 ○○ 대홍수 침수피해 관련 (1) 피청구인은 ○○천 주변 지역이 1977년, 1990년, 2001년에 계획빈도 100년을 초과하는 집중호우로 큰 피해가 있었던 이력이 있는 지역이라고 주장하며, 을 제1호증 침수피해 사진을 증거로 제출하였다. 그러나 당시 ○○지역에 집중호우가 발생한 것은 사실이나, 이 사건 사업구역에 침수피해가 발생하였다는 주장은 사실이 아니다. (2) 피청구인은 이 사건 사업구역과는 상당한 거리가 있는 지역에서 발생한 침수피해 사진을 마치 이 사건 사업구역에서 발생한 것처럼 주장을 하고 있다. 그러나 1977년 ○○대홍수 당시 ○○대교, ○○동, ○○동 ○○천 주변 저지대 지역 등에는 침수피해가 발생하였으나, 이 사건 사업구역 주변은 당시에도 침수피해가 발생하지 않았다. (3) 피청구인의 주장은 ○○시 지역에서 발생하는 모든 홍수피해 발생의 원인은 이 사건 ○○천에 홍수방어 대책이 수립되지 않았기 때문이라는 말과 다를바 없을 것이다. 나) 2009. 7.경 및 2013. 8.경 ○○역 및 지하상가 침수피해 관련 (1) 피청구인은 2009. 7.경 ○○역 및 지하상가 침수피해 사진을 증거자료로 제출하였다. 그런데 이는 당시 발생한 시간당 44.5㎜ 집중호우로 인하여 ○○역 지하상가 ○○사거리 지하 13번, 14번 출입구 방면의 지하정화조 집수장에 일시적으로 상당한 빗물이 유입되었는데, 그곳에 설치된 배수펌프 용량이 적어 배수가 원활하지 못하여 피해가 발생한 것이다. (2) 이후로 이 곳에 배수용량을 확대하기 위해 배수펌프가 1대 추가로 설치되었는바, 피청구인이 주장하는 ○○역 및 지하상가 침수피해는 기계시설의 문제이지 ○○천 자체의 문제는 아니라 할 것이다. (3) 또한 피청구인이 제출한 2013. 8. ○○역 및 지하상가 침수피해 사진과 관련하여, 당시 시간당 31.5㎜ 상당의 집중호우로 ○○역 대합실에 침수피해가 발생한 것인데, 이는 ○○역사 지붕에 발생한 균열과 방수처리가 미비한 문제가 원인이 되어 발생한 것으로서, 2013. 8.경 뿐만 아니라 장마철에 자주 누수가 발생하던 곳이며, ○○역과 지하상가 입구방향에 약5m 이상의 환기구로 인하여 집중호우가 있을 때면 상당한 양의 빗물이 유입되어 지하상가 입구까지 침수가 되는 피해가 자주 발생하는 지역이다. 다) ○○도 고시 제2017-5296호 관련 (1) 피청구인은 자신들이 지하저류조 설치계획을 수립한 것에 대해 마치 ○○도지사가 피청구인의 계획을 타당하다고 판단하여 위 고시를 한 것처럼 주장하고 있으나, 위 ○○도 고시는 이 사건 피청구인의 지하저류조 설치계획과는 무관한 것이다. 라) 부당한 사업구역의 확대 (1) 피청구인은 이 사건 사업은 개략적인 입지의 적정성에 대해 기본구상으로 하천사업 공모에 신청하여 공모선정된 이후, 구체적인 사업구상과 실시설계용역을 진행하면서 사업구역 조정이 필요하여 인접 부지까지 확장을 한 것이라고 주장한다. (2) 피청구인은 개략적인 내용으로 하천사업 공모를 신청하여 선정이 된 이후 사업을 구체화하는 과정에서 구역이 확대된 것이라고 주장하나, 이미 하천사업 제안공모 당시 피청구인은 구체적인 내용에 대해 사업계획을 세워두고, 그에 따른 사업구역을 설정하였다. 그러나 납득할 수 없는 이유로 피청구인은 청구인 소유 부동산을 포함하여 이 사건 사업구역을 확대하였음은 기 제출한 심판청구서 기재내용과 같다. 마) 사업구역이 낙후된 원인 (1) 피청구인은 이 사건 사업구역이 사업계획 이전에 수십년간 특별한 건축규제를 하지 않았던 지역임에도 구도심이 지속적으로 쇠퇴한 지역이라고 주장한다. (2) 피청구인이 답변서에 기재한 내용을 보더라도, 피청구인은 2008. 4. 7. ○○시 ○○ 재정비촉진지구 지정 당시부터 이 사건 관련 도시관리계획 결정 고시를 할 때까지 지역 주민들의 개발행위를 제한하였는바, 이 기간만 10년이 넘는다. 그리고 피청구인은 이와 같은 연속적인 개발행위허가 제한을 한 이유에 대해‘주민 재산상 피해 우려’를 한 가지 이유로 들고 있으나, 오히려 피청구인의 개발행위허가 제한으로 인하여 청구인을 포함한 지역 주민들의 재산상 피해가 발생한 것이다. 바) 사업의 목적 (1) 피청구인은 사업추진 과정에서 지속적으로 의견청취를 충실히 진행하였으며, 이 사건 사업은 대체주차장, 홍수예방을 위한 지하저류조, 주민휴게공간인 공원 조성 등을 통해 원도심 활성화를 목적으로 하며, 이에 따라 자연스럽게 일자리 창출과 정주환경이 조성될 것으로 예상된다고 주장한다. (2) 피청구인이 몇 차례의 공고를 통해 의견서 제출 요청 및 주민간담회 개최를 실시한 사정이 있기는 하나, 이러한 정황만으로 의견청취절차를 충실하게 이행했다고 할 수 있는지 의문이다. 또한 청구인이 심판청구서에서 주장한 바와 같이, 이 사건 사업구역 확대에 따라 늘어나는 주차장은 고작 5면이며, 지하저류조를 설치하는 것과 원도심이 활성화 되는 것 사이에 어떤 인과관계가 있는 것인지도 납득하기 어렵다. (3) 그리고 공원을 조성하면 자연스럽게 일자리가 창출되고 정주환경이 조성된다고 주장하는데, 이 사건 사업구역은 상업지역으로서 이미 상권이 형성된 지역인바, 여기에 공원을 조성하면 어찌 일자리가 창출된다는 것인지 의문이고, 이 사건 사업구역 내에서 오랫동안 거주하며 생활해 온 주민들은 이 사업으로 인해 삶의 터전을 잃고 나가야 하는 상황인데, 과연 누구를 위한 정주환경이 조성된다고 하는 것인지도 의문이다. 사) 위에서 살펴본 바와 같이 피청구인의 답변서 기재 내용은 사실과 다른 부분이 많고, 이 사건 처분의 적법·타당성 주장 또한 이유 없다고 보아야 할 것이므로, 피청구인이 2020. 2. 12. 고시한 도시계획시설(도로, 주차장, 공원, 유수지) 사업 실시계획인가고시(○○시 고시 제2020-○○호)는 취소되어야 할 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 처분의 경위 피청구인은 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하‘국토계획법’이라 한다) 제90조, 제96조, 같은 법 시행령 제91조 제1항 및 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하‘토지보상법’이라 한다) 제21조에 따라 주민공람공고 및 중앙토지수용위원회와 협의하였으며, 국토계획법 제88조, 제91조 및 같은 법 시행령 제100조 의거 적법하게 실시계획인가고시 하였으므로, 청구인의 이 사건 심판청구는 부적법한 청구이다. 2) 이 사건 처분의 적법·타당성 가) 유수시설 설치 관련 (1) ○○천은 하천기본계획의 계획홍수위(계획빈도 100년)를 기준으로 제방 여유고가 부족하고 과거 강우기록 등을 검토해 보면 1977년, 1990년, 2001년에 계획빈도 100년을 초과하는 집중호우로 인하여 큰 피해가 있었던 이력이 있고, 홍수 시 수위상승으로 인하여 잠재적 침수피해가 우려되는 구간으로 항구적인 홍수방어대책이 필요하다(○○시 주요 호우사상 검토 참조). (2) 홍수방어를 위해서는 하도중심의 하도방어계획을 통한 통수단면 확보방안이나 유역분담시설 설치를 통하여 홍수저감 효과를 높이는 방법이 있으나, ○○천 하류부는 제내지 주변으로 도로 및 철도부지, 밀집시가지가 제방과 인접하여 위치하고 있어 확장 및 보축 등 하도중심의 하도방어계획 수립이 어려운 실정이다. (3) 이에, ○○천 하류부 ○○고 부족구간 및 내수침수 발생구간에 대하여 하천현황을 고려하여 하도중심의 홍수방어계획 보다는 유역분담시설 설치를 통하여 ○○천의 항구적인 홍수방어 대책이 바람직 할 것으로 판단되어, 도심하천의 공간적 제약 해소와 도심지의 토지이용 극대화 효과 뿐만 아니라, 치수측면에서 유리하고 효율적이어서 홍수 예방효과가 크고 자연형 친수 공간 조성 및 대체주차장 확보에 적합한 지역으로, 침수피해 예상지역의 직상류 구간인 본 사업구간을 최적의 위치로 선정하여 지하저류조 설치계획을 수립하였으며, ○○도에서도 이러한 점을 고려하여 ○○도 수자원관리위원회 심의 등을 거쳐,‘○○천 하천기본계획 변경 결정 등 고시’하였다. (4) 그러므로, 본 사업이 불필요하다거나 사업구간이 적정하지 않다는 청구인의 주장은 타당하지 않다고 사료되며, 피청구인은 합리적인 기준과 적법한 절차에 따라 적정한 재량권을 행사하였다. 나) 부당한 사업구역의 확대 (1) 본 사업은 당초 개략적인 입지의 적정성에 대해 기본구상으로 하천사업 공모를 신청하여 2015. 12. 31. 공모 선정된 이 후 구체적인 사업구상과 실시설계용역을 진행하면서 구체화하여 사업구역을 설정한 상황이며, 당초 개략적인 계획구역에서, 현실적으로 사업을 할 수 있는 구역조정이 필요하여 공익적 사업목적을 달성할 수 있도록 인접한 부지를 부득이 포함하여 대상지를 설정하게 된 상황이다. (2) 또한 각종 심의 및 협의 등을 거쳐 지방하천사업 총사업비 승인기관인 ○○도 하천과에서 최종 사업승인을 받아 추진하게 된 것으로서 피청구인은 자의적으로 재량권을 행사한 바가 전혀 없고, 행정절차상 필요한 모든 절차를 준수하여 결정한 사항이다. 다) 사업구역이 낙후된 원인 (1) 청구인은 피청구인의 과도한 규제로 인해 건축법에 의한 신축이 불가능하여 낙후될 수밖에 없다고 주장하고 있으나, 본 사업구역은 그간 사업계획 이전에 수십년 동안 특별한 건축규제를 하지 않았음에도 구도심이 지속적으로 쇠퇴된 지역이다. (2) 피청구인은 동지역을 포함하여 구도심의 ○○○○ 뉴타운 사업추진을 위해 도시재정비 촉진을 위한 특별법 제4조에 의거 ○○도에 재정비촉진지구의 지정을 신청하여, ○○도에서 국토계획법 제113조에 따른 지방도시계획위원회 심의를 거쳐 2008. 4. 7. ○○시 ○○ 재정비촉진지구를 지정하였으며, 원활한 ○○○○ 뉴타운 사업추진과 건축에 따른 주민 재산상 피해예방과 자산낭비를 방지하고자 2011. 4. 6. 자동실효 전까지 3년간 건축에 대한 행위 규제를 하였으며, 이는 주민의 재산피해를 방지하기 위한 불가피한 조치였다. (3) 그리고 ○○○○ 뉴타운 해제지역인 동 지역 일원에 대해 국토교통부로부터 2015. 12. 31. 하천정비사업 공모 선정에 따라, 피청구인은 동 사업지구내 건축행위 시 사유재산권 피해 우려 및 사업비 증가가 예상되어, 원활한 사업추진을 위해 국토계획법 제63조 및 토지이용규제기본법 제8조, 같은 법 시행령 제6조에 의거 주민의견청취 및 도시계획위원회 심의를 거쳐 2016. 4. 7. 개발행위허가 제한을 고시하였다. (4) 이후 행정연계 절차인 도시계획시설(도로, 주차장, 공원, 유수지) 설치를 위하여 국토계획법 제28조 및 같은 법 시행령 제22조에 의거 주민의견 청취, 국토같은 법 제30조에 의거 도시계획위원회 심의 등을 거쳐 2019. 4. 5. 도시관리계획(도시계획시설 : 도로, 주차장, 공원, 유수지) 결정을 고시한바 있다. (5) 청구인은 사업지역이 낙후된 원인을 피청구인의 책임이 있는 것처럼 주장하고 있지만, 위에서 살펴본 바와 같이 자체 건축행위를 할 수 있었음에도 불구하고, 동 지역 소유자들이 노후된 건축물 등에 대해 신축·증축·개축 등 적절한 조치를 취하지 않아 지역이 쇠퇴·낙후된 것이며, 피청구인은 하천정비 및 주차장·공원 조성사업 목적 이외에는 건축에 대한 행위규제를 한바 없으므로, 청구인이 주장하는 과도한 규제로 인하여 낙후되었다는 주장은 사실과 다르다. 라) 처분의 공익성 및 적법·타당성 (1) 청구인은 피청구인이 주민들의 의견을 충분히 청취하지 아니하고, 공원·주차장·유수지 건립은 일자리 창출 및 도시경쟁력 강화와 거리가 멀고, 정주환경 조성이나 지역 정체성 기반 문화 가치와 상관없으며, 주민의견을 철저히 무시하여 공동체 활성화에 전혀 도움이 없다고 주장하고 있으나, 사업추진 과정에서 지속적인 주민들과의 설득을 위한 대화, 법적절차인 주민의견 청취(도시계획시설사업 실시계획인가 주민공람공고 알림, 주민간담회, 주민설명회 등)를 충실히 진행하였다. (2) 본 사업은 하천정비와 주변지역 사업이 연계·추진될 경우 하천가치 향상 등 시너지 효과가 기대되는‘하천정비 및 주차장·공원 조성사업’으로, ○○천 ○○주차장 철거 및 자연형 하천 조성과 이에 따른 대체 주차장, 홍수예방을 위한 지하저류조, 주민휴게공간인 공원 조성 등을 통해 원도심 활성화를 위해 추진하는 꼭 필요한 공공사업이다. (3) 이를 마중물 역할을 통해 거점으로 동지역을 포함한 인접지역으로 넓게는 ○○시 ○○구의 전 지역으로 지역활성화가 되고 도시경쟁력이 강화되며, 이로 인해 사람이 모임으로서 자연스럽게 일자리 창출과 정주환경이 조성될 것으로 예상된다. 3) 위에 열거한 모든 사항을 고려할 때 이 사건 처분은 적법·타당하고, 청구인의 주장은 모두 이유 없다고 할 것이다. 따라서 이 사건 처분은 적법·타당하므로 청구인의 청구는 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】[시행 2019. 8. 20.] [법률 제16492호, 2019. 8. 20., 일부개정] 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2011. 4. 14., 2012. 12. 18., 2015. 1. 6., 2017. 4. 18., 2017. 12. 26.> 6. "기반시설"이란 다음 각 목의 시설로서 대통령령으로 정하는 시설을 말한다. 가. 도로ㆍ철도ㆍ항만ㆍ공항ㆍ주차장 등 교통시설 나. 광장ㆍ공원ㆍ녹지 등 공간시설 마. 하천ㆍ유수지(遊水池)ㆍ방화설비 등 방재시설 7. "도시ㆍ군계획시설"이란 기반시설 중 도시ㆍ군관리계획으로 결정된 시설을 말한다. 제28조(주민과 지방의회의 의견 청취) ① 국토교통부장관(제40조에 따른 수산자원보호구역의 경우 해양수산부장관을 말한다. 이하 이 조에서 같다), 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수는 제25조에 따라 도시ㆍ군관리계획을 입안할 때에는 주민의 의견을 들어야 하며, 그 의견이 타당하다고 인정되면 도시ㆍ군관리계획안에 반영하여야 한다. 다만, 국방상 또는 국가안전보장상 기밀을 지켜야 할 필요가 있는 사항(관계 중앙행정기관의 장이 요청하는 것만 해당한다)이거나 대통령령으로 정하는 경미한 사항인 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2011. 4. 14., 2013. 3. 23.> ② 국토교통부장관이나 도지사는 제24조제5항 및 제6항에 따라 도시ㆍ군관리계획을 입안하려면 주민의 의견 청취 기한을 밝혀 도시ㆍ군관리계획안을 관계 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수에게 송부하여야 한다. <개정 2011. 4. 14., 2013. 3. 23.> ③ 제2항에 따라 도시ㆍ군관리계획안을 받은 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 명시된 기한까지 그 도시ㆍ군관리계획안에 대한 주민의 의견을 들어 그 결과를 국토교통부장관이나 도지사에게 제출하여야 한다. <개정 2011. 4. 14., 2013. 3. 23.> ④ 제1항에 따른 주민의 의견 청취에 필요한 사항은 대통령령으로 정하는 기준에 따라 해당 지방자치단체의 조례로 정한다. ⑤ 국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수는 도시ㆍ군관리계획을 입안하려면 대통령령으로 정하는 사항에 대하여 해당 지방의회의 의견을 들어야 한다. <개정 2011. 4. 14., 2013. 3. 23.> ⑥ 국토교통부장관이나 도지사가 제5항에 따라 지방의회의 의견을 듣는 경우에는 제2항과 제3항을 준용한다. 이 경우 "주민"은 "지방의회"로 본다. <개정 2013. 3. 23.> ⑦ 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수가 제5항에 따라 지방의회의 의견을 들으려면 의견 제시 기한을 밝혀 도시ㆍ군관리계획안을 송부하여야 한다. 이 경우 해당 지방의회는 명시된 기한까지 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수에게 의견을 제시하여야 한다. <개정 2011. 4. 14.> 제29조(도시ㆍ군관리계획의 결정권자) ① 도시ㆍ군관리계획은 시ㆍ도지사가 직접 또는 시장ㆍ군수의 신청에 따라 결정한다. 다만, 「지방자치법」 제175조에 따른 서울특별시와 광역시 및 특별자치시를 제외한 인구 50만 이상의 대도시(이하 "대도시"라 한다)의 경우에는 해당 시장(이하 "대도시 시장"이라 한다)이 직접 결정하고, 다음 각 호의 도시ㆍ군관리계획은 시장 또는 군수가 직접 결정한다. 1. 시장 또는 군수가 입안한 지구단위계획구역의 지정ㆍ변경과 지구단위계획의 수립ㆍ변경에 관한 도시ㆍ군관리계획 2. 제52조제1항제1호의2에 따라 지구단위계획으로 대체하는 용도지구 폐지에 관한 도시ㆍ군관리계획[해당 시장(대도시 시장은 제외한다) 또는 군수가 도지사와 미리 협의한 경우에 한정한다] ② 제1항에도 불구하고 다음 각 호의 도시ㆍ군관리계획은 국토교통부장관이 결정한다. 다만, 제4호의 도시ㆍ군관리계획은 해양수산부장관이 결정한다. 1. 제24조제5항에 따라 국토교통부장관이 입안한 도시ㆍ군관리계획 2. 제38조에 따른 개발제한구역의 지정 및 변경에 관한 도시ㆍ군관리계획 3. 제39조제1항 단서에 따른 시가화조정구역의 지정 및 변경에 관한 도시ㆍ군관리계획 4. 제40조에 따른 수산자원보호구역의 지정 및 변경에 관한 도시ㆍ군관리계획 5. 삭제 <2019. 8. 20.> 제30조(도시ㆍ군관리계획의 결정) ① 시ㆍ도지사는 도시ㆍ군관리계획을 결정하려면 관계 행정기관의 장과 미리 협의하여야 하며, 국토교통부장관(제40조에 따른 수산자원보호구역의 경우 해양수산부장관을 말한다. 이하 이 조에서 같다)이 도시ㆍ군관리계획을 결정하려면 관계 중앙행정기관의 장과 미리 협의하여야 한다. 이 경우 협의 요청을 받은 기관의 장은 특별한 사유가 없으면 그 요청을 받은 날부터 30일 이내에 의견을 제시하여야 한다. <개정 2011. 4. 14., 2013. 3. 23.> ② 시ㆍ도지사는 제24조제5항에 따라 국토교통부장관이 입안하여 결정한 도시ㆍ군관리계획을 변경하거나 그 밖에 대통령령으로 정하는 중요한 사항에 관한 도시ㆍ군관리계획을 결정하려면 미리 국토교통부장관과 협의하여야 한다. <개정 2011. 4. 14., 2013. 3. 23.> ③ 국토교통부장관은 도시ㆍ군관리계획을 결정하려면 중앙도시계획위원회의 심의를 거쳐야 하며, 시ㆍ도지사가 도시ㆍ군관리계획을 결정하려면 시ㆍ도도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. 다만, 시ㆍ도지사가 지구단위계획(지구단위계획과 지구단위계획구역을 동시에 결정할 때에는 지구단위계획구역의 지정 또는 변경에 관한 사항을 포함할 수 있다)이나 제52조제1항제1호의2에 따라 지구단위계획으로 대체하는 용도지구 폐지에 관한 사항을 결정하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 「건축법」 제4조에 따라 시ㆍ도에 두는 건축위원회와 도시계획위원회가 공동으로 하는 심의를 거쳐야 한다. ④ 국토교통부장관이나 시ㆍ도지사는 국방상 또는 국가안전보장상 기밀을 지켜야 할 필요가 있다고 인정되면(관계 중앙행정기관의 장이 요청할 때만 해당된다) 그 도시ㆍ군관리계획의 전부 또는 일부에 대하여 제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 절차를 생략할 수 있다. <개정 2011. 4. 14., 2013. 3. 23.> ⑤ 결정된 도시ㆍ군관리계획을 변경하려는 경우에는 제1항부터 제4항까지의 규정을 준용한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. ⑥ 국토교통부장관이나 시ㆍ도지사는 도시ㆍ군관리계획을 결정하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 결정을 고시하고, 국토교통부장관이나 도지사는 관계 서류를 관계 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수에게 송부하여 일반이 열람할 수 있도록 하여야 하며, 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사는 관계 서류를 일반이 열람할 수 있도록 하여야 한다. ⑦ 시장 또는 군수가 도시ㆍ군관리계획을 결정하는 경우에는 제1항부터 제6항까지의 규정을 준용한다. 이 경우 "시ㆍ도지사"는 "시장 또는 군수"로, "시ㆍ도도시계획위원회"는 "제113조제2항에 따른 시ㆍ군ㆍ구도시계획위원회"로, "「건축법」 제4조에 따라 시ㆍ도에 두는 건축위원회"는 "「건축법」 제4조에 따라 시 또는 군에 두는 건축위원회"로, "특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사"는 "시장 또는 군수"로 본다. <개정 2011. 4. 14., 2013. 7. 16.> 제32조(도시ㆍ군관리계획에 관한 지형도면의 고시 등) ① 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 제30조에 따른 도시ㆍ군관리계획 결정(이하 "도시ㆍ군관리계획결정"이라 한다)이 고시되면 지적(地籍)이 표시된 지형도에 도시ㆍ군관리계획에 관한 사항을 자세히 밝힌 도면을 작성하여야 한다. <개정 2011. 4. 14., 2013. 7. 16.> ② 시장(대도시 시장은 제외한다)이나 군수는 제1항에 따른 지형도에 도시ㆍ군관리계획(지구단위계획구역의 지정ㆍ변경과 지구단위계획의 수립ㆍ변경에 관한 도시ㆍ군관리계획은 제외한다)에 관한 사항을 자세히 밝힌 도면(이하 "지형도면"이라 한다)을 작성하면 도지사의 승인을 받아야 한다. 이 경우 지형도면의 승인 신청을 받은 도지사는 그 지형도면과 결정ㆍ고시된 도시ㆍ군관리계획을 대조하여 착오가 없다고 인정되면 대통령령으로 정하는 기간에 그 지형도면을 승인하여야 한다. <개정 2011. 4. 14., 2013. 7. 16.> ③ 국토교통부장관(제40조에 따른 수산자원보호구역의 경우 해양수산부장관을 말한다. 이하 이 조에서 같다)이나 도지사는 도시ㆍ군관리계획을 직접 입안한 경우에는 제1항과 제2항에도 불구하고 관계 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 의견을 들어 직접 지형도면을 작성할 수 있다. <개정 2011. 4. 14., 2013. 3. 23.> ④ 국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수는 직접 지형도면을 작성하거나 지형도면을 승인한 경우에는 이를 고시하여야 한다. <개정 2013. 7. 16.> ⑤ 제1항 및 제3항에 따른 지형도면의 작성기준 및 방법과 제4항에 따른 지형도면의 고시방법 및 절차 등에 관하여는 「토지이용규제 기본법」 제8조제2항 및 제6항부터 제9항까지의 규정에 따른다. <개정 2013. 7. 16.> [전문개정 2009. 2. 6.] [제목개정 2011. 4. 14.] 제43조(도시ㆍ군계획시설의 설치ㆍ관리) ① 지상ㆍ수상ㆍ공중ㆍ수중 또는 지하에 기반시설을 설치하려면 그 시설의 종류ㆍ명칭ㆍ위치ㆍ규모 등을 미리 도시ㆍ군관리계획으로 결정하여야 한다. 다만, 용도지역ㆍ기반시설의 특성 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2011. 4. 14.> ② 도시ㆍ군계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치의 기준 등에 필요한 사항은 국토교통부령으로 정하고, 그 세부사항은 국토교통부령으로 정하는 범위에서 시ㆍ도의 조례로 정할 수 있다. 다만, 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우에는 그 법률에 따른다. <개정 2011. 4. 14., 2013. 3. 23.> 제63조(개발행위허가의 제한) ① 국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수는 다음 각 호의 어느 하나에 해당되는 지역으로서 도시ㆍ군관리계획상 특히 필요하다고 인정되는 지역에 대해서는 대통령령으로 정하는 바에 따라 중앙도시계획위원회나 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐 한 차례만 3년 이내의 기간 동안 개발행위허가를 제한할 수 있다. 다만, 제3호부터 제5호까지에 해당하는 지역에 대해서는 중앙도시계획위원회나 지방도시계획위원회의 심의를 거치지 아니하고 한 차례만 2년 이내의 기간 동안 개발행위허가의 제한을 연장할 수 있다. <개정 2011. 4. 14., 2013. 3. 23., 2013. 7. 16.> 1. 녹지지역이나 계획관리지역으로서 수목이 집단적으로 자라고 있거나 조수류 등이 집단적으로 서식하고 있는 지역 또는 우량 농지 등으로 보전할 필요가 있는 지역 2. 개발행위로 인하여 주변의 환경ㆍ경관ㆍ미관ㆍ문화재 등이 크게 오염되거나 손상될 우려가 있는 지역 3. 도시ㆍ군기본계획이나 도시ㆍ군관리계획을 수립하고 있는 지역으로서 그 도시ㆍ군기본계획이나 도시ㆍ군관리계획이 결정될 경우 용도지역ㆍ용도지구 또는 용도구역의 변경이 예상되고 그에 따라 개발행위허가의 기준이 크게 달라질 것으로 예상되는 지역 4. 지구단위계획구역으로 지정된 지역 5. 기반시설부담구역으로 지정된 지역 ② 국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수는 제1항에 따라 개발행위허가를 제한하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 제한지역ㆍ제한사유ㆍ제한대상행위 및 제한기간을 미리 고시하여야 한다. <개정 2013. 3. 23.> ③ 개발행위허가를 제한하기 위하여 제2항에 따라 개발행위허가 제한지역 등을 고시한 국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수는 해당 지역에서 개발행위를 제한할 사유가 없어진 경우에는 그 제한기간이 끝나기 전이라도 지체 없이 개발행위허가의 제한을 해제하여야 한다. 이 경우 국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수는 대통령령으로 정하는 바에 따라 해제지역 및 해제시기를 고시하여야 한다. <신설 2013. 7. 16.> ④ 국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수가 개발행위허가를 제한하거나 개발행위허가 제한을 연장 또는 해제하는 경우 그 지역의 지형도면 고시, 지정의 효력, 주민 의견 청취 등에 관하여는「토지이용규제 기본법」제8조에 따른다. <신설 2019. 8. 20.> [전문개정 2009. 2. 6.] 제88조(실시계획의 작성 및 인가 등) ① 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 도시ㆍ군계획시설사업에 관한 실시계획(이하 "실시계획"이라 한다)을 작성하여야 한다. <개정 2011. 4. 14.> ② 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자(국토교통부장관, 시ㆍ도지사와 대도시 시장은 제외한다. 이하 제3항에서 같다)는 제1항에 따라 실시계획을 작성하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장의 인가를 받아야 한다. 다만, 제98조에 따른 준공검사를 받은 후에 해당 도시ㆍ군계획시설사업에 대하여 국토교통부령으로 정하는 경미한 사항을 변경하기 위하여 실시계획을 작성하는 경우에는 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장의 인가를 받지 아니한다. <개정 2011. 4. 14., 2013. 3. 23., 2013. 7. 16.> ③ 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장은 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자가 작성한 실시계획이 제43조제2항에 따른 도시ㆍ군계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치의 기준 등에 맞다고 인정하는 경우에는 실시계획을 인가하여야 한다. 이 경우 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장은 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보, 위해 방지, 환경오염 방지, 경관 조성, 조경 등의 조치를 할 것을 조건으로 실시계획을 인가할 수 있다. <개정 2011. 4. 14., 2013. 3. 23.> ④ 인가받은 실시계획을 변경하거나 폐지하는 경우에는 제2항 본문을 준용한다. 다만, 국토교통부령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2013. 3. 23., 2013. 7. 16.> ⑤ 실시계획에는 사업시행에 필요한 설계도서, 자금계획, 시행기간, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항(제4항에 따라 실시계획을 변경하는 경우에는 변경되는 사항에 한정한다)을 자세히 밝히거나 첨부하여야 한다. <개정 2015. 12. 29.> ⑥ 제1항ㆍ제2항 및 제4항에 따라 실시계획이 작성(도시ㆍ군계획시설사업의 시행자가 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장인 경우를 말한다) 또는 인가된 때에는 그 실시계획에 반영된 제30조제5항 단서에 따른 경미한 사항의 범위에서 도시ㆍ군관리계획이 변경된 것으로 본다. 이 경우 제30조제6항 및 제32조에 따라 도시ㆍ군관리계획의 변경사항 및 이를 반영한 지형도면을 고시하여야 한다. <신설 2011. 4. 14., 2013. 3. 23.> ⑦ 도시ㆍ군계획시설결정의 고시일부터 10년 이후에 제1항 또는 제2항에 따라 실시계획을 작성하거나 인가(다른 법률에 따라 의제된 경우는 제외한다) 받은 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자(이하 이 조에서 "장기미집행 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자"라 한다)가 제91조에 따른 실시계획 고시일부터 5년 이내에 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제28조제1항에 따른 재결신청(이하 이 조에서 "재결신청"이라 한다)을 하지 아니한 경우에는 실시계획 고시일부터 5년이 지난 다음 날에 그 실시계획은 효력을 잃는다. 다만, 장기미집행 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자가 재결신청을 하지 아니하고 실시계획 고시일부터 5년이 지나기 전에 해당 도시ㆍ군계획시설사업에 필요한 토지 면적의 3분의 2 이상을 소유하거나 사용할 수 있는 권원을 확보하고 실시계획 고시일부터 7년 이내에 재결신청을 하지 아니한 경우 실시계획 고시일부터 7년이 지난 다음 날에 그 실시계획은 효력을 잃는다. <신설 2019. 8. 20.> ⑧ 제7항에도 불구하고 장기미집행 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자가 재결신청 없이 도시ㆍ군계획시설사업에 필요한 모든 토지ㆍ건축물 또는 그 토지에 정착된 물건을 소유하거나 사용할 수 있는 권원을 확보한 경우 그 실시계획은 효력을 유지한다. <신설 2019. 8. 20.> ⑨ 실시계획이 폐지되거나 효력을 잃은 경우 해당 도시ㆍ군계획시설결정은 제48조제1항에도 불구하고 다음 각 호에서 정한 날 효력을 잃는다. 이 경우 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장은 대통령령으로 정하는 바에 따라 지체 없이 그 사실을 고시하여야 한다. <신설 2019. 8. 20.> 1. 제48조제1항에 따른 도시ㆍ군계획시설결정의 고시일부터 20년이 되기 전에 실시계획이 폐지되거나 효력을 잃고 다른 도시ㆍ군계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우: 도시ㆍ군계획시설결정의 고시일부터 20년이 되는 날의 다음 날 2. 제48조제1항에 따른 도시ㆍ군계획시설결정의 고시일부터 20년이 되는 날의 다음 날 이후 실시계획이 폐지되거나 효력을 잃은 경우: 실시계획이 폐지되거나 효력을 잃은 날 [전문개정 2009. 2. 6.] 제90조(서류의 열람 등) ① 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장은 제88조제3항에 따라 실시계획을 인가하려면 미리 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 사실을 공고하고, 관계 서류의 사본을 14일 이상 일반이 열람할 수 있도록 하여야 한다. <개정 2012. 2. 1., 2013. 3. 23.> ② 도시ㆍ군계획시설사업의 시행지구의 토지ㆍ건축물 등의 소유자 및 이해관계인은 제1항에 따른 열람기간 이내에 국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 대도시 시장 또는 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자에게 의견서를 제출할 수 있으며, 국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 대도시 시장 또는 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자는 제출된 의견이 타당하다고 인정되면 그 의견을 실시계획에 반영하여야 한다. <개정 2011. 4. 14., 2013. 3. 23.> ③ 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장이 실시계획을 작성하는 경우에 관하여는 제1항과 제2항을 준용한다. <개정 2013. 3. 23.> [전문개정 2009. 2. 6.] 제91조(실시계획의 고시) 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장은 제88조에 따라 실시계획을 작성(변경작성을 포함한다), 인가(변경인가를 포함한다), 폐지하거나 실시계획이 효력을 잃은 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 내용을 고시하여야 한다. <개정 2013. 3. 23., 2013. 7. 16., 2019. 8. 20.> [전문개정 2009. 2. 6.] 제96조(「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」의 준용) ① 제95조에 따른 수용 및 사용에 관하여는 이 법에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」을 준용한다. ② 제1항에 따라 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」을 준용할 때에 제91조에 따른 실시계획을 고시한 경우에는 같은 법 제20조제1항과 제22조에 따른 사업인정 및 그 고시가 있었던 것으로 본다. 다만, 재결 신청은 같은 법 제23조제1항과 제28조제1항에도 불구하고 실시계획에서 정한 도시ㆍ군계획시설사업의 시행기간에 하여야 한다. <개정 2011. 4. 14.> [전문개정 2009. 2. 6.] 【국토계획법 시행령】 [시행 2019. 12. 31.] [대통령령 제30299호, 2019. 12. 31., 일부개정] 제22조(주민 및 지방의회의 의견청취) ① 법 제28조제1항 단서에서 "대통령령으로 정하는 경미한 사항"이란 제25조제3항 각 호의 사항 및 같은 조 제4항 각 호의 사항을 말한다. <개정 2018. 11. 13.> ② 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 법 제28조제4항에 따라 도시ㆍ군관리계획의 입안에 관하여 주민의 의견을 청취하고자 하는 때[법 제28조제2항에 따라 국토교통부장관(법 제40조에 따른 수산자원보호구역의 경우 해양수산부장관을 말한다. 이하 이 조에서 같다) 또는 도지사로부터 송부받은 도시ㆍ군관리계획안에 대하여 주민의 의견을 청취하고자 하는 때를 포함한다]에는 도시ㆍ군관리계획안의 주요내용을 전국 또는 해당 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 지역을 주된 보급지역으로 하는 2 이상의 일간신문과 해당 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 인터넷 홈페이지 등에 공고하고 도시ㆍ군관리계획안을 14일 이상 일반이 열람할 수 있도록 하여야 한다. <개정 2005. 9. 8., 2008. 2. 29., 2008. 7. 28., 2011. 7. 1., 2012. 4. 10., 2013. 3. 23.> ③ 제2항의 규정에 의하여 공고된 도시ㆍ군관리계획안의 내용에 대하여 의견이 있는 자는 열람기간내에 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수에게 의견서를 제출할 수 있다. <개정 2012. 4. 10.> ④ 국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수는 제3항의 규정에 의하여 제출된 의견을 도시ㆍ군관리계획안에 반영할 것인지 여부를 검토하여 그 결과를 열람기간이 종료된 날부터 60일 이내에 당해 의견을 제출한 자에게 통보하여야 한다. <개정 2008. 2. 29., 2012. 4. 10., 2013. 3. 23.> ⑤ 국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수는 제3항의 규정에 의하여 제출된 의견을 도시ㆍ군관리계획안에 반영하고자 하는 경우 그 내용이 해당 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 도시ㆍ군계획조례가 정하는 중요한 사항인 때에는 그 내용을 다시 공고ㆍ열람하게 하여 주민의 의견을 들어야 한다. <개정 2008. 2. 29., 2012. 4. 10., 2013. 3. 23.> ⑥ 제2항 내지 제4항의 규정은 제5항의 규정에 의한 재공고ㆍ열람에 관하여 이를 준용한다. 제100조(실시계획의 고시) ① 법 제91조에 따른 실시계획의 고시는 국토교통부장관이 하는 경우에는 관보에, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장이 하는 경우에는 해당 시ㆍ도 또는 대도시의 공보에 다음 각 호의 사항을 게재하는 방법에 따른다. <개정 2008. 2. 29., 2009. 8. 5., 2013. 3. 23.> 1. 사업시행지의 위치 2. 사업의 종류 및 명칭 3. 면적 또는 규모 4. 시행자의 성명 및 주소(법인인 경우에는 법인의 명칭 및 주소와 대표자의 성명 및 주소) 5. 사업의 착수예정일 및 준공예정일 6. 수용 또는 사용할 토지 또는 건물의 소재지ㆍ지번ㆍ지목 및 면적, 소유권과 소유권외의 권리의 명세 및 그 소유자ㆍ권리자의 성명ㆍ주소 7. 법 제99조의 규정에 의한 공공시설 등의 귀속 및 양도에 관한 사항 ② 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장은 제1항에 따라 실시계획을 고시하였으면 그 내용을 관계 행정기관의 장에게 통보하여야 한다. <개정 2008. 2. 29., 2009. 8. 5., 2013. 3. 23.> 【공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률】 [시행 2019. 7. 1.] [법률 제16138호, 2018. 12. 31., 일부개정] 제21조(협의 및 의견청취 등) ① 국토교통부장관은 사업인정을 하려면 관계 중앙행정기관의 장 및 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사(이하 "시ㆍ도지사"라 한다) 및 제49조에 따른 중앙토지수용위원회와 협의하여야 하며, 대통령령으로 정하는 바에 따라 미리 사업인정에 이해관계가 있는 자의 의견을 들어야 한다. <개정 2013. 3. 23., 2015. 12. 29., 2018. 12. 31.> ② 별표에 규정된 법률에 따라 사업인정이 있는 것으로 의제되는 공익사업의 허가ㆍ인가ㆍ승인권자 등은 사업인정이 의제되는 지구지정ㆍ사업계획승인 등을 하려는 경우 제1항에 따라 제49조에 따른 중앙토지수용위원회와 협의하여야 하며, 대통령령으로 정하는 바에 따라 사업인정에 이해관계가 있는 자의 의견을 들어야 한다. <신설 2015. 12. 29., 2018. 12. 31.> ③ 제49조에 따른 중앙토지수용위원회는 제1항 또는 제2항에 따라 협의를 요청받은 경우 사업인정에 이해관계가 있는 자에 대한 의견 수렴 절차 이행 여부, 허가ㆍ인가ㆍ승인대상 사업의 공공성, 수용의 필요성, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 검토하여야 한다. <신설 2015. 12. 29., 2018. 12. 31.> ④ 제49조에 따른 중앙토지수용위원회는 제3항의 검토를 위하여 필요한 경우 관계 전문기관이나 전문가에게 현지조사를 의뢰하거나 그 의견을 들을 수 있고, 관계 행정기관의 장에게 관련 자료의 제출을 요청할 수 있다. <신설 2018. 12. 31.> ⑤ 제49조에 따른 중앙토지수용위원회는 제1항 또는 제2항에 따라 협의를 요청받은 날부터 30일 이내에 의견을 제시하여야 한다. 다만, 그 기간 내에 의견을 제시하기 어려운 경우에는 한 차례만 30일의 범위에서 그 기간을 연장할 수 있다. <신설 2018. 12. 31.> ⑥ 제49조에 따른 중앙토지수용위원회는 제3항의 사항을 검토한 결과 자료 등을 보완할 필요가 있는 경우에는 해당 허가ㆍ인가ㆍ승인권자에게 14일 이내의 기간을 정하여 보완을 요청할 수 있다. 이 경우 그 기간은 제5항의 기간에 산입하지 아니한다. <신설 2018. 12. 31.> ⑦ 제49조에 따른 중앙토지수용위원회가 제5항에서 정한 기간 내에 의견을 제시하지 아니하는 경우에는 협의가 완료된 것으로 본다. <신설 2018. 12. 31.> ⑧ 그 밖에 제1항 또는 제2항의 협의에 관하여 필요한 사항은 국토교통부령으로 정한다. <신설 2018. 12. 31.> [전문개정 2011. 8. 4.] [제목개정 2018. 12. 31.] 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○도 ○○시 ○○구 ○○동 668-5번지의 토지(대, 185.5㎡) 및 건물(점포 및 주택, 1층 92.33㎡, 2층 76.33㎡)의 소유자이다. 나) 피청구인은 2015. 11. 16. 하천사업 제안공모 신청서를 제출하여 2015. 12. 31. 국토교통부로부터 선정되었다. 다) 피청구인은 2016. 2. 23. ○○시 공고 제2016-○○○호로‘개발행위허가 제한지역 지정에 따른 주민의견 청취 공고’를 하였는데 ○○천일원 도시재생사업과 연계한 하천정비사업으로, 제한지역은 ○○구 ○○동 1195-2번지 등 28필지 5,796.4㎡이고 제한기간은 고시일로부터 3년간(1회에 한해 2년 연장 가능)이며, 청구인의 토지를 비롯한 ○○동 668-4번지 일원이 포함되었다. 라) ○○도지사는 2017. 12. 26. ○○도고시 제2017-○○○○호로‘○○천 하천기본계획 변경결정 등 고시’를 하였다. 마) 피청구인은 2018. 5. 10.‘○○천 하천정비사업 및 주차장·수변공원 조성사업’과 관련한 주민간담회를 실시하였고, 2019. 1. 15. ~ 2019. 1. 30.까지 도시관리계획 결정(안) 열람·공고를 하였으며, 2019. 1. 25. 주민설명회를 개최하였다. 바) 피청구인은 2019. 4. 5. ○○시고시 제2019-○○호로 도시관리계획(도시계획시설:도로, 공원, 주차장, 유수지) 결정 고시를 하였다. 사) 피청구인은 2019. 12. 5. ~ 2019. 12. 19. 도시계획시설 실시계획인가 주민공람공고를 하였고, 2020. 1. 30. 중앙토지수용위원회의 심의의결을 받았다. 아) 피청구인은 2020. 2. 12. ○○시고시 제2020-○○호로 도시계획시설(도로, 주차장, 공원, 유수지)사업에 대하여 실시계획 인가고시를 하였다. 자) 한편, 청구인은 2019. 8.경 국민권익위원회에 ○○천 하천정비사업 취소를 요청하는 고충민원을 제기하였고, 국민권익위원회는 같은 해 8. 6. 피청구인에게 관련 자료를 제출받아 조사·심의한 후, 같은 해 11. 4. 청구인에게 송부한 회신문 사본을 첨부하여 피청구인에게 다음과 같이 처리결과를 통보하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023237"></img> 2) 국토계획법 제88조, 제90조에 따르면 도시·군계획시설사업의 시행자는 그 도시·군계획시설사업에 관한 실시계획(이하‘실시계획’이라 한다)을 작성하여 시·도지사 또는 대도시 시장의 인가를 받아야 하며, 시·도지사 또는 대도시 시장은 실시계획이 제43조 제2항에 따른 도시·군계획시설의 결정·구조 및 설치의 기준 등에 맞다고 인정하는 경우에는 실시계획을 인가하여야 한다. 또한 실시계획을 인가하려면 그 사실을 공고하고, 관계 서류의 사본을 14일 이상 일반이 열람할 수 있도록 하여야 하며, 도시·군계획시설사업의 시행지구의 토지·건축물 등의 소유자 및 이해관계인은 제1항에 따른 열람기간 이내에 의견서를 제출할 수 있으며, 제출된 의견이 타당하다고 인정되면 그 의견을 실시계획에 반영하여야 한다. 3) 가) 도시계획시설결정은 행정계획에 해당하고, 행정계획이라 함은 행정에 관한 전문적·기술적 판단을 기초로 하여 도시의 건설·정비·개량 등과 같은 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 서로 관련되는 행정수단을 종합·조정함으로써 장래의 일정한 시점에 있어서 일정한 질서를 실현하기 위한 활동기준으로 설정된 것으로서 행정주체는 구체적인 행정계획을 입안·결정함에 있어서 비교적 광범위한 형성의 자유를 가지고, 행정주체가 가지는 이와 같은 형성의 자유는 무제한적인 것이 아니라 그 행정계획에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 상호간과 사익 상호간에도 정당하게 비교 교량하여야 한다는 제한이 있다(대법원 2000. 3. 23. 98두2768 판결 참조). 따라서 이 사건 처분의 위법 여부를 판단함에 있어서, 엄격한 비례의 원칙은 적용되지 않고, 행정주체가 행정계획을 입안·결정함에 있어서 이익형량을 전혀 행하지 아니하거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성·객관성이 결여된 경우에는 그 행정계획결정은 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하게 된다고 할 것이다. 나) 청구인은 이 사건 사업구역이 일반상업지역으로서 상권이 형성되어 있으므로 이 사건 사업구역에 공원, 주차장, 유수지 등을 건립한다는 것은 일자리 창출이나 도시경쟁력 강화, 쾌적하고 안전한 정주환경 조성이나 지역정체성 기반 문화 가치와는 무관하여 이 사건 처분의 목적은 정당하지 않다고 주장하나, ○○천 주변에는 과거 강우기록에 의하면 1977년, 1990년, 2001년에 계획 빈도를 초과하는 집중호우로 큰 피해가 발생한 사실이 있었으므로, 수위상승으로 인한 침수피해에 대비하는 홍수방어대책이라는 목적은 정당한 것으로 판단된다. 또한 이 사건 사업구역이 구도심이 지속적으로 쇠락하고 있어서 재정비촉진지구 등으로 지정되었던 사정에 비추어 보면 하천정비, 주차장 및 공원 조성사업을 통하여 원도심 활성화라는 이 사건 처분의 목적 역시 정당하다고 할 것이다. 다) 청구인은 ○○천에 현재 물이 거의 없고, 1977년 ○○대홍수 당시 이 사건 사업구역 주변에는 침수피해가 발생하지 않은 점을 들어 하천정비가 필요 없으며, 도시·군계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙 제119조 제1호가 유수시설을 저지대에 설치하도록 규정하고 있는데 이 사건 사업구역의 경우 ○○천의 본 하천인 ○○2동보다 그 지대가 높으므로 이곳에 유수시설을 설치하여야 하는 것이 적합하지 않고, 홍수방어벽 설치, 도로 숭상, 지하방수로 설치 등으로 유수시설의 설치를 대신할 수 있는데다가, 기존에도 178면의 ○○주차장이 설치되어 있었는데 이 사건 사업구역의 확대로도 183면 즉, 불과 5면의 주차장이 늘어날 뿐이며, 과거와 달리 현재 배관시설이 개선되었고, 관리도 잘 되어 저류조의 용량 확대가 필요 없으므로, 그 대상 부지를 확대하여 이 사건 사업구역에 대하여 도시계획시설인 도로, 주차장, 공원 유수지를 설치하는 내용의 이 사건 처분은 수단이 적합하지 않으며, 재량권을 일탈·남용하여 위법·부당하다고 주장한다. 그러나 청구인도 1990년, 2001년 발생한 홍수로 이 사건 사업구역에 피해가 발생하였는지 여부에 관하여는 언급하지 않고 있는 점, 단지 1977년 이 사건 사업구역에 침수피해가 발생하지 않았다고 하더라도 이 사건 사업구역에서의 하천정비로서 인근 지역의 침수 피해를 효과적으로 대비할 수 있는 점, ○○천 하류부의 경우 도로, 철도부지, 밀집시가지가 제방과 인접하여 있어서 확장 및 보축 등 하도 중심의 하도방어계획 수립이 어려운 점, 이에 하도중심의 홍수방어계획이 아니라 유역분담시설 설치를 통한 홍수방어가 더 효율적으로 보이는 점, 이 사건 사업에 관하여 피청구인이 ○○도 수자원관리위원회의 심의를 거치고 지방하천사업 총사업비 승인기관인 ○○도로부터 최종 사업승인을 받은 점, 피청구인이 이 사건 처분 전 도시계획시설 사업 실시계획인가 주민공람공고 알림, 주민간담회, 주민설명회 등을 거친 점 등을 종합하여 보면, 피청구인이 이 사건 처분을 함에 있어서 이익형량을 전혀 행하지 아니하거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락하였다거나, 이익형량을 하였으나 정당성·객관성을 결여하였다고 보기는 어렵다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 주장을 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.