도시계획시설 해제신청 거부처분 취소 등

1. 사건개요 피청구인은 2017. 3. 9. 청구인에게 청구인의 2017. 2. 24.자 도시계획시설 해제입안신청에 대하여 거부처분하였고(이하 ‘이 사건 처분1’이라 한다), 2017. 3. 17. 청구인에게 청구인의 2017. 3. 10.자 도시계획시설 해제신청에 대하여 거부처분(이하 ‘이 사건 처분2’이라 하고, 처분1과 처분2를 통칭하여 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 이 사건 처분의 해당 토지(이하 ‘이 사건 토지’이라 한다)는 ○○동 산 ○○○-1, 같은 동 산 ○○○-10, 같은 동 산 ○○○-11이다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 이 사건 토지의 소유주이고, 이 사건 토지는 경기도고시 제2000-○○호 도시계획결정(2000.3.3. 고시)에 의하여 결정된 도시계획시설(이하 ‘이 사건 도시계획시설’이라 한다)로 인하여 재산권 행사를 못하고 있다. 한편 정부는 장기미집행시설로 인한 국민들의 권익을 보호하고자 2015. 8. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률을 개정하여, 장기미집행시설 토지소유자에게 일정한 요건 하에 해제입안신청권과 해제신청권을 부여하였고(법 제48조의 2), 법 시행령을 개정하여 2017. 1. 1.부터는 신청행위가 가능하게 되었다(시행령 제42조의 2). 이에 청구인은 이 사건 신청을 하였지만, 피청구인은 미집행 도시계획시설에 대한 단계별집행계획(이하 ‘이 사건 계획’이라 한다)이 수립되어 있다는 사유로 이 사건 처분을 하였다. 그러나 이 사건 계획 자체가 위법하므로, 이 사건 처분은 위법한 이 사건 계획에 근거하여 이루어진 위법한 처분이다. 2) 이 사건 계획은 국토교통부의 「장기미집행 도시·군계획시설 해제 가이드라인」 (이하 ‘해제 가이드라인’이라 한다) 및 국토계획법 제85조를 위반한 위법한 계획이다. 해제 가이드라인의 재검토기준 및 해제기준은 다음과 같다. <재검토기준> (1) 미래개발수요에 대비하기 위한 토지확보 차원에서 결정된 시설은 조정 및 해제한다. (2) 예산상 집행가능성은 시설부지의 보상 및 시설의 설치를 위한 재원조달 가능성을 시군의 재정상황과 합리적 추정에 근거한 예측을 바탕으로 검토하며, 지방재정여건상 실현가능한 단계별집행계획에 포함될 수 없는 시설은 원칙적으로 폐지를 검토한다. <해제기준> ⑴ 우선해제시설을 제외한 모든 미집행중인 도시·군계획시설에 대하여 필요성과 재정수요의 추정범위 내에서 투자우선순위를 정한다. ⑵ 단계별집행계획은 2016년부터 향후 10년간 도시·군계획시설에 대한 집행예산을 추계하여 도시·군계획시설사업 예산규모를 산정하고 2015년12월31일까지 수립 또는 재수립한다. ⑶ 처음 5년(2016~2020년)은 중기재정계획상 도시·군계획시설사업 예산을 기초로 하고, 이후 5년(2021~2025년)은 중기재정계획 증감추세를 감안하여 산정한다. 단, 이후 5년의 총액은 처음 5년간 집행계획 예산총액의 120퍼센트를 초과할 수 없다. ⑷ 단계별 집행계획을 수립하기 위해서는 해당기관의 시설별 집행부서에서 투자우선순위를 선정하여 예산부서와 협의하여야 한다. ⑸ 도시·군계획시설결정일부터 미집행기간이 긴 시설은 집행의 필요성이 낮은 시설로 분류한다. ⑹ 현재 토지이용상 지장물 유무 및 자연조건을 고려하여 개설가능 여부를 검토하여, 집행의 필요성이 낮은 시설로 분류한다. 3) 피청구인은 이 사건 토지에 대하여 “전체구간 조성불가, 일부 조성구간만 해지 제외 필요”와 “향후 일부구간 실시계획 인가, 토지매입·조성 추진 필요”라 명시함으로써(갑 제8호증), 이 사건 토지 중 “일부 조성구간만 제외”하고는 나머지 토지에 대하여는 조성이 불가하므로 “해지”할 것을 검토한 바 있다. 그렇다면 나머지 토지에 대하여는 마땅히 “해제대상”에 포함시켜야 함에도 불구하고 피청구인은 이와 상반되게 전체 토지에 대하여 “조정대상”으로 간주하고 이 사건 계획에 포함시켰으니, 이 사건 계획은 명백히 위법한 것이다. 피청구인의 집행부서인 산림녹지과에서는 이 사건 토지에 대한 집행 우선순위를 “4”로 분류하였는데 어떠한 근거로 4순위로 분류한 것인지 아무런 기록이 없다. 만일 피청구인의 집행부서에서 이 사건 토지에 관하여 위 해제 가이드라인을 준수하였다면, ① 시설별 집행부서에서 투자우선순위를 선정하여 예산부서와 협의한 문서, ② 이 절차를 거친 후 최종적으로 정해진 투자우선순위가 기재되어 있는 문서를 증거로 제출하여야 한다. 4) 이 사건 계획을 살펴보면, 처음5년(2016~2020년)의 총액은 1,325,945백만원인데[[[FOOTNOTE]]]1[[[FOOTNOTE]]], 이후 5년(2021이후)의 예산총액은 4,397,862백만원으로 이후 5년의 총액이 처음 5년 총액의 331%에 해당하여[[[FOOTNOTE]]]2[[[FOOTNOTE]]], 이 사건 계획은 해제 가이드라인의 120% 초과금지의무를 중대명백하게 위반한 계획임이 분명하다. 5) 피청구인의 2017년도 예산안을 보면(갑 제5호증), 연간 예산은 1조2290억원이나 이 중 공무원인건비 등 일반회계가 1조원을 차지하고 이를 제한 특별회계가 2263억원이고, 이중 공기업특별회계가 1385억원이며 이를 제한 기타특별회계가 878억원이다. 특히 기타특별회계중 이 사건 토지 등을 매수할 수 있는 예산인 장기미집행시설 매수예산은 연간 9.9억원에 불과하다. 그리고 이 사건 계획에 의하면 피청구인은 미집행도시계획시설을 집행하기 위해 소요될 예산총액을 5조 7,147억원으로 산정하였고, 이중 지방재정으로 충당할 예산금액을 4조 808억원으로 산정하였다. 그런데 이 금액은 2017년도 통상예산 9.9억원의 4,122배에 달하는 금액이다. 이 4조 808억원이 10년간(2016~2025) 소요예산이라 해도, 그 1/10인 4,080억원은 통상예산 9.9억의 412배에 달한다. 별다른 조달방안 없이 통상예산의 412배에 달하는 예산을 조달한다 함은 경험칙상 불가능한 것이다. 그렇다면 지방재정여건상 실현가능한 단계별집행계획에 포함될 수 없는 시설은 원칙적으로 폐지를 검토 하여야 함에도 불구하고, 피청구인은 지방재정 여건상 실현불가능한 시설의 폐지를 검토할 의무를 결한 채 이 사건 계획을 수립한 것이니 이 사건 계획은 결국 위법한 것이다. 6) 이 사건 토지는 2000. 3. 3. 결정고시되어 이 사건 계획수립(2016.11.21.) 시점에 무려 16년 8개월이 경과한 ‘미집행기간이 긴 시설’임에도 불구하고 피청구인은 집행부서의 투자우선순위 선정의무를 결한 탓에 이 사건 토지를 ‘집행의 필요성이 낮은 시설’로 분류하지 아니한 위법이 있다. 또한 이 사건 토지 중 ○○동 산 ○○○-○○, ○○번지는 1983년경부터 건축물이 존재하던 ‘대지’였고 현재의 현황도 대지이므로 만일 피청구인이 자연조건을 고려하여 ‘경관녹지’ 개설 여부를 검토하였다면 ‘집행의 필요성이 낮은 시설’에 해당할 것임에도 불구하고 피청구인은 이 사건 토지에 대한 현황조사를 하지 않았고, 자연조건을 고려한 개설가능여부 검토의무도 전혀 이행하지 않고 이 사건 토지를 이 사건 계획에 포함시킨 위법을 범하였다. 아울러 ○○동 산 ○○○-1번지는 30여년 이상 방치되어 사목(죽은 나무)과 잡풀이 무성하고 사방에 군용방공호가 존치하여 보존할 ‘경관’ 자체가 없다. 만일 피청구인이 자연조건을 고려하여 ‘경관녹지’ 개설 여부를 검토하였다면 ‘집행의 필요성이 낮은 시설’에 해당할 것임에도 피청구인은 이 사건 토지에 대한 현황조사조차 하지 않았고, 자연조건을 고려한 개설가능여부 검토의무를 결함으로써, 이 사건 토지에 대하여 ‘집행의 필요성이 낮은 시설’로 분류될 기회를 박탈한 채 이 사건 계획에 포함시킨 중한 위법을 범하였다. 7) 시장·군수는 관할 구역의 도시·군관리계획을 대통령령으로 정하는 바에 따라 2016. 12. 31.까지 전반적으로 재검토하여 정비하여야 하는데, 설치불가능한 도시·군계획시설결정은 해제할 의무가 있다(국토계획법 제34조 ②항). 또한 시장·군수는 ‘존치필요성’과 ‘집행능력’ 등을 검토하여 존치필요성 또는 집행능력이 없는 시설은 해제를 추진하고, 존치필요성과 집행능력이 있는 시설만 ‘조정대상’으로 분류하여 국토계획법 제85조에 맞게 재원조달계획과 보상계획 등을 포함한 단계별집행계획을 수립하여 도시관리계획에 반영하여야 한다(같은 법 시행령 제29②). 그러나 위 3) ~ 6)에서 설시한 바와 같이 피청구인은 ‘존치필요성’과 ‘집행능력’에 대한 검토의무를 행하지 아니한 채 이 사건 계획을 수립하는 중대한 위법을 범하였다. 8) 국토계획법 제85조는 ‘시장 또는 군수는 도시·군계획시설에 대하여 도시·군계획시설결정의 고시일부터 2년 이내에 대통령령으로 정하는 바에 따라 재원조달계획·보상계획 등을 포함하는 단계별집행계획을 수립하여야 한다고 규정함으로써, 단계별 집행계획은 재원조달계획과 보상계획을 반드시 포함하도록 규정하고 있다. 따라서 단계별집행계획 내에 재원조달 계획과 보상계획이 부존재하다면 그 자체로 단계별집행계획은 위법한 것이다. 이 사건 계획을 살펴보면, 피청구인은 집행방식별사업비로는 국비 171,550백만원, 지방비 4,080,869백만원, 지방채 51,000백만원, 공기업 1,368,406백만원, 민간투자 51,982백만원 등 총액만을 추산하여 기재하였을 뿐, 구체적으로 국비 171,550백만원을 어떻게 조달하겠다는 것인지, 지방비 4,080,869백만원을 어떻게 조달할 것인지, 공기업 1,368,406백만원을 어떻게 조달하겠다는 것인지 등 “재원조달계획”을 전혀 수립하지 않았다. 또한 이 사건 계획에는 보상계획이 부존재한다. 9) 피청구인이 이 사건 각 거부처분을 하면서 그 근거로 든 것은 단지 “단계별집행계획상 2019∼2020년에 집행계획이 수립”되어 있다는 것이 유일하다. 그러나 피청구인이 이 사건 처분의 근거로 삼았던 이 사건 계획은 국토교통부가 시달한 ‘장기미집행시설 해제가이드라인’의 가장 핵심적인 의무 4가지를 모두 위반하여 수립된 것이므로 위법한 것이고, 나아가 국토계획법 제34조 제2항, 동 시행령 제29조 제2항, 국토계획법 제85조를 위반하여 수립된 위법한 것이다. 그러므로, 위법한 이 사건 계획이 수립되어 있음을 들어 청구인의 각 신청을 거부처분한 피청구인의 이 사건 처분은 결국 위법한 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 국토계획법 제48조의2에 따른 ‘장기미집행도시계획시설 토지소유자 해제입안신청 제도’는 제1항에 따라 ‘도시·군계획시설결정의 고시일부터 10년 이내에 그 도시·군계획시설의 설치에 관한 도시·군계획시설사업이 시행되지 아니한 경우로서 제85조제1항에 따른 단계별 집행계획 상 해당 도시·군계획시설의 실효시까지 집행계획이 없는 경우’에만 장기미집행도시계획시설 토지소유자 해제입안신청이 가능한 경우로 피청구인이 행한 이 사건 처분은 그 자체가 적법한 행정행위이므로 청구인의 주장은 인용될 수 없다. 2) 청구인은 지방재정 여건상 ‘존치필요성’과 ‘집행능력’에 대한 검토의무를 행하지 아니하고 실현불가능한 시설의 폐지를 검토할 의무를 결한 채 수립한 이 사건 계획은 결국 위법한 것임을 주장하고 있지만, 상기와 같이 피청구인이 행한 이 사건 처분은 그 자체가 적법한 행정행위이고, 피청구인은 이 사건 시설의‘존치필요성’과 ‘집행능력’을 검토하여 2016. 11. 21. ○○시 미집행도시계획시설에 대한 단계별집행계획 공고(○○시 공고 제2016-2044호)를 통해 ‘재원조달계획’및‘보상계획’이 포함된 ‘미집행도시계획시설에 대한 단계별집행계획 공고’를 하였으며, 단계별집행계획에는 집행방식별 사업비(재정적/비재정적)와 단계별 사업비(시기별)를 포함하고 있다. 이는 각 도시계획시설의 집행부서(이 사건에서는 ‘산림녹지과’, 이하 “집행부서”라 한다)에서 시설별 기초조사 후‘재원조달계획’과 ‘보상계획’을 수립 및 반영하여 제출된 자료를 도시계획위원회자문 등의 절차를 통하여 수립하여 의회 보고(해제분류시설, 10년 이상 장기미집행시설 등)까지 이행한 사항으로 ‘재원조달계획’및‘보상계획’이 결정되지 않은 상태로 위법한 처분이라는 청구인의 주장은 이유 없다. 또한, 이 사건 시설은 「지방재정법」제33조에 따라 2019~2020년 예산 투입계획을 포함한 중기지방재정계획을 수립하여 같은 법 제60조에 따라 2017.2.28일 지방재정 공시(○○시 홈페이지)하였으며, 보상계획은 투자심사 및 예산편성 후 당해시기에 관계 행정절차를 거쳐 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따라 수립 및 공고 절차를 거치게 되는 경우로 피청구인은 상기와 같이 ‘재원조달계획’및‘보상계획’(사업시기 및 금액 등)을 포함한 공고/공시 등 관계법령에 따른 절차를 모두 이행하였다. 3) 피청구인은 국토계획법 제34조제2항에 따라 같은 법 제48조에 따른 도시·군계획시설결정의 실효에 대비하여 설치 불가능한 도시·군계획시설결정을 해제하기 위해 지금까지 총 540개의 시설[2014년 158개소, 2016년 302개소(을 제3-2호증), 62개소, 2017년 18개소의 도시계획시설을 의회해제권고 등의 절차를 거쳐 해제고시 하는 등 지방재정 여건상 ‘존치필요성’과 ‘집행능력’에 대한 검토의무와 실현불가능한 시설의 폐지 검토 의무를 다하였다. 4) 미집행도시계획시설의 집행방안은 ○○시 재원 투입을 통한 집행방식에만 국한되는 것이 아니라, 재정적 집행방식(국비, 도비, 시비, 지방채, 공기업 등)과 비재정적 집행방식(민간투자, 공공기여 등) 등 가용 가능한 모든 재원 조달 방안을 고려하여 공공기반시설 집행을 검토하여야 하는 것으로, 피청구인은 현재까지 국·도비 등의 확보 노력과 함께 시 재원으로 해소가 어려운 미집행도시계획 시설에 대하여 민간투자 사업 등을 추진 검토 하는 등 미집행도시계획 시설 해소방안을 검토 및 추진하고 있으므로 청구인의 갑 5호증 (○○시의 2017년도 예산서)을 근거로 하여 피청구인이 지방재정여건상 실현불가능한 시설 폐지 검토 의무를 결하였다는 주장은 이 사건에 대한 판단자료로 활용될 수 없다. 5) 아울러, 이 사건 이전에 2013. 2. 13. 등 여러 차례에 걸친 청구인의 도시관리계획(경관녹지) 해제신청에 대한 피청구인의 거부처분에 대하여 다수의 전소 승소판결 등이 확정되어 확정 판결의 기판력이 발생하는 유사 사건으로 이 사건 처분이 위법하다는 청구인의 주장은 마땅히 심판청구를 기각하는 재결이 되어야한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제48조의2(도시·군계획시설결정의 해제 신청 등) ① 도시·군계획시설결정의 고시일부터 10년 이내에 그 도시·군계획시설의 설치에 관한 도시·군계획시설사업이 시행되지 아니한 경우로서 제85조제1항에 따른 단계별 집행계획상 해당 도시·군계획시설의 실효 시까지 집행계획이 없는 경우에는 그 도시·군계획시설 부지로 되어 있는 토지의 소유자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 도시·군계획시설에 대한 도시·군관리계획 입안권자에게 그 토지의 도시·군계획시설결정 해제를 위한 도시·군관리계획 입안을 신청할 수 있다. ② 도시·군관리계획 입안권자는 제1항에 따른 신청을 받은 날부터 3개월 이내에 입안 여부를 결정하여 토지 소유자에게 알려야 하며, 해당 도시·군계획시설결정의 실효 시까지 설치하기로 집행계획을 수립하는 등 대통령령으로 정하는 특별한 사유가 없으면 그 도시·군계획시설결정의 해제를 위한 도시·군관리계획을 입안하여야 한다. ③ 제1항에 따라 신청을 한 토지 소유자는 해당 도시·군계획시설결정의 해제를 위한 도시·군관리계획이 입안되지 아니하는 등 대통령령으로 정하는 사항에 해당하는 경우에는 해당 도시·군계획시설에 대한 도시·군관리계획 결정권자에게 그 도시·군계획시설결정의 해제를 신청할 수 있다. ④ 도시·군관리계획 결정권자는 제3항에 따른 신청을 받은 날부터 2개월 이내에 결정 여부를 정하여 토지 소유자에게 알려야 하며, 특별한 사유가 없으면 그 도시·군계획시설결정을 해제하여야 한다. ⑤ 제3항에 따라 해제 신청을 한 토지 소유자는 해당 도시·군계획시설결정이 해제되지 아니하는 등 대통령령으로 정하는 사항에 해당하는 경우에는 국토교통부장관에게 그 도시·군계획시설결정의 해제 심사를 신청할 수 있다. ⑥ 제5항에 따라 신청을 받은 국토교통부장관은 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 도시·군계획시설에 대한 도시·군관리계획 결정권자에게 도시·군계획시설결정의 해제를 권고할 수 있다. ⑦ 제6항에 따라 해제를 권고받은 도시·군관리계획 결정권자는 특별한 사유가 없으면 그 도시·군계획시설결정을 해제하여야 한다. ⑧ 제2항에 따른 도시·군계획시설결정 해제를 위한 도시·군관리계획의 입안 절차와 제4항 및 제7항에 따른 도시·군계획시설결정의 해제 절차는 대통령령으로 정한다. [본조신설 2015.8.11.] 제85조(단계별 집행계획의 수립) ① 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 도시·군계획시설에 대하여 도시·군계획시설결정의 고시일부터 2년 이내에 대통령령으로 정하는 바에 따라 재원조달계획, 보상계획 등을 포함하는 단계별 집행계획을 수립하여야 한다. <개정 2011.4.14.> ② 국토교통부장관이나 도지사가 직접 입안한 도시·군관리계획인 경우 국토교통부장관이나 도지사는 단계별 집행계획을 수립하여 해당 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수에게 송부할 수 있다. <개정 2011.4.14., 2013.3.23.> ③ 단계별 집행계획은 제1단계 집행계획과 제2단계 집행계획으로 구분하여 수립하되, 3년 이내에 시행하는 도시·군계획시설사업은 제1단계 집행계획에, 3년 후에 시행하는 도시·군계획시설사업은 제2단계 집행계획에 포함되도록 하여야 한다. <개정 2011.4.14.> ④ 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 제1항이나 제2항에 따라 단계별 집행계획을 수립하거나 받은 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 지체 없이 그 사실을 공고하여야 한다. <개정 2011.4.14.> ⑤ 공고된 단계별 집행계획을 변경하는 경우에는 제1항부터 제4항까지의 규정을 준용한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. [전문개정 2009.2.6.] 제34조(도시·군관리계획의 정비) ①특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 5년마다 관할 구역의 도시·군관리계획에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 타당성 여부를 전반적으로 재검토하여 정비하여야 한다. <개정 2011.4.14., 2015.8.11.> ② 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 제48조제1항에 따른 도시·군계획시설결정의 실효에 대비하여 설치 불가능한 도시·군계획시설결정을 해제하는 등 관할 구역의 도시·군관리계획을 대통령령으로 정하는 바에 따라 2016년 12월 31일까지 전반적으로 재검토하여 정비하여야 한다. 제48조(도시·군계획시설결정의 실효 등) ① 도시·군계획시설결정이 고시된 도시·군계획시설에 대하여 그 고시일부터 20년이 지날 때까지 그 시설의 설치에 관한 도시·군계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우 그 도시·군계획시설결정은 그 고시일부터 20년이 되는 날의 다음날에 그 효력을 잃는다. <개정 2011.4.14.> ② 시·도지사 또는 대도시 시장은 제1항에 따라 도시·군계획시설결정이 효력을 잃으면 대통령령으로 정하는 바에 따라 지체 없이 그 사실을 고시하여야 한다. <개정 2011.4.14.> ③ 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 도시·군계획시설결정이 고시된 도시·군계획시설(국토교통부장관이 결정·고시한 도시·군계획시설 중 관계 중앙행정기관의 장이 직접 설치하기로 한 시설은 제외한다. 이하 이 조에서 같다)을 설치할 필요성이 없어진 경우 또는 그 고시일부터 10년이 지날 때까지 해당 시설의 설치에 관한 도시·군계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 현황과 제85조에 따른 단계별 집행계획을 해당 지방의회에 보고하여야 한다. <신설 2011.4.14., 2013.3.23., 2013.7.16.> ④ 제3항에 따라 보고를 받은 지방의회는 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수에게 도시·군계획시설결정의 해제를 권고할 수 있다. <신설 2011.4.14.> ⑤ 제4항에 따라 도시·군계획시설결정의 해제를 권고받은 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 특별한 사유가 없으면 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 도시·군계획시설결정의 해제를 위한 도시·군관리계획을 결정하거나 도지사에게 그 결정을 신청하여야 한다. 이 경우 신청을 받은 도지사는 특별한 사유가 없으면 그 도시·군계획시설결정의 해제를 위한 도시·군관리계획을 결정하여야 한다. <신설 2011.4.14.> 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제29조(도시ㆍ군관리계획의 정비) ① 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 법 제34조제1항에 따라 도시·군관리계획을 정비하는 경우에는 다음 각 호의 사항을 검토하여 그 결과를 도시·군관리계획입안에 반영하여야 한다. <개정 2012.4.10., 2014.1.14., 2015.12.15.> 1. 도시·군계획시설에 대한 도시·군관리계획결정(이하 "도시·군계획시설결정"이라 한다)의 고시일부터 10년 이내에 해당 도시·군계획시설의 설치에 관한 도시·군계획시설사업의 일부 또는 전부가 시행되지 아니한 경우 해당 도시·군계획시설결정의 타당성 2. 도시·군계획시설결정에 따라 설치된 시설 중 여건 변화 등으로 존치 필요성이 없는 시설에 대한 해제 여부 ② 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 법 제34조제2항에 따라 도시ㆍ군관리계획을 정비하는 경우에는 다음 각 호의 기준에 따라야 한다. <신설 2015.12.15> 1. 도시ㆍ군관리계획을 정비하여야 하는 도시ㆍ군계획시설(이하 "정비대상시설"이라 한다)은 도시ㆍ군계획시설결정 고시일부터 10년이 지난 시설로서 그 시설의 설치에 관한 사업이 시행되지 아니한 도시ㆍ군계획시설로 한다. 다만, 정비대상시설에 인접하여 함께 검토가 요구되는 경우 등 필요한 경우에는 도시ㆍ군계획시설결정 고시일부터 10년이 지나지 아니한 시설도 포함할 수 있다. 2. 정비대상시설에 대한 정비의 기준은 다음 각 목과 같다. 가. 정비대상시설 중 도시ㆍ군계획시설사업을 시행할 경우 법적ㆍ기술적ㆍ환경적인 문제가 발생하여 사업시행이 곤란한 시설은 우선해제대상인 도시ㆍ군계획시설로 분류할 것 나. 가목에 따라 우선해제대상으로 분류된 도시ㆍ군계획시설을 제외한 정비대상시설에 대해서는 존치 필요성과 집행능력 등을 검토하여 해제대상 또는 조정대상으로 분류할 것 다. 가목 또는 나목에 따라 우선해제대상 또는 해제대상으로 분류된 도시ㆍ군계획시설에 대해서는 해제를 위한 도시ㆍ군관리계획을 입안하고, 나목에 따라 조정대상으로 분류된 도시ㆍ군계획시설에 대해서는 법 제85조에 따른 단계별 집행계획을 수립하거나 재수립하여 도시ㆍ군관리계획에 반영할 것 제42조의2(도시ㆍ군계획시설결정의 해제 신청 등) ① 토지의 소유자는 법 제48조의2제1항에 따라 도시·군계획시설결정의 해제를 위한 도시·군관리계획 입안을 신청하려는 경우에는 다음 각 호의 사항이 포함된 신청서를 해당 도시·군계획시설에 대한 도시·군관리계획 입안권자(이하 이 조에서 "입안권자"라 한다)에게 제출하여야 한다. 1. 해당 도시·군계획시설부지 내 신청인 소유의 토지(이하 이 조에서 "신청토지"라 한다) 현황 2. 해당 도시·군계획시설의 개요 3. 해당 도시·군계획시설결정의 해제를 위한 도시·군관리계획 입안(이하 이 조에서 "해제입안"이라 한다) 신청 사유 ② 법 제48조의2제2항에서 "해당 도시·군계획시설결정의 실효 시까지 설치하기로 집행계획을 수립하는 등 대통령령으로 정하는 특별한 사유"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. 1. 해당 도시·군계획시설결정의 실효 시까지 해당 도시·군계획시설을 설치하기로 집행계획을 수립하거나 변경하는 경우 2. 해당 도시·군계획시설에 대하여 법 제88조에 따른 실시계획이 인가된 경우 3. 해당 도시·군계획시설에 대하여 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제15조에 따른 보상계획이 공고된 경우(토지 소유자 및 관계인에게 각각 통지하였으나 같은 조 제1항 단서에 따라 공고를 생략한 경우를 포함한다) 4. 신청토지 전부가 포함된 일단의 토지에 대하여 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조제8호의 공익사업을 시행하기 위한 지역·지구 등의 지정 또는 사업계획 승인 등의 절차가 진행 중이거나 완료된 경우 5. 해당 도시·군계획시설결정의 해제를 위한 도시·군관리계획 변경절차가 진행 중인 경우 ③ 법 제48조의2제3항에서 "해당 도시·군계획시설결정의 해제를 위한 도시·군관리계획이 입안되지 아니하는 등 대통령령으로 정하는 사항에 해당하는 경우"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. 1. 입안권자가 제2항 각 호의 어느 하나에 해당하지 아니하는 사유로 법 제48조의2제2항에 따라 해제입안을 하지 아니하기로 정하여 신청인에게 통지한 경우 2. 입안권자가 법 제48조의2제2항에 따라 해제입안을 하기로 정하여 신청인에게 통지하고 해제입안을 하였으나 해당 도시·군계획시설에 대한 도시·군관리계획 결정권자(이하 이 조에서 "결정권자"라 한다)가 법 제30조에 따른 도시·군관리계획 결정절차를 거쳐 신청토지의 전부 또는 일부를 해제하지 아니하기로 결정한 경우(제2항제5호를 사유로 해제입안을 하지 아니하는 것으로 통지되었으나 도시·군관리계획 변경절차를 진행한 결과 신청토지의 전부 또는 일부를 해제하지 아니하기로 결정한 경우를 포함한다) ④ 법 제48조의2제5항에서 "해당 도시·군계획시설결정이 해제되지 아니하는 등 대통령령으로 정하는 사항에 해당하는 경우"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. 1. 결정권자가 법 제48조의2제4항에 따라 해당 도시·군계획시설결정의 해제를 하지 아니하기로 정하여 신청인에게 통지한 경우 2. 결정권자가 법 제48조의2제4항에 따라 해당 도시·군계획시설결정의 해제를 하기로 정하여 신청인에게 통지하였으나 법 제30조에 따른 도시·군관리계획 결정절차를 거쳐 신청토지의 전부 또는 일부를 해제하지 아니하기로 결정한 경우 ⑤ 국토교통부장관은 법 제48조의2제5항에 따라 해제 심사 신청을 받은 경우에는 입안권자 및 결정권자에게 해제 심사를 위한 관련 서류 등을 제출할 것을 요구할 수 있다. ⑥ 국토교통부장관은 법 제48조의2제6항에 따라 해제를 권고하려는 경우에는 중앙도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. ⑦ 입안권자가 법 제48조의2제2항·제4항 또는 제7항에 따라 해제입안을 하기 위하여 법 제28조제5항에 따라 해당 지방의회에 의견을 요청한 경우 지방의회는 요청받은 날부터 60일 이내에 의견을 제출하여야 한다. 이 경우 60일 이내에 의견이 제출되지 아니한 경우에는 의견이 없는 것으로 본다. ⑧ 법 제48조의2제2항·제4항 또는 제7항에 따른 도시·군계획시설결정의 해제결정(해제를 하지 아니하기로 결정하는 것을 포함한다. 이하 이 조에서 같다)은 다음 각 호의 구분에 따른 날부터 6개월(제9항 본문에 따라 결정하는 경우에는 2개월) 이내에 이행되어야 한다. 다만, 관계 법률에 따른 별도의 협의가 필요한 경우 그 협의에 필요한 기간은 기간계산에서 제외한다. 1. 법 제48조의2제2항에 따라 해당 도시·군계획시설결정의 해제입안을 하기로 통지한 경우: 같은 항에 따라 입안권자가 신청인에게 입안하기로 통지한 날 2. 법 제48조의2제4항에 따라 해당 도시·군계획시설결정을 해제하기로 통지한 경우: 같은 항에 따라 결정권자가 신청인에게 해제하기로 통지한 날 3. 법 제48조의2제7항에 따라 해당 도시·군계획시설결정을 해제할 것을 권고받은 경우: 같은 조 제6항에 따라 결정권자가 해제권고를 받은 날 ⑨ 결정권자는 법 제48조의2제4항 또는 제7항에 따라 해당 도시·군계획시설결정의 해제결정을 하는 경우로서 이전 단계에서 법 제30조에 따른 도시·군관리계획 결정절차를 거친 경우에는 법 제30조에도 불구하고 해당 지방도시계획위원회의 심의만을 거쳐 도시·군계획시설결정의 해제결정을 할 수 있다. 다만, 결정권자가 입안 내용의 변경이 필요하다고 판단하는 경우에는 그러하지 아니하다. ⑩ 제1항부터 제9항까지에서 규정한 사항 외에 도시·군계획시설결정의 해제를 위한 도시·군관리계획의 입안·해제절차 및 기한 등에 필요한 세부적인 사항은 국토교통부장관이 정한다. [본조신설 2016.12.30.] 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 피청구인은 2016. 11. 21. 미집행 도시계획시설 단계별집행계획을 수립·공고하였다. 공고된 단계별집행계획에 따르면 ○○동 산 ○○○-1번지는 시설구분은 경관녹지, 최초고시일은 2000. 3. 3., 면적은 6,695㎡, 총사업비는 50억(2019년 25억, 2020년 25억) 전액 시비로 되어있다. 나) 피청구인은 2017. 3. 9. 청구인의 도시계획시설 해제입안신청에 대하여 거부처분하였고, 2017. 3. 17. 청구인의 도시계획시설 해제신청에 대하여 거부처분하였다. 다) 이 사건 토지는 자연녹지지역으로 지정되어 있으며 지목은 임야이다. 2) 국토계획법 제48조의2 제1항은 도시·군계획시설결정의 고시일부터 10년 이내에 그 도시·군계획시설의 설치에 관한 도시·군계획시설사업이 시행되지 아니한 경우로서 제85조제1항에 따른 단계별 집행계획상 해당 도시·군계획시설의 실효 시까지 집행계획이 없는 경우에는 그 도시·군계획시설 부지로 되어 있는 토지의 소유자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 도시·군계획시설에 대한 도시·군관리계획 입안권자에게 그 토지의 도시·군계획시설결정 해제를 위한 도시·군관리계획 입안을 신청할 수 있다고 되어있다. 같은 조 제3항은 제1항에 따라 신청을 한 토지 소유자는 해당 도시·군계획시설결정의 해제를 위한 도시·군관리계획이 입안되지 아니하는 등 대통령령으로 정하는 사항에 해당하는 경우에는 해당 도시·군계획시설에 대한 도시·군관리계획 결정권자에게 그 도시·군계획시설결정의 해제를 신청할 수 있다고 되어있다. 같은법 제85조는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 도시·군계획시설에 대하여 도시·군계획시설결정의 고시일부터 2년 이내에 대통령령으로 정하는 바에 따라 재원조달계획, 보상계획 등을 포함하는 단계별 집행계획을 수립하여야 한다고 되어있다. 같은법 제48조는 도시·군계획시설결정이 고시된 도시·군계획시설에 대하여 그 고시일부터 20년이 지날 때까지 그 시설의 설치에 관한 도시·군계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우 그 도시·군계획시설결정은 그 고시일부터 20년이 되는 날의 다음날에 그 효력을 잃는다고 되어있다. 같은법 제34조 제2항은 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 제48조제1항에 따른 도시·군계획시설결정의 실효에 대비하여 설치 불가능한 도시·군계획시설결정을 해제하는 등, 관할 구역의 도시·군관리계획을 대통령령으로 정하는 바에 따라 2016년 12월 31일까지 전반적으로 재검토하여 정비하여야 한다고 되어있으며, 같은 법 시행령 제29조는 정비기준으로 존치 필요성과 집행능력 등을 검토하여 해제대상 또는 조정대상으로 분류할 것을 규정한다. 3) 청구인은 2000. 3. 3. 고시한 경기도고시 제2000-○○호에 의하여 교통광장으로 도시계획결정된 후 2009. 12. 29. 경관녹지로 변경 고시된 이 사건 토지를 2012. 8. 29. 경매낙찰로 취득한 소유자로서, 2017. 2. 24. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제48조의 2 제1항에 따라 도시계획시설 해제입안신청을 하였으나 2017. 3. 9. 피청구인으로부터 이 사건 토지에 대하여 이미 2016. 11. 21. 미집행 도시계획시설 단계별집행계획(이하 ‘이 사건 계획’이라 한다.)을 공고하였다는 이유로 반려(거부)처분을 받고, 곧이어 2017. 3. 17. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제48조의 2 제3항에 따라 도시계획시설 해제신청을 하였으나 2017. 3. 17. 같은 이유로 반려(거부)처분을 받았는바, 이 사건 각 거부처분은 위 미집행 도시계획시설 단계별집행계획으로 인해 행해진 것이나 위 계획이 존치필요성과 집행능력에 대한 검토의무를 행하지 아니한 채 수립되어 위법하므로 이 사건 각 거부처분은 취소되어야 한다고 주장한다. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제48조의 2 제1항은 도시·군계획시설결정의 고시일부터 10년이내에 그 도시·군계획시설의 설치에 관한 사업이 시행되지 아니한 경우로서 제85조 제1항에 따른 단계별 집행계획상 해당 도시·군계획시설의 실효시까지 집행계획이 없는 경우에만 당해 계획시설 부지로 되어 있는 토지 소유자에게 도시·군계획시설결정 해제 입안신청을 할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항은 제1항에 따라 신청을 한 토지 소유자는 해당 도시·군계획시설결정의 해제를 위한 도시·군관리계획이 입안되지 아니하는 등 대통령령으로 정하는 사항에 해당하는 경우 해당 도시·군계획시설의 해제를 신청할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제42조의 2 제3항은 해당 도시·군계획시설결정의 해제를 위한 사유로 같은 조 제2항의 해당 도시·군계획시설결정의 실효시까지 해당 계획시설을 설치하기로 집행계획을 수립하거나 변경하는 경우 등의 사유에 해당하지 아님에도 불구하고 입안권자가 해제입안을 하지 아니하기로 정하여 신청인에게 통지한 경우 등을 규정하고 있다. 그렇다면, 이 사건의 경우에는 이미 피청구인이 2016. 11. 21. 이 사건 계획인 미집행 도시계획시설 단계별집행계획 공고하였으므로 일응 청구인의 도시·군계획시설 해제입안 신청 및 해제신청은 이유없다고 할 것이다. 선행처분과 후행처분이 서로 독립하여 별개의 법률효과를 목적으로 하는 때에는 선행처분의 하자가 중대하고 명백하여 당연무효인 경우를 제외하고는 선행처분의 하자를 이유로 후행처분의 효력을 다툴 수 없다고 할 것이고, 행정처분이 당연무효라고 하기 위하여는 처분에 위법사유가 있다는 것만으로는 부족하고 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 하며, 행정주체가 행정계획을 입안·결정함에 있어서 비교적 넓은 형성의 자유를 가지므로, 이 사건 계획이 공익과 사익의 비교교량, 존치필요성, 집행능력 등에 대한 검토를 전혀 하지 않았다는 등의 특별한 사정이 없는 한 이 사건 계획을 무효라고 할 수는 없다. 이 사건 계획의 경우 이미 관련 판결들(○○지법 2013구합○○○○○호 및 항소심, 상고심 판결, ○○지법 2015구합○○○○○호 및 항소심, 상고심 판결)에서 ① 이 사건 토지는 잡목들이 자생하고 있는 임야로서 ○○선 철도 인근에 위치하고 있으면서 도로가 교차하는 교차로가 형성되어 있는 지역으로 ○○시내로 진입하는 입구에 해당하고, 인근에 빌라와 아파트 등 공동주택이 들어서 있어 일반주거지역을 형성하고 있는데, 위와 같은 현황은 이 사건 토지가 경관녹지로 지정될 무렵부터 현재까지 별다른 변화가 없었던 것으로 보이는 점, ② 이와 같은 현황에 비추어 이 사건 토지에 대하여 현 상태를 보전하여 도시경관의 향상을 도모하고 도로에서 발생하는 매연·소음·진동 등의 공해를 차단하여 인근주민들의 주거환경을 개선할 필요성이 인정된다고 할 것인 점 등을 고려할 때 이 사건 토지를 포함한 도시계획시설이 공익과 사익을 비교교량하여 결정된 것임을 인정하고 있고, 피청구인이 재원조달계획 및 보상계획을 포함하여 이 사건 계획을 공고하였으며, 이 사건 도시계획시설의 집행부서인 산림녹지과에서 시설별 기초조사 후 재원조달계획과 보상계획을 수립하여 도시계획위원회자문 등의 절차를 거치고 의회보고까지 이행하였음을 알 수 있으므로, 이 사건 계획 수립에 중대하고 명백한 재량권의 남용·일탈이 있다고 할 수 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 모두 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다. 【각주】 1) 201,138(2016)+155,134(2017)+179,540(2018)+255,928(2019)+534,205(2020) = 1,325,945 2) 4,397,862/1,325,945 = 331%