도시계획시설 해제신청거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○동 산 ○○○-○, ○○, ○○번지 토지(이하‘이 사건 토지’라고 한다)를 2012. 8. 29. 경매낙찰을 통해 소유권을 취득한 자로, 이 사건 토지는 2000. 3. 3. 피청구인이 교통광장으로 도시계획결정 고시하였다가 토지의 현황 상 임야지로서 보전의 필요성이 있어 2009. 12. 29. 도시계획결정에 따라 경관녹지로 변경 고시하였다. 청구인은 이 사건 토지가 경관녹지로 지정되어 있어 재산권 행사에 제한을 받고 있다는 이유로 도시계획결정 해제를 요구하는 민원을 2013. 2. 6., 2013. 9. 11., 2014. 3. 12. 3차례에 걸쳐 제기하였으나, 피청구인은 3차례 모두 거부처분을 하였다. 이에 청구인은 ○○지방법원에 도시관리계획 해제를 구하는 소를 제기하였으나 기각결정을 받고, 2014. 11. 4. ○○고등법원에 항소하여 소송이 진행 중에 있다. 청구인은 2014. 11. 20. 이 사건 토지가 도시계획시설로 10년 이상 장기미집행시설에 해당되므로 도시계획시설의 해제를 요구하는 민원을 제기를 한 사항에 대해 피청구인은 2014. 11. 26. 이 사건 토지는 도시경관의 확보와 향상, 현재 이용현황(임야) 및 주변 환경을 감안하여 결정된 사항으로 해제 등의 행정치유 절차를 이행할 사항이 아니라는 사유로 도시계획시설 해제신청 거부처분(이하‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 ○○시 ○○동 산○○○-○, ○○, ○○번지 이 사건 토지의 소유주이고, 이 사건 토지는 피청구인에 의해 2000. 3. 3. 최초 도시계획결정(교통광장)이 행하여졌다가 2009. 12. 29. 도시계획결정이 변경(기존 교통광장에서 경관녹지로)되어 청구인의 재산권 행사에 중대한 제한을 받고 있다. 이에 청구인은 피청구인에게 이 도시계획결정을 해제해 줄 것을 2013. 2. 6., 2013. 9. 11., 2014. 3. 12. 등 3차례 신청하였으나, 피청구인은 이에 대해 2013. 2. 13., 2013. 9. 16., 2014. 3. 20. 등 3차례 모두 거부처분을 하였다. 청구인은 2014. 11. 20. 피청구인에게 장기미집행시설 등을 이유로 또 다시 해제신청을 하였는데, 피청구인은 2014. 11. 26. 이에 대한 거부처분을 하였다. 피청구인의 이 사건 처분은 대법원 2012. 1. 12. 선고 2010두5806 판결이 판시한‘이익형량의 원칙’에 위배된 위법한 거부처분임이 명백하므로 청구인은 이 사건 처분의 취소를 구하고자 본 심판청구를 하게 된 것이다. 2) 이전 3차례 청구인의 해제신청에 대한 피청구인의 3차례 거부회신에 대하여 그 적법여부를 다투는 행정소송이 청구인과 피청구인 사이에 계류 중인데(청구인이 1심 패소 후 항소 제기, ○○고등법원 2014○○○○), 위 행정소송에서 법원이 피청구인의 3차례의 거부회신에 대해 모두 행정소송의 대상인 처분성을 인정하였다. 특히 피청구인의 거부회신 중 2013. 9. 16. 거부회신에 대하여는 경기도행정심판위원회에 취소를 구하는 행정심판을 청구한 바 있는데, 경기도행정심판위원회에서는 이 거부회신에 대해 처분성이 인정되지 않음을 이유로 해당 청구를 각하한 바 있으나, 법원에서는 그 처분성을 인정하여 청구적격을 인정하였다. 그러므로 대법원판례 등을 참고하여 처분의 개념을 명확히 한 후 이 사건의 청구적격을 판단하여 주기 바란다. 3) 대법원 2012. 1. 12. 선고 2010두5806 판결에 의하면‘행정주체는 행정계획을 입안, 결정함에 있어 광범위한 형성의 자유를 갖지만, 이와 같은 형성의 자유는 무제한적인 것이 아니라 그 행정계획에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 상호간에도 정당하게 비교교량하여야 한다는 제한이 있으므로, 행정주체가 행정계획을 입안, 결정함에 있어서 이익형량을 전혀 행하지 아니하거나 이익형량의 고려대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성과 객관성이 결여된 경우에는 그 행정계획 결정은 형량에 하자가 있어 위법하게 된다.’라고 판시하였으며, 아울러 이와 같은 법리는‘도시계획시설 구역내 토지 등을 소유하고 있는 주민이 장기간 집행되지 아니한 도시계획시설의 결정권자에 대하여 도시계획시설의 변경을 신청하고 그 결정권자가 이러한 신청을 받아들여 도시계획시설을 변경할 것이지 여부를 결정하는데 있어서도 동일하게 적용된다고 보아야 한다.’라고 판시하였다. 이 사건 토지는 최초 도시계획결정(2000. 3. 3.) 이후 이 사건 토지 도시계획시설 해제신청 당시(2014. 11. 20.) 이미 14년 8개월이 경과하여 국토계획법 제48조에서 정한 장기미집행시설에 해당한다. 또한 피청구인도 청구인의 2차 해제신청에 대한 2013. 9. 16. 거부처분에서‘해당 도시계획시성은 장기미집행시설(10년 이상)로서 금년 ○○시 전역의 장기미집행시설에 대한 전수조사 및 단계별 집행계획을 수립 중으로 금년내 의회보고(2013. 11. 예상)등 관련 행정절차에 의하여 검토하도록 할 것이다.’라고 하여 이 사건 토지가 장기미집행시설임을 분명히 밝혔다. 앞에서 인용한 대법원판례에 의하면 장기미집행 토지소유주의 도시계획시설 해제신청에 대해 결정권자가 해제 여부를 결정할 경우에 반드시이익형량의무를 다하여야만 적법한 것이고, 구체적인 이익형량의무의 내용은 ① 그 행정계획에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익사이에서 비교교량하는 것, ② 그 행정계획에 관련되는 자들의 이익을 공익과 공익 사이에서 비교교량하는 것, ③ 그 행정계획에 관련되는 자들의 이익을 사익과 사익사이에서 비교교량하는 것, ④ 이익형량의 고려대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락하지 않는 것, ⑤이익형량을 하였으나 정당성과 객관성이 결여되지 않는 것 등 위 5가지를 모두 충족하여야만 이익형량의무를 다한 것이다. 4) 청구인이 2014. 11. 20. 피청구인에게 내용증명우편을 방송하여 이 사건 토지에 대한 도시계획시설 해제를 신청한 바 있고, 그 주요내용을 발췌하면 아래와 같다. 1. 해제신청 취지 ○○시 ○○동 산 ○○○-○, ○○, ○○ 번지 본인 토지의 도시계획시설(경관녹지)에 대한 해제를 신청합니다. 2. 해제신청 권한 위 토지에 대한 최초 및 변경 도시계획결정은 아래의 근거에 의해 위법한 결정임이 명백히 드러났으므로, 본인은 위 토지의 소유자로서 위법한 행정행위의 시정을 요청할 정당한 권한이 있습니다. 아울러 위 토지는 2000. 3. 3. 최초 도시계획결정 후 14년 이상 경과한 장기미집행시설이므로 장기미집행시설 소유자로서 귀 시에 이에 대한 해제를 신청할 정당한 권한이 있음을 밝혀둡니다. 피청구인이 2014. 11. 16. 거부처분한 내용은 아래와 같다. - 구 도시계획법 제16조의 사항은 도시기본계획 수립 시 공정회를 개최하는 사항으로 도시관리계획(도시계획시설 등) 시 공청회를 개최하여야 한다는 사항이 아니므로 도시계획시설결정(교통광장)은 적법한 절차에 의하여 결정된 사항임 - 2009. 12. 29. 변경 결정(경관녹지) 시 도시경관의 확보와 향상 및 현재 이용상황(임) 및 주변 환경을 감안한 결정(변경) 사항으로 위법한 사항이 아님 - 해당 시설에 대하여 관련법등에 의한 절차 등을 이행한 사항으로 행정치유 등의 절차를 이행할 수 있는 사항이 아님을 알려드립니다. 이처럼 장기미집행시설에 대한 청구인의 해제신청에 대해 피청구인은 최초 결정(2000. 3. 3.) 및 변경결정(2009. 12. 29.)이 적법하게 이루어졌다는 결정(판단)만 하였을 뿐, 이익형량을 전혀 시행한 바가 없다. 즉 장기미집행시설 소유자의 해제신청 시 이에 대한 수용 또는 거부처분을 행하려면 반드시 이익형량을 시행하여야 하고, 이익형량의 고려대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락하지 말아야 하고, 설사 이익형량을 하였더라도 그 정당성과 객관성이 결여되지 않아야만 적법한 것임에도, 피청구인은 이 사건 처분 시 아무런 이익형량을 시행하지 않았다. 결론적으로 이 사건 처분은 이익형량 하자로 위법한 거부처분임이 명백하므로 취소되어야 하는 것이다. 아울러 행정행위의 적법성에 대한 입증책임은 당해 행정청에게 있는 것이므로(대법원 2000. 3. 23. 선고 98두2768 판결), 이 사건 처분 시 이익형량 하자가 없다는 점, 즉 이 사건 처분이 위법하지 않은 것이라는 점에 대한 입증책임은 행정청인 피청구인에게 있는 것이다. 위에서 명백히 밝혀진 바와 같이 이 사건 처분은 이익형량을 전혀 시행하지 않고 이루어진 위법한 처분이므로 취소되어야 한다. 5) 피청구인이 이 사건 처분 시 최초 도시계획시설 결정 및 변경결정이 모두 적법한 절차에 의하여 이루어졌으므로 행정치유 등의 절차를 이행할 수 있는 사항이 아니라며 거부처분을 하였을 뿐, 행정계획에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 상호간과 사익 상호간에도 정당하게 비교교량한 사실이 없으며, 나아가 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 빠뜨린 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성과 객관성이 결여된 경우에 해당되는지 여부를 생각할 필요도 없이 이 사건 처분은 이익형량에 하자가 있어 위법한 것이다. 설령, 최초 결정 및 변경 결정이 모두 적법한 절차에 따라 이루어졌다 하더라도 이는 각각 최초 결정 및 변경 결정 시 이익형량을 행하였다는 근거가 될 수 있을지언정, 이 사건 처분 시 이익형량을 시행한 근거가 될 수는 없는 것이다. 왜냐하면 국토계획법 제48조의 장기미집행시설은 도시계획결정 후 10년 이상 집행됨이 없이 경과된 시설을 말하고, 대법원 판결이 이러한 장기미집행시설 소유자의 변경신청에 대해 결정할 경우에 별도의 이익형량을 요하도록 판시한 것은 도시계획결정 후 10년 이상 경과되었으므로 당초 도시계획결정 시와 공익적, 사익적 여건이 상당히 변동되었을 것이므로, 이를 감안하여 별도의 이익형량을 행하도록 한 것으로 보아야 하기 때문이다. 6) 피청구인은 이 사건 토지에 대하여 2013. 11. 국토계획법 제48조에 의거 적법하게 지방의회에 보고하였고, 지방의회로부터 해제권고가 없었다고 주장하나, 이는 피청구인의 거짓말이다. 우선 국토계획법 제48조에 의거 지방의회에서 해제권유할 수 있는 대상인 장기미집행시설이란 도시계획결정 후 10년 이상 경과된 도시계획시설을 말한다. 즉 10년 미만인 도시계획시설(장기미집행시설이 아닌 것)에 대해서는 지방의회가 해제를 권유할 권한이 없다. 그런데 2013. 11. 피청구인은 이 사건 토지를 10년 미만이라 허위 기재하여 시의회에 보고하였다. 전술한 바와 같이 10년 미만인 시설에 대해서는 시의회에서 해제권유할 권한이 없으므로 시의회에서 해제를 권유하지 않은 것은 당연한 귀결이다. 그럼에도 불구하고 피청구인은 적법하게 의회보고 절차를 행하였으나 의회로부터 해제권고가 없었다고 경기도심판위원회에 조차도 거짓말을 한 것이다. 만일, 피청구인이 이 사건 토지에 대해 10년 이상인 장기미집행시설로 사실대로(적법하게) 시의회에 보고하였다면 이 사건 토지는 시의회로부터 해제권유 되었을 것이다. 더욱이 피청구인은 2014. 11. 시의회 보고 시에는 이 사건 토지를 보고대상에서 제외시켜 버렸다. 만일 피청구인이 2013. 11. 적법하게 보고하였다면 모르지만 사실과 달리 10년 미만이라고 기재하고 보고함으로써 이 사건 토지가 시의회의 해제권유 대상이 될 기회를 박탈했던 피청구인이 2014. 11. 보고대상에서 제외시킴으로써 다시 시의회의 해제권유 대상이 될 기회를 박탈한 것은 명백한 불법행위가 아닐 수 없다. 7) 피청구인은 이 사건 토지가 2000. 7. 1. 이전 결정고시 된 시설로 2020. 7. 1.까지 사업이 시행되지 않을 경우 그 결정이 실효(해제)되는데, 이 사건 토지는 제3단계(2019년 이후) 집행계획이 수립되어 있다는 것이다. 그런데 청구인이 피청구인에게 2019년도 1~4/4~4분기, 2020년도 1~4/4~4분기 중 언제 집행할 계획인지, 그 집행을 위한 예산 확보계획은 수립되어 있는지, 토지소유주와의 매수협의는 언제쯤 시행할 예정이며, 토지소유주가 매수협의에 불응할 경우에는 어떻게 할 것이지 질의한 바 있으나, 피청구인은 별다른 답변을 하지 않았다. 2014. 9. 대통령 주재의 제2차 규제개혁장관회의에서 이 사건 토지와 같은 장기미집행시설로 인한 국민 피해가 매우 심각한 것임을 대통령께서 직접 지적한 바 있고 이의 해소방안을 적극 강구하도록 지시하신 바도 있다. 이에 따라 국토교통부에서는 2014. 12. 29. ‘장기미집행시설 해제 가이드라인’을 만들어 전국 지자체에 시달하였다. 이에 의하면 이 사건 토지처럼 당장 실현가능성이나 실행의지가 없는 토지는 우선 해제토록 하고 있다. 이상 검토한 바와 같이 피청구인의 이 사건 처분은 공익과 공익간, 공익과 사익간, 사익과 사익간 이익형량을 전혀 시행함이 없이 내려진 위법한 처분임이 명백하게 드러났고, 국토계획법 제48조에 의한 현황보고 시 2013. 11.에는 이 사건 토지를 10년 미만이라 허위기재하여 보고함으로써 해제권유 대상에서 제외시켰고, 2014. 11.에는 아예 의회보고 대상에서 제외시킴으로써 역시 해제권유 대상에서 제외시키는 등 위법한 행정행위를 행하였고, 이러한 사정은 이 사건 처분 시 이익형량에 반드시 포함시켜야할 사항임에도 불구하고 이익형량을 행하지 않고 이 사건 처분을 하였으므로 위법한 것으로 마땅히 취소되어야 한다. 이 사건 거부처분과 기존 처분은 서로 별개의 처분이므로 각 처분이 적법성을 갖추었는지 여부는 각 처분별로 독자적으로 판단하여야 한다. 피청구인은 기존 처분이 적법하였으므로 이 사건 거부처분도 적법하다고 주장하고 있을 뿐, 이 사건 처분이 형량하자로 위법하다는 청구인의 주장에 대하여 아무런 반박이나 반증을 제시하지 못하였다. 이 사건 토지에 대한 피청구인의 2009. 12. 29. 도시계획결정의 위법성, 나아가 피청구인은 이 사건 토지에 대한 도시계획 결정이 적법하게 이루어졌고 아울러 이익형량도 시행하여 위법함이 없다고 주장하고 있지만, 피청구인은 이 사건 토지에 대한 변경결정(2009. 12. 29. 도시관리계획결정) 시 국토계획법상 제반 절차를 위반한 중대하고 명백한 위법이 있다. 게다가 이익형량을 시행하지 않은 위법을 범하였다. 따라서 이 사건 거부처분은 위법한 것이고 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 2014. 11. 20. 이 사건 토지의 도시관리계획(경관녹지) 해제 신청을 한 바 있다. 도시관리계획 수립 시 상위계획상 계획지표, 토지이용계획 및 주변여건 등을 고려하여 도시기반시설을 계획하도록 되어 있으며 당해 지역은 도시관리계획상 철도(○○선) 및 주거용지로 둘러싸인 보존용지로써 상위계획상 보전가치가 높다고 판단되어지는 지역이며 도로·철도 등으로 위요되어 주변 개발지와 단절되는 등 접근성이 결여되고 개발 시 도로이용 안전에 지장을 초래할 우려가 있어 최초(2000년) 교통광장으로 결정 고시 되었으며 토지의 현황상 양호한 임상의 임야지로서 보전의 필요성이 있어 2009년 경관녹지로 변경결정한 사항이다. 2) 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제30조 및 관련 지침에 의한 행정절차 등을 이행 결정한 사항으로 도시관리계획 해제신청에 대하여 거부처분(2013. 2. 13.) 하였으며, 2014. 2. 11. 행정심판 청구에서 각하된 사항으로 현재 행정소송 중에 있는 사항이다. 또한「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제48조 규정에 따라 장기미집행시설(결정고시일로부터 10년 이상 도시계획시설사업이 시행되지 아니한 시설)에 대하여 의회에 보고 후 의회 해제권고를 받아 해제를 위한 도시관리계획 결정을 할 수 있으나, 해당시설(경관녹지)에 대하여 의회 보고 절차를 이행하였으나 해제권고가 없던 사항이다. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제85조 규정에 따라 단계별집행계획을 수립 공고하여 3단계(2019년 이후) 집행계획이 수립되어 있고, 같은 법 제86조 규정에 따라 피청구인은 이 법 또는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 관할 구역의 도시계획시설사업을 시행하여야 한다. 만약, 해당시설에 대해「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」부칙<제6655호, 2002. 2. 4.> 규정에 따라 2000. 7. 1. 이전에 결정·고시된 도시계획시설의 기산일은 2000. 7. 1.이고, 같은 법 제48조 규정에 따라 20년이 되는 날까지 사업이 시행되지 않을 경우 그 결정이 실효(해제)된다. 더욱이 현재 행정소송 중으로 2014. 10. 8. 행정소송 판결(○○지방법원 2013○○○○, 피청구인 승소) 후 청구인이 항소한 사항으로 향후 행정소송의 결과에 따라 처리할 계획이다. 3) 청구인이 주장하는 도시관리계획 결정 시 이익형량을 비교한 근거자료가 없어 도시관리계획 결정 절차 등에 위법한 사항으로 해제되어야 한다고 주장하고 있으나,「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 및 도시관리계획 수립 지침 상 도시관리계획 입안을 위한 개별시설의 이익형량을 비교토록 규정하고 있지 않다. 관련법 및 지침상 이익형량 비교 등에 대한 규정은 하고 있지 않으나, 도시관리계획 입안 전 자연환경, 인문환경, 토지이용, 인구, 주거, 경제, 교통, 유통공급, 공공문화체육시설, 공간시설 등 기초조사 후 주민공람, 시의회 의견청취, 도시계획위원회자문·심의 등의 절차를 통하여 이익형량을 행하였다고 할 것이므로 이익형량이 없어 위법한 처분이라는 청구인의 주장은 마땅히 기각되어야 할 것이다. 또한 도시관리계획 입안 시 주민공람(3차)을 통하여 도시관리계획에 대한 이의신청 및 의견을 제출할 수 있는 기회를 제공하였으나, 의견이 없었던 점 등을 볼 때, 이익형량을 하지 않았다고 볼 수 없을 것이다.(청구인 토지소유권 이전 2012. 8. 29. (경매낙찰)) 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 및 도시관리계획 수립 지침상 도시관리계획 결정시 사익과 공익에 대한 비교형량 자료를 첨부 하도록 되어 있지 않으나, 관련 도시관리계획 수립 시 기초조사 등을 통하여 공공과 사익을 고려하여 도시관리계획을 입안 주민공람, 시의회의견청취, 도시계획위원회 심의 등 절차를 통하여 도시관리계획의 합법성을 확보한 사항으로 청구인이 주장하는 것처럼 사익과 공익의 이익형량을 전혀 하지 않았다는 주장은 부당한 것으로,「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제48조 규정에 따라 2000. 7. 1.부터 20년이 되는 날까지 사업이 시행되지 않을 경우 그 결정이 실효(해제)되는 사항이므로 이 사건 처분은 정당한 행정행위로 기각되어야 한다. 2013. 11. 단계별집행계획 의회보고 시 해당 시설이 경관녹지로 결정(2009. 12. 29.)된 날짜를 기준으로 10년 미만이라고 착오 작성된 사항이나,「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제48조 및 같은 법 시행령 제42조 규정에 따라 지방의회에 단계별집행계획을 보고하여 해당시설에 대한 해제권고를 받지 못한 사항이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2011.4.14., 2012.12.18.> 2. "도시ㆍ군계획"이란 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군(광역시의 관할 구역에 있는 군은 제외한다. 이하 같다)의 관할 구역에 대하여 수립하는 공간구조와 발전방향에 대한 계획으로서 도시ㆍ군기본계획과 도시ㆍ군관리계획으로 구분한다. 4. "도시ㆍ군관리계획"이란 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 개발ㆍ정비 및 보전을 위하여 수립하는 토지 이용, 교통, 환경, 경관, 안전, 산업, 정보통신, 보건, 복지, 안보, 문화 등에 관한 다음 각 목의 계획을 말한다. 가. 용도지역ㆍ용도지구의 지정 또는 변경에 관한 계획 나. 개발제한구역, 도시자연공원구역, 시가화조정구역(市街化調整區域), 수산자원보호구역의 지정 또는 변경에 관한 계획 다. 기반시설의 설치ㆍ정비 또는 개량에 관한 계획 라. 도시개발사업이나 정비사업에 관한 계획 마. 지구단위계획구역의 지정 또는 변경에 관한 계획과 지구단위계획 5. "지구단위계획"이란 도시ㆍ군계획 수립 대상지역의 일부에 대하여 토지 이용을 합리화하고 그 기능을 증진시키며 미관을 개선하고 양호한 환경을 확보하며, 그 지역을 체계적ㆍ계획적으로 관리하기 위하여 수립하는 도시ㆍ군관리계획을 말한다. 7. "도시ㆍ군계획시설"이란 기반시설 중 도시ㆍ군관리계획으로 결정된 시설을 말한다. 제25조(도시ㆍ군관리계획의 입안) ① 도시ㆍ군관리계획은 광역도시계획과 도시ㆍ군기본계획에 부합되어야 한다. <개정 2011.4.14.> ② 국토교통부장관(제40조에 따른 수산자원보호구역의 경우 해양수산부장관을 말한다. 이하 이 조에서 같다), 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수는 도시ㆍ군관리계획을 입안할 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 도시ㆍ군관리계획도서(계획도와 계획조서를 말한다. 이하 같다)와 이를 보조하는 계획설명서(기초조사결과ㆍ재원조달방안 및 경관계획 등을 포함한다. 이하 같다)를 작성하여야 한다. <개정 2011.4.14., 2013.3.23.> ③ 도시ㆍ군관리계획은 계획의 상세 정도, 도시ㆍ군관리계획으로 결정하여야 하는 기반시설의 종류 등에 대하여 도시 및 농ㆍ산ㆍ어촌 지역의 인구밀도, 토지 이용의 특성 및 주변 환경 등을 종합적으로 고려하여 차등을 두어 입안하여야 한다. <개정 2011.4.14.> ④ 도시ㆍ군관리계획의 수립기준, 도시ㆍ군관리계획도서 및 계획설명서의 작성기준ㆍ작성방법 등은 대통령령으로 정하는 바에 따라 국토교통부장관이 정한다. <개정 2011.4.14., 2013.3.23.> [전문개정 2009.2.6.] [제목개정 2011.4.14.] 제26조(도시·군관리계획 입안의 제안) ① 주민(이해관계자를 포함한다. 이하 같다)은 다음 각호의 사항에 대하여 제24조에 따라 도시·군관리계획을 입안할 수 있는 자에게 도시·군관리계획의 입안을 제안할 수 있다. 이 경우 제안서에는 도시·군관리계획도서와 계획설명서를 첨부하여야 한다. <개정 2011.4.14.> 1. 기반시설의 설치·정비 또는 개량에 관한 사항 2. 지구단위계획구역의 지정 및 변경과 지구단위계획의 수립 및 변경에 관한 사항 ② 제1항에 따라 도시·군관리계획의 입안을 제안받은 자는 그 처리 결과를 제안자에게 알려야 한다. <개정 2011.4.14.> ③ 제1항에 따라 도시·군관리계획의 입안을 제안받은 자는 제안자와 협의하여 제안된 도시·군관리계획의 입안 및 결정에 필요한 비용의 전부 또는 일부를 제안자에게 부담시킬 수 있다. <개정 2011.4.14.> ④ 제1항부터 제3항까지에 규정된 사항 외에 도시·군관리계획의 제안, 제안서의 처리 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. <개정 2011.4.14.> [전문개정 2009.2.6.] [제목개정 2011.4.14.] 제28조(주민과 지방의회의 의견 청취) ① 국토교통부장관(제40조에 따른 수산자원보호구역의 경우 해양수산부장관을 말한다. 이하 이 조에서 같다), 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수는 제25조에 따라 도시ㆍ군관리계획을 입안할 때에는 주민의 의견을 들어야 하며, 그 의견이 타당하다고 인정되면 도시ㆍ군관리계획 안에 반영하여야 한다. 다만, 국방상 또는 국가안전보장상 기밀을 지켜야 할 필요가 있는 사항(관계 중앙행정기관의 장이 요청하는 것만 해당한다)이거나 대통령령으로 정하는 경미한 사항인 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2011.4.14., 2013.3.23.> ② 국토교통부장관이나 도지사는 제24조제5항 및 제6항에 따라 도시ㆍ군관리계획을 입안하려면 주민의 의견 청취 기한을 밝혀 도시ㆍ군관리계획안을 관계 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수에게 송부하여야 한다. <개정 2011.4.14., 2013.3.23.> ③ ~ ⑦ 생략 제30조(도시ㆍ군관리계획의 결정) ① 시ㆍ도지사는 도시ㆍ군관리계획을 결정하려면 관계 행정기관의 장과 미리 협의하여야 하며, 국토교통부장관(제40조에 따른 수산자원보호구역의 경우 해양수산부장관을 말한다. 이하 이 조에서 같다)이 도시ㆍ군관리계획을 결정하려면 관계 중앙행정기관의 장과 미리 협의하여야 한다. 이 경우 협의 요청을 받은 기관의 장은 특별한 사유가 없으면 그 요청을 받은 날부터 30일 이내에 의견을 제시하여야 한다. <개정 2011.4.14., 2013.3.23.> ② 시ㆍ도지사는 제24조제5항에 따라 국토교통부장관이 입안하여 결정한 도시ㆍ군관리계획을 변경하거나 그 밖에 대통령령으로 정하는 중요한 사항에 관한 도시ㆍ군관리계획을 결정하려면 미리 국토교통부장관과 협의하여야 한다. <개정 2011.4.14., 2013.3.23.> ③ 국토교통부장관은 도시ㆍ군관리계획을 결정하려면 중앙도시계획위원회의 심의를 거쳐야 하며, 시ㆍ도지사가 도시ㆍ군관리계획을 결정하려면 시ㆍ도도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. 다만, 시ㆍ도지사가 지구단위계획(지구단위계획과 지구단위계획구역을 동시에 결정할 때에는 지구단위계획구역의 지정 또는 변경에 관한 사항을 포함할 수 있다)을 결정하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 「건축법」 제4조에 따라 시ㆍ도에 두는 건축위원회와 도시계획위원회가 공동으로 하는 심의를 거쳐야 한다. <개정 2013.7.16.> ④ 국토교통부장관이나 시ㆍ도지사는 국방상 또는 국가안전보장상 기밀을 지켜야 할 필요가 있다고 인정되면(관계 중앙행정기관의 장이 요청할 때만 해당된다) 그 도시ㆍ군관리계획의 전부 또는 일부에 대하여 제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 절차를 생략할 수 있다. <개정 2011.4.14., 2013.3.23.> ⑤ 결정된 도시ㆍ군관리계획을 변경하려는 경우에는 제1항부터 제4항까지의 규정을 준용한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2011.4.14.> ⑥ 국토교통부장관이나 시ㆍ도지사는 도시ㆍ군관리계획을 결정하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 결정을 고시하고, 국토교통부장관이나 도지사는 관계 서류를 관계 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수에게 송부하여 일반이 열람할 수 있도록 하여야 하며, 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사는 관계 서류를 일반이 열람할 수 있도록 하여야 한다. <개정 2011.4.14., 2013.3.23.> ⑦ 시장 또는 군수가 도시ㆍ군관리계획을 결정하는 경우에는 제1항부터 제6항까지의 규정을 준용한다. 이 경우 "시ㆍ도지사"는 "시장 또는 군수"로, "시ㆍ도도시계획위원회"는 "제113조제2항에 따른 시ㆍ군ㆍ구도시계획위원회"로, "「건축법」 제4조에 따라 시ㆍ도에 두는 건축위원회"는 "「건축법」 제4조에 따라 시 또는 군에 두는 건축위원회"로, "특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사"는 "시장 또는 군수"로 본다. <개정 2011.4.14., 2013.7.16.> [전문개정 2009.2.6.] [제목개정 2011.4.14.] [시행일:2012.7.1.] 제30조 중 특별자치시장에 관한 개정규정 제48조(도시ㆍ군계획시설결정의 실효 등) ① 도시ㆍ군계획시설결정이 고시된 도시ㆍ군계획시설에 대하여 그 고시일부터 20년이 지날 때까지 그 시설의 설치에 관한 도시ㆍ군계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우 그 도시ㆍ군계획시설결정은 그 고시일부터 20년이 되는 날의 다음날에 그 효력을 잃는다. <개정 2011.4.14.> ② 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장은 제1항에 따라 도시ㆍ군계획시설결정이 효력을 잃으면 대통령령으로 정하는 바에 따라 지체 없이 그 사실을 고시하여야 한다. <개정 2011.4.14.> ③ 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 도시ㆍ군계획시설결정이 고시된 도시ㆍ군계획시설(국토교통부장관이 결정ㆍ고시한 도시ㆍ군계획시설 중 관계 중앙행정기관의 장이 직접 설치하기로 한 시설은 제외한다. 이하 이 조에서 같다)을 설치할 필요성이 없어진 경우 또는 그 고시일부터 10년이 지날 때까지 해당 시설의 설치에 관한 도시ㆍ군계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 현황과 제85조에 따른 단계별 집행계획을 해당 지방의회에 보고하여야 한다. <신설 2011.4.14., 2013.3.23., 2013.7.16.> ④ 제3항에 따라 보고를 받은 지방의회는 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수에게 도시ㆍ군계획시설결정의 해제를 권고할 수 있다. <신설 2011.4.14.> ⑤ 제4항에 따라 도시ㆍ군계획시설결정의 해제를 권고받은 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 특별한 사유가 없으면 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 도시ㆍ군계획시설결정의 해제를 위한 도시ㆍ군관리계획을 결정하거나 도지사에게 그 결정을 신청하여야 한다. 이 경우 신청을 받은 도지사는 특별한 사유가 없으면 그 도시ㆍ군계획시설결정의 해제를 위한 도시ㆍ군관리계획을 결정하여야 한다. <신설 2011.4.14.> [전문개정 2009.2.6.] [제목개정 2011.4.14.] [시행일:2012.7.1.] 제48조 중 특별자치시장에 관한 개정규정 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제29조(도시ㆍ군관리계획의 정비) ① 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 법 제34조에 따라 도시·군관리계획을 정비하는 경우에는 다음 각 호의 사항을 검토하여 그 결과를 도시·군관리계획입안에 반영하여야 한다. <개정 2012.4.10., 2014.1.14.> 1. 도시·군계획시설에 대한 도시·군관리계획결정(이하 "도시·군계획시설결정"이라 한다)의 고시일부터 10년 이내에 해당 도시·군계획시설의 설치에 관한 도시·군계획시설사업의 일부 또는 전부가 시행되지 아니한 경우 해당 도시·군계획시설결정의 타당성 2. 도시·군계획시설결정에 따라 설치된 시설 중 여건 변화 등으로 존치 필요성이 없는 시설에 대한 해제 여부 ② 법 제18조제1항 단서의 규정에 의하여 도시·군기본계획을 수립하지 아니하는 시·군의 시장·군수는 법 제34조의 규정에 의하여 도시·군관리계획을 정비하는 때에는 법 제25조제2항의 규정에 의한 계획설명서에 당해 시·군의 장기발전구상을 포함시켜야 하며, 공청회를 개최하여 이에 관한 주민의 의견을 들어야 한다. <개정 2012.4.10.> ③ 제12조의 규정은 제2항의 공청회에 관하여 이를 준용한다. [제목개정 2012.4.10.] 제42조(도시ㆍ군계획시설결정의 실효고시 및 해제권고) ① 법 제48조제2항에 따른 도시·군계획시설결정의 실효고시는 국토교통부장관이 하는 경우에는 관보에, 시·도지사 또는 대도시 시장이 하는 경우에는 해당 시·도 또는 대도시의 공보에 실효일자 및 실효사유와 실효된 도시·군계획의 내용을 게재하는 방법에 따른다. <개정 2008.2.29., 2009.8.5., 2012.4.10., 2013.3.23.> ② 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수(이하 이 조에서 "지방자치단체의 장"이라 한다)는 법 제48조제3항에 따라 도시·군계획시설결정이 고시된 도시·군계획시설 중 설치할 필요성이 없어진 도시·군계획시설 또는 그 고시일부터 10년이 지날 때까지 해당 시설의 설치에 관한 도시·군계획시설사업이 시행되지 아니한 도시·군계획시설(이하 이 조에서 "장기미집행 도시·군계획시설등"이라 한다)에 대하여 다음 각 호의 사항을 매년 해당 지방의회의 「지방자치법」 제44조 및 제45조에 따른 정례회 또는 임시회의 기간 중에 보고하여야 한다. 이 경우 지방자치단체의 장이 필요하다고 인정하는 경우에는 해당 지방자치단체에 소속된 지방도시계획위원회의 자문을 거치거나 관계 행정기관의 장과 미리 협의를 거칠 수 있다. <신설 2012.4.10., 2014.11.11.> 1. 장기미집행 도시·군계획시설등의 전체 현황(시설의 종류, 면적 및 설치비용 등을 말한다) 2. 장기미집행 도시·군계획시설등의 명칭, 고시일 또는 변경고시일, 위치, 규모, 미집행 사유, 단계별 집행계획, 개략 도면, 현황 사진 또는 항공사진 및 해당 시설의 해제에 관한 의견 3. 그 밖에 지방의회의 심의·의결에 필요한 사항 ③ 지방자치단체의 장은 제2항에 따라 지방의회에 보고한 장기미집행 도시·군계획시설등 중 도시·군계획시설결정이 해제되지 아니한 장기미집행 도시·군계획시설등에 대하여 최초로 지방의회에 보고한 때부터 2년마다 지방의회에 보고하여야 한다. 이 경우 지방의회의 보고에 관하여는 제2항을 준용한다. <신설 2012.4.10., 2014.11.11.> ④ 지방의회는 법 제48조제4항에 따라 장기미집행 도시·군계획시설등에 대하여 해제를 권고하는 경우에는 제2항 또는 제3항에 따른 보고가 지방의회에 접수된 날부터 90일 이내에 해제를 권고하는 서면(도시·군계획시설의 명칭, 위치, 규모 및 해제사유 등이 포함되어야 한다)을 지방자치단체의 장에게 보내야 한다. <신설 2012.4.10.> ⑤ 제4항에 따라 장기미집행 도시·군계획시설등의 해제를 권고받은 지방자체단체의 장은 상위계획과의 연관성, 단계별 집행계획, 교통, 환경 및 주민 의사 등을 고려하여 해제할 수 없다고 인정하는 특별한 사유가 있는 경우를 제외하고는 법 제48조제5항에 따라 해당 장기미집행 도시·군계획시설등의 해제권고를 받은 날부터 1년 이내에 해제를 위한 도시·군관리계획을 결정하여야 한다. 이 경우 지방자치단체의 장은 지방의회에 해제할 수 없다고 인정하는 특별한 사유를 해제권고를 받은 날부터 6개월 이내에 소명하여야 한다. <신설 2012.4.10.> ⑥ 제5항에도 불구하고 시장 또는 군수는 법 제24조제6항에 따라 도지사가 결정한 도시·군관리계획의 해제가 필요한 경우에는 도지사에게 그 결정을 신청하여야 한다. <신설 2012.4.10.> ⑦ 제6항에 따라 도시·군계획시설결정의 해제를 신청받은 도지사는 특별한 사유가 없으면 신청을 받은 날부터 1년 이내에 해당 도시·군계획시설의 해제를 위한 도시·군관리계획결정을 하여야 한다. <신설 2012.4.10.> [제목개정 2012.4.10.] 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, ○○도시관리계획 재정비 기초조사자료집 목록, 주민공람공고문, ○○도시관리계획 재정비(안)에 대한 의견 청취의 건 ○○시의회 심사보고서, ○○도시관리계획 결정(변경) 심의안, 단계별 집행계획 수립 공고, ○○지방법원 판결문, 이 사건 도시계획시설 해제신청 민원제기, 이 사건 처분서 등의 기록을 살펴보면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○동 산 ○○○-○, ○○, ○○번지 토지를 2012. 8. 29. 경매낙찰을 통해 소유권을 취득한 자로, 이 사건 토지는 2000. 3. 3. 피청구인이 교통광장으로 도시계획결정 고시하였다가 토지의 현황상 임야지로서 보전의 필요성이 있어 2009. 12. 29. 도시계획결정에 따라 경관녹지로 변경 고시하였다. 나) 청구인은 이 사건 토지가 경관녹지로 지정되어 있어 재산권 행사에 제한을 받고 있다는 이유로 도시계획결정 해제를 요구하는 민원을 2013. 2. 6., 2013. 9. 11., 2014. 3. 12. 3차례에 걸쳐 제기하였으나, 피청구인은 3차례 모두 거부처분을 하였다. 이에 청구인은 ○○지방법원에 도시관리계획해제를 구하는 소를 제기하였으나 기각결정을 받고, 2014. 11. 4. ○○고등법원에 항소하여 소송이 진행 중에 있다. 다) 청구인은 2014. 11. 20. 이 사건 토지가 도시계획시설로 10년 이상 장기미집행시설에 해당되므로 도시계획시설의 해제를 요구하는 민원을 제기를 한 사항에 대해 피청구인은 2014. 11. 26. 이 사건 토지는 도시경관의 확보와 향상, 현재 이용현황(임야) 및 주변 환경을 감안하여 결정된 사항으로 해제 등의 행정치유 절차를 이행할 사항이 아니라는 사유로 이 사건 처분을 하였다. 2) 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하‘국토계획법’이라 한다) 제30조제3항 에서 시·도지사가 도시·군관리계획을 결정하려면 시·도도시계획위원회의 심의를 거쳐야 하고, 같은 법 제48조에 따르면 도시·군계획시설결정이 고시된 도시·군계획시설에 대하여 그 고시일부터 20년이 지날 때까지 그 시설의 설치에 관한 도시·군계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우 그 도시·군계획시설결정은 그 고시일부터 20년이 되는 날의 다음날에 그 효력을 잃고, 시장 또는 군수는 도시·군계획시설결정이 고시된 도시·군계획시설(국토교통부장관이 결정·고시한 도시·군계획시설 중 관계 중앙행정기관의 장이 직접 설치하기로 한 시설은 제외한다. 이하 이 조에서 같다)을 설치할 필요성이 없어진 경우 또는 그 고시일로부터 10년이 지날 때까지 해당 시설의 설치에 관한 도시·군계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 현황과 단계별 집행계획을 해당 지방의회에 보고하여야 한며, 보고를 받은 지방의회는 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 시장 또는 군수에게 도시·군계획시설결정의 해제를 권고할 수 있고, 도시·군계획시설결정의 해제를 권고 받은 시장 또는 군수는 특별한 사유가 없으면 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 도시·군계획시설결정의 해제를 위한 도시·군관리계획을 결정하거나 도지사에게 그 결정을 신청하여야 하며 이 경우 신청을 받은 도지사는 특별한 사유가 없으면 그 도시·군계획시설결정의 해제를 위한 도시·군관리계획을 결정하여야 한다고 규정하고 있다. 국토계획법 제26조에 따르면 주민(이해관계자를 포함)은 기반시설의 설치·정비 또는 개량에 관한 사항이나 지구단위계획구역의 지정 및 변경과 지구단위계획의 수립 및 변경에 관한 사항에 대하여 도시·군계획을 입안할 수 있는 자에게 도시·군계획의 입안을 제안할 수 있고, 이 경우 제안서에는 도시·군관리계획도서와 계획설명서를 첨부하도록 규정하고 있으며, 도시·군관리계획의 입안을 제안받은 자는 그 처리 결과를 제안자에게 알리도록 규정하고 있다. 3) 청구인은 피청구인이 2014. 11. 26. 한 이 사건 처분 시 이익형량을 시행하지 않았기에 이 사건 처분은 위법하므로 취소되어야 한다고 주장한다. 4) 이 사건 처분이 이익형량의 원칙을 위반한 위법한 처분인지 살펴본다. 청구인은 이 사건 처분은 피청구인이 이 사건 토지의 도시계획시설의 해제 신청에 대해 이익형량을 고려하지 않은 위법한 처분이라고 주장하나, 청구인이 피청구인에게 한 2013. 2. 13., 2013. 9. 16., 2014. 3. 20. 3차례에 걸쳐 이 사건 토지의 도시계획시설의 해제 요청을 피청구인이 거부한 처분에 대해 제기한 소송에서 ○○지방법원은 ‘① 피고는 이 사건 1차 거부처분 시 이 사건 토지 일원은 대로3류(25m~30m)와 (구)국도가 교차하는 교차로가 형성된 지역으로 해당 토지 주변의 현황 등을 고려하여 도시지역 관문의 경관조성 및 자연환경을 보존하고 도로 등 주변시설에서 발생하는 매연, 소음, 진동 등의 공해차단 등 도로이용자 및 주변 주택가 등 다수의 주거환경을 개선하고자 지정 결정된 것이고, 도시지역 관문의 경관조성 및 해당도로 이용자의 안전, 주변 주택가의 주거환경 보전 등 공공의 목적을 두는 시설이다.라고 회신하였는바, 피고가 이 사건 각 거부처분을 할 당시 이익형량을 하였고(이 사건 2차, 3차 거부처분도 위 이익형량을 전제로 한 것이다.), 그 내용도 정당성과 객관성이 있는 것으로 보이는 점, ② 원고는 이 사건 토지를 경매절차를 통하여 매수하여 2012. 8. 29. 소유권이전등기를 마쳤는바, 원고가 13년간 이 사건 토지의 소유권을 행사하지 못하여 재산권 침해를 입고 있다고 볼 수 없는 점, ③ 앞서 본 바와 같이 피고가 2009. 12. 29. 이 사건 변경결정을 함에 있어 의견청취, 주민공람공고, 도시계획위원회 심의 등 여러 절차와 검토를 거쳐 이익형량을 다한 것으로 보이는데, 원고는 위 변경결정 이후 3~4년 밖에 지나지 않아 해제신청을 한 점, ④ 원고의 주장과 같이 이 사건 토지에 관한 도시계획시설이 10년 이상의 장기미집행시설에 해당한다고 하더라도, 이러한 경우 국토계획법 제48조에 규정된 절차를 따르게 되는 것이고, 장기미집행시설이라고 하여 도시계획시설결정에 대한 해제신청을 무조건 받아들여야 하는 것은 아닌 점 등을 종합하여 보면, 피고가 이 사건 각 처분을 하면서 공익과 사익간의 이익형량을 하지 않았다거나 원고의 재산권 침해가 현저하여 그 수인한도를 넘는다고 볼 수 없다(○○지방법원 2014. 10. 8. 선고 2013○○○○ 판결 참조).’라고 판시하며 기각 판결을 내린 바 있다. 이 사건 심판청구 내용을 살펴보면 청구인이 ○○지방법원에 소를 제기한 사항과 동일한 건으로, ○○지방법원 판결에서 피청구인이 3차례에 걸친 거부 처분에 있어서도 이익형량이 있었다고 판단한 점, 피청구인이 제출한 자료에서 이 사건 토지에 대해 2009. 12. 29. 도시계획시설을 당초 교통광장에서 경관녹지로 변경결정 시에도 의견청취, 주민공람공고, 도시계획위원회 심의 등 여러 절차와 검토를 거친 것을 볼 때 이익형량을 다 한 것으로 보아지는 점, 2009. 12. 29. 피청구인이 도시계획시설 변경결정을 한 이후 이 사건 처분을 할 때까지 이 사건 토지와 주위 환경 등이 동일하게 유지되어 도시계획시설 변경결정 시의 이익형량을 이 사건 처분 시 갈음하여도 무관하다고 판단되는 점 등을 고려하면 피청구인의 이 사건 처분이 이익형량을 하지 않은 위법한 처분이라 판단되지 않는다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.