도시계획시설 해제신청 수용결정 취소처분 취소청구

1. 사건개요 가. 피청구인은 2008. 9. 1. A도 고시 제2008-@@@호로 A도 ○○시 ○○면 ○리(이하 ‘○리’라 한다) 산@@-@번지 일원(1,083,828㎡)에 체육시설(○○○○ 골프장, 이하 ‘이 사건 도시계획시설’이라 한다) 조성을 위한 도시관리계획 결정 고시를 하였다. 나. ○○시장은 2018. 5. 3. ○○시 공고 제2018-@@@호로 이 사건 도시계획시설 미집행면적 1,083,828㎡은 2022년 이후[2-2단계, 6년차 이후(장기미집행)]에 집행하는 것으로 ○○시 미집행 도시계획시설 단계별집행계획 공고를 하였다. 다. 청구인은 2018. 10. 8. ○○시장에게 장기미집행 도시ㆍ군계획시설 해제 신청을 하였고, ○○시장은 2018. 12. 19. 이 사건 도시계획시설에 대해 단계별집행계획이 수립되어 있다는 이유로 청구인의 신청을 반려하였다. 라. 청구인은 2019. 1. 15. 피청구인에게 이 사건 도시계획시설에 대한 장기미집행 도시ㆍ군계획시설 해제 신청을 하였고, 피청구인은 2019. 2. 15. 청구인에게 청구인의 해제 신청을 수용한다고 통보(이하 ‘이 사건 해제 수용통보’라 한다)하였다. 마. 피청구인은 2019. 11. 28. 청구인에게 이 사건 해제 수용통보를 취소한다고 통보(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 가. 청구인 소유의 ○리 @@0번지(과, 3,064㎡), @@3번지(답, 3,656㎡) 2필지 토지는 2008. 9. 1. A도 고시 제2008-@@@호로 ○○○○ 골프장 조성 부지에 포함되었는데, 동 고시 이후 11년이 경과한 시점까지 사업시행이 이루어지지 않고 장기간 방치되어 재산권의 본질인 사용수익권의 직접적인 침해는 물론, 간접적으로 강제수용이 예정된 물건이 되어 처분권마저 침해당하고 있는 실정이다. 나. 청구인이 2019. 1. 15. 피청구인에게 장기미집행 도시계획시설 해제신청을 하였고, 피청구인은 2019. 2. 15. 청구인에게 해제신청을 수용하겠다는 결과통지를 하였으며, 피청구인 담당자로부터 해제절차를 진행하는데 6개월 정도 소요된다고 들었으나, 9개월이 지난 현재까지 해제절차는 진행되지 않고 있다. 다. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제48조의2제4항, 같은 법 시행령 제42조의2제8항, 국토교통부 훈령인 「도시ㆍ군관리계획수립지침」 등을 종합할 때, 피청구인은 청구인에게 이 사건 토지 관련 장기미집행 도시계획시설 해제신청에 대한 수용통지를 한 날인 2019. 2. 15.부터 6개월 이내, 즉 2019. 8. 15.까지 해제조치를 이행했어야 하나 이를 이행하지 않았고, 2019. 11. 28. 이 사건 도시계획시설결정 해제신청 수용 통지를 취소하는 이 사건 처분을 하였는데, 이는 행정의 일관성과 신뢰성을 심각하게 훼손하는 처분이고, 위법·부당한 처분이므로 취소되어야 한다. 3. 관계법령 행정심판법 제2조, 제3조, 제5조제3호, 제13조제3항 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제48조의2 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제42조의2 4. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 ○○ 도시관리계획 결정(변경) 및 지형도면등 고시문, ○○시 미집행 도시계획시설 단계별집행계획 공고문, 미집행 도시계획시설 해제신청 결과 통보 공문, 이 사건 처분서 및 장기미집행 도시계획시설 해제신청 수용 통지에 대한 취소 통보 공문 등 각 자료의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 피청구인은 2008. 9. 1. A도 고시 제2008-@@@호로 ○리 산@@-@번지 일원(1,083,828㎡)에 이 사건 도시계획시설 조성을 위한 ○○ 도시관리계획 결정(변경) 및 지형도면등 고시를 하였다. 나. ○○시장은 2018. 5. 3. ○○시 공고 제2018-@@@호로 ○○시 미집행 도시계획시설 단계별집행계획 공고를 하였는데, 이 사건 도시계획시설 부분은 다음과 같다. 다 음 - □ 단계별 집행계획 총괄표 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=101150445"> </img> □ 단계별 집행계획 세부조서 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=101150443"> </img> 다. 청구인은 이 사건 도시계획시설 부지 내에 위치한 ○리 @@0번지(과, 3,064㎡), @@3번지(답, 3,656㎡) 토지 소유자로서 2018. 10. 8. ○○시장에게 장기미집행 도시ㆍ군계획시설 해제 신청을 하였으나, ○○시장은 2018. 12. 19. 이 사건 도시계획시설에 대해 단계별집행계획이 수립되어 있다는 이유로 청구인의 신청을 반려하였다. 라. 청구인은 2019. 1. 15. 피청구인에게 장기미집행 도시ㆍ군계획시설 해제 신청을 하였고, 피청구인은 2019. 2. 15. 청구인에게 이를 수용하겠다는 이 사건 해제 수용통보를 하였다. 마. 피청구인은 2019. 11. 28. 청구인에게 다음과 같이 이 사건 처분을 하였다. - 다 음 - ○ 수용결정 취소 사유 - 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제48조의2제3항 ‘토지 소유자는 해당 도시ㆍ군계획시설결정의 해제를 위한 도시ㆍ군관리계획이 입안되지 아니하는 등 대통령령으로 정하는 사항에 해당하는 경우에는 해당 도시ㆍ군계획시설에 대한 도시ㆍ군관리계획 결정권자에게 그 도시ㆍ군계획시설결정의 해제를 신청할 수 있다’라고 규정 - 대통령령으로 정하는 사항에 해당하는 경우는 같은 법 시행령 제42조의2제3항에서 그 경우를 정하고 있음 ※ 입안권자가 제2항 각 호의 어느 하나에 해당하지 아니하는 사유로 법 제48조의2제2항에 따라 해제입안을 하지 아니하기로 정하여 신청인에게 통지한 경우 - 귀하께서는 같은 법 시행령 제42조의2제2항제1호(실효시까지 해당 도시군계획시설을 설치하기로 집행계획을 수립하거나 변경하는 경우)에 해당하므로, 결정권자인 A도지사로 해제 신청을 할 수 없음 참조) ○○시 도시과-@@@@@호(2018. 12. 19.) 장기미집행도시계획시설 해제입안 신청에 대한 결과 통지(※ 반려사유: 단계별집행계획 수립) 5. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제24조제1항에 따르면, 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 관할 구역에 대하여 도시ㆍ군관리계획을 입안하여야 한다고 되어 있고, 같은 법 제29조제1항에 따르면, 도시ㆍ군관리계획은 시ㆍ도지사가 직접 또는 시장ㆍ군수의 신청에 따라 결정한다고 되어 있다. 같은 법 제48조의2제1항ㆍ제2항에 따르면, 도시ㆍ군계획시설결정의 고시일부터 10년 이내에 그 도시ㆍ군계획시설의 설치에 관한 도시ㆍ군계획시설사업이 시행되지 아니한 경우로서 제85조제1항에 따른 단계별 집행계획상 해당 도시ㆍ군계획시설의 실효 시까지 집행계획이 없는 경우에는 그 도시ㆍ군계획시설 부지로 되어 있는 토지의 소유자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 도시ㆍ군계획시설에 대한 도시ㆍ군관리계획 입안권자에게 그 토지의 도시ㆍ군계획시설결정 해제를 위한 도시ㆍ군관리계획 입안을 신청할 수 있다(제1항)고 되어 있고, 도시ㆍ군관리계획 입안권자는 제1항에 따른 신청을 받은 날부터 3개월 이내에 입안 여부를 결정하여 토지 소유자에게 알려야 하며, 해당 도시ㆍ군계획시설결정의 실효 시까지 설치하기로 집행계획을 수립하는 등 대통령령으로 정하는 특별한 사유가 없으면 그 도시ㆍ군계획시설결정의 해제를 위한 도시ㆍ군관리계획을 입안하여야 한다(제2항)고 되어 있으며, 같은 법 시행령 제42조의2제2항에 따르면, 법 제48조의2제2항에서 ‘해당 도시ㆍ군계획시설결정의 실효 시까지 설치하기로 집행계획을 수립하는 등 대통령령으로 정하는 특별한 사유’란 해당 도시ㆍ군계획시설결정의 실효 시까지 해당 도시ㆍ군계획시설을 설치하기로 집행계획을 수립하거나 변경하는 경우 등을 말한다고 되어 있다. 같은 법 제48조의2제3항ㆍ제4항에 따르면, 제1항에 따라 신청을 한 토지 소유자는 해당 도시ㆍ군계획시설결정의 해제를 위한 도시ㆍ군관리계획이 입안되지 아니하는 등 대통령령으로 정하는 사항에 해당하는 경우에는 해당 도시ㆍ군계획시설에 대한 도시ㆍ군관리계획 결정권자에게 그 도시ㆍ군계획시설결정의 해제를 신청할 수 있다(제3항)고 되어 있고, 도시ㆍ군관리계획 결정권자는 제3항에 따른 신청을 받은 날부터 2개월 이내에 결정 여부를 정하여 토지 소유자에게 알려야 하며, 특별한 사유가 없으면 그 도시ㆍ군계획시설결정을 해제하여야 한다(제4항)고 되어 있으며, 같은 법 시행령 제42조의2제3항에 따르면, 법 제48조의2제3항에서 ‘해당 도시ㆍ군계획시설결정의 해제를 위한 도시ㆍ군관리계획이 입안되지 아니하는 등 대통령령으로 정하는 사항에 해당하는 경우’란 입안권자가 제2항 각 호의 어느 하나에 해당하지 아니하는 사유로 법 제48조의2제2항에 따라 해제입안을 하지 아니하기로 정하여 신청인에게 통지한 경우 등을 말한다고 되어 있다. 같은 법 제48조의2제5항에 따르면, 제3항에 따라 해제 신청을 한 토지 소유자는 해당 도시ㆍ군계획시설결정이 해제되지 아니하는 등 대통령령으로 정하는 사항에 해당하는 경우에는 국토교통부장관에게 그 도시ㆍ군계획시설결정의 해제 심사를 신청할 수 있다고 되어 있다. 나. 판단 1) 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제48조의2제3항, 같은 법 시행령 제42조의2제2항ㆍ제3항을 종합하면, 해당 도시ㆍ군계획시설결정의 실효 시까지 해당 도시ㆍ군계획시설을 설치하기로 집행계획을 수립하거나 변경하는 경우에 해당하여 입안권자가 해제입안을 하지 아니하기로 통보한 경우는 토지 소유자는 도시ㆍ군관리계획 결정권자에게 장기미집행 도시계획시설 해제 신청을 할 수 있는 경우에 해당하지 않는데 피청구인은 이 사건 처분을 하였으며, 이러한 하자있는 행정처분에 관하여 행정행위를 한 처분청은 그 행위에 하자가 있는 경우에는 별도의 법적 근거가 없더라도 스스로 이를 취소할 수 있고, 다만 수익적 행정처분을 취소할 때에는 이를 취소하여야 할 공익상의 필요와 그 취소로 인하여 당사자가 입게 될 기득권과 신뢰보호 및 법률생활 안정의 침해 등 불이익을 비교·교량한 후 공익상의 필요가 당사자가 입을 불이익을 정당화할 만큼 강한 경우에 한하여 취소할 수 있다(대법원 1986. 2. 25. 선고 85누664 판결, 1991. 8. 23. 선고 90누7760 판결, 2002. 2. 5. 선고 2001두5286 판결 등 참조). 2) 위 인정사실에 따르면, ○○시장은 2018. 5. 3. ○○시 공고 제2018-@@@호로 이 사건 도시계획시설 미집행면적 1,083,828㎡은 2022년 이후[2-2단계, 6년차 이후(장기미집행)]에 집행하는 것으로 ○○시 미집행 도시계획시설 단계별집행계획 공고를 하였고, 피청구인은 청구인의 신청에 따라 2019. 2. 15. 청구인에게 이 사건 해제 수용통보를 하였다가, 2019. 11. 28. 청구인의 경우가 같은 법 시행령 제42조의2제2항제1호(실효시까지 해당 도시군계획시설을 설치하기로 집행계획을 수립하거나 변경하는 경우)에 해당하여 피청구인에게 장기미집행 도시계획시설 해제 신청을 할 수 없다는 이유로 이 사건 해제 수용통보를 직권으로 취소하였는데, 이 사건 처분은 피청구인이 위 ○○시장의 ○○시 미집행 도시계획시설 단계별집행계획 공고에 따라 청구인이 피청구인에게 해제입안 신청을 할 수 없음에도 이를 수용한 하자있는 행정행위를 스스로 직권취소한 것으로 위법·부당한 처분이라 할 수 없다. 3) 한편, 이 사건 처분이 수익적 행위의 직권취소에 해당한다 하더라도 이 사건 해제 수용통보는 청구인에게 해제 신청을 수용한다고 통보만 되었을 뿐 도시군관리계획 결정절차에 따라 최종적으로 해제가 된 사정이 없고 청구인 소유의 토지는 계속적으로 행위제한을 받고 있었던바, 피청구인의 이 사건 처분을 취소하여야 할 도시계획시설(체육시설) 조성을 위한 도시관리계획 유지의 공익상 필요와 청구인의 신뢰보호와 일관성을 훼손하였다는 불이익을 비교·교량하였을 때, 청구인이 입게 되는 불이익보다 이를 취소해야 할 공익상의 요구가 결코 작다고 볼 수도 없는 점 등을 고려할 때 피청구인의 이 사건 처분은 위법·부당하다고 할 수 없다. 6. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.