도시계획시설 해제입안신청 거부처분 등 취소청구

1. 사건개요 청구인들은 ○○○ ○○시 ○○구 ○○동 ○○○번지(임야, 18,361㎡), ○○○번지(임야, 2,493㎡), ○○○○번지(잡종지, 2,133㎡)(이하‘이 사건 토지’라 한다)의 토지소유자로, 피청구인은 2020. 2. 21. ○○시 고시 제2020-○○호로 도시계획시설(제○○호 ○○공원:○○공원)로 추가 편입되도록 ○○ 도시관리계획결정(변경) 및 지형도면 고시를 하였다. 이에 청구인들은 이 사건 토지의 도시계획시설 편입에 대하여 2020. 4. 9. 장기미집행 도시·군계획시설결정 해제 입안신청(이하‘이 사건 제1신청’이라 한다) 및 같은 해 4. 21. 장기미집행 도시·군계획시설결정 해제신청(이하‘이 사건 제2신청’이라 한다)을 제출하였으나, 피청구인은 이 사건 토지는 피청구인의 관할구역에 편입된 후 새로이 결정되어 장기미집행시설에 해당되지 않기에 해제신청 대상이 되지 않음을 이유로 같은 해 4. 17., 4. 29. 각 반려처분(이하‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 한편, 이 사건 토지를 포함한 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○○번지 등 64필지(85,961㎡)는 ○○○ ○○시와 ○○시의 관할구역 변경에 관한 규정(대통령령 제33036호, 2019. 9. 13. 시행)에 따라 ○○시에서 피청구인의 관할구역으로 편입된 지역이다. 2. 당사자 주장 요지 가. 청구인 주장 1) 건설부장관은 1969. 6. 12.경 건설부 고시 제69-○○○호로 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○번지 토지를 포함한 일대를 도시계획시설의 하나인 ○○공원(공원명:○○공원, 591,308㎡)으로 결정·고시 하였는데, 청구인들이 각 1/2씩 소유하고 있는 이 사건 토지가 다음과 같이 포함되어 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159024847"></img> 2) 청구인들은 2020. 3. 17. 피청구인에게 이 사건 토지를 매수하거나 공원용지로 지정한 결정을 해제하여 달라는 내용의 이의신청을 하였으나, 피청구인은 같은 해 4. 14. 이메일로“국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하‘국토계획법’이라 한다)에 따라 도시계획시설(○○공원)로 결정한 사항으로 해당 부지에 대한 ○○공원 해제는 어려운 실정임을 양해해 주시기 바란다”는 요지의 답변만이 있었다. 3) 구 국토계획법은 국토의 이용·개발과 보전을 위한 계획의 수립 및 집행 등에 필요한 사항을 규정함으로써 공공복리를 증진시키고 국민의 삶의 질을 향상시키는 것을 목적으로 하면서도 도시계획시설결정으로 인한 개인의 재산권 행사의 제한을 줄이기 위하여, 도시·군계획시설 부지의 매수청구권(제47조), 도시·군계획시설결정의 실효(제48조)에 관한 규정과 아울러 도시·군관리계획의 입안권자인 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수(이하‘입안권자’라 한다)는 5년마다 관할 구역의 도시·군관리계획의 입안권자에게 기반시설의 설치·정비 또는 개량에 관한 사항, 지구단위계획구역의 지정 및 변경과 지구단위계획의 수립 및 변경에 관한 사항에 대하여 도시·군관리계획 도서와 계획설명서를 첨부하여 도시·군 계획의 입안을 제안할 권리를 부여하고 있고, 위 입안제안을 받은 입안권자는 그 처리결과를 제안자에게 통보하도록 규정하고 있다(제26조). 이들 규정에 헌법상 개인의 재산권 보장의 취지를 더하여 보면, 도시계획구역 내 토지 등을 소유하고 있는 사람과 같이 당해 도시계획시설결정에 이해관계가 있는 주민으로서는 도시시설계획의 입안권자 내지 결정권자에게 도시시설계획의 입안 내지 변경을 요구할 수 있는 법규상 또는 조리상의 신청권이 있고, 이러한 신청에 대한 거부행위는 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다(대법원 2015. 3. 26. 선고 2014두42742 판결 참조). 위 법리를 토대로 이 사건에 관하여 보건대, 청구인들은 도시계획시설(공원)로 결정된 이 사건 토지 중 상당 부분의 소유자로서 당해 도시계획시설(공원)결정에 이해관계를 가지는 자에 해당하므로, 위 도시계획시설(공원)결정의 해제를 요구할 수 있는 법규상 또는 조리상의 신청권이 있다. 4) 이 사건 토지 및 이 사건 토지 인근의 현재 이용상황이나 특히 이 사건 토지 인근에 축구장이 신설된 점에 비추어 이 사건 토지를 도시계획시설(공원)로 유지할 필요성이 없고, 피청구인은 이 사건 토지에 관한 구체적인 이용계획을 제시하지 못하고 있다. 5) 반면 청구인들은 이 사건 토지 일부분 지상에 주택을 건축할 목적으로 이 사건 토지를 매입하였으나, 도시계획시설(공원) 지정으로 이 사건 토지의 사용수익에 오랜기간 중대한 제한을 받게 되어 많은 손해를 입고 있다. 따라서 이 사건 토지에 관한 도시계획시설(공원) 지정은 해제되어야 함에도 피청구인이 재량권을 일탈·남용하여 이 사건 지정을 하였던 것이다. 6) 행정계획이라 함은 행정에 관한 전문적·기술적 판단을 기초로 하여 도시의 건설·정비·개량 등과 같은 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 서로 관련되는 행정수단을 종합·조정함으로써 장래의 일정한 시점에 있어서 일정한 질서를 실현하기 위한 활동기준으로 설정된 것으로써, 관계 법령에는 추상적인 행정목표와 절차만이 규정되어 있을 뿐, 행정계획의 내용에 관하여는 별다른 규정을 두고 있지 않아 행정주체는 구체적인 행정계획을 입안·결정함에 있어서 비교적 광범위한 형성의 자유를 가지나, 행정주체가 가지는 이와 같은 형성의 자유는 무제한적인 것이 아니라 그 행정계획에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 상호간과 사익 상호간에도 정당하게 비교·교량하여야 한다는 제한이 있으므로, 행정주체가 행정계획을 입안·결정함에 있어서 이익형량을 전혀 행하지 아니하거나 이익형량의 고려대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성과 객관성이 결여된 경우에는 그 행정계획 결정은 형량에 하자가 있어 위법하게 된다(대법원 1996. 11. 29. 선고 96누8567 판결 참조, 대법원 2011. 2. 24. 선고 2010두21464 판결 참조). 7) 위와 같은 법리는 행정주체가 구 국토계획법 제26조에 의한 주민의 도시관리계획 입안 제안에 대하여 이를 받아들여 도시관리계획 결정을 할 것인지 여부를 결정함에 있어서도 마찬가지이고(대법원 2010. 2. 11. 선고 2009두16978 판결 참조, 대법원 2010. 3. 25. 선고 2009두21499 판결 참조), 나아가 도시계획시설구역 내 토지 등을 소유하고 있는 주민이 장기간 집행되지 아니한 도시계획시설의 결정권자에 대하여 도시계획시설의 변경·입안·해제를 신청하고, 그 결정권자가 이러한 신청을 받아들여 도시계획시설을 변경·입안·해제할 것인지 여부를 결정함에 있어서도 동일하게 적용된다고 보아야 한다(대법원 2012. 1. 12. 선고 2010두5806판결 참조). 8) 피청구인의 재량권 일탈·남용 이와 같은 법리에 비추어 보건대, ① 청구인이 이 사건 토지의 소유권을 취득하기 전에 이미 이 사건 토지가 도시계획시설(공원)로 지정되어 있었고, 위 소유권 취득 당시 이 사건 토지 왼쪽으로는 이미 주택들이 밀집되어 있음에도 이 사건 토지는 임야, 잡종지 등으로 나대지 상태로 있었으며, ② 이 사건 토지의 지목이 임야라는 점을 종합하면 청구인은 이 사건 토지의 소유권을 행사하는데 제약이 있다는 점을 어느 정도 알고 이 사건 토지를 취득하였으며, ③ 이 사건 회신 당시 시점을 기준으로 이 사건 토지를 도시계획시설(공원)로 유지함에 따른 공익보다 청구인이 침해받는 사익이 더 크다고 할 것이므로, 피청구인은 이 사건 토지에 대한 도시계획시설(공원)결정을 해제해야 할 것이다. 가) 이 사건 토지를 도시계획시설(기반시설)로 지정·유지하는데 근거가 된 법령이 폐지 전 도시계획법, 공원법, 도시공원법, 국토계획법, 공원녹지법 등의 입법취지를 보면, 도시계획시설은 도시의 건전한 발전을 도모하고 공공의 안녕질서와 공공복리의 증진을 위하여 설치되고, 특히 도시공원은 도시계획구역안에서 자연경관의 보호와 시민의 건강휴양 및 정서생활의 향상을 기여하기 위한 공익적 목적을 가진다. 나) 1969. 6. 12.경 이 사건 토지에 관한 공원조성계획이 고시되었음에도 피청구인은 이 사건 토지를 공원으로 조성하지 않았고, 이 사건 토지는 아무런 용도로 사용되지 아니한 채 방치되어 있었다. 다) 이 사건 토지로부터 약 1km 반경 내 체육관, 축구장, ○○공원, 테니스장 등 다수의 공원이나 체육시설이 존재하여, 이 사건 토지의 인근 주민들은 이 사건 토지가 아니더라도 현재 위와 같은 녹지와 공원 및 체육시설을 이용함으로써 건강·휴양 및 정서생활을 충분히 누릴 수 있을 것이다. 9) 그럼에도 피청구인은 현재에 이르기까지 청구인에게 이 사건 토지에 관한 보상 또는 도시계획시설(공원) 지정 해제를 요구하는 이의신청, 해제입안신청 등 내용의 청구인의 민원을 받아들일 수 없고, 피청구인은 별도로 이 사건 토지에 공원을 언제 조성할지 알 수 없다고 답변하였을 뿐, 이 사건 토지를 다른 용도로 활용하기 위한 아무런 계획이나 대책을 마련하지 아니한 채 구체적인 공원조성계획을 제시하지 못하고 있다. 나. 피청구인 주장 1) 처분의 경위 가) 행정경계 조정에 따른 피청구인의 관할구역에 편입 이 사건 토지를 포함한 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○○번지 등 64필지(85,961㎡)는‘○○○ ○○시와 ○○시의 관할구역 변경에 관한 규정’(2019.9.13. 시행)에 따라 ○○시에서 피청구인의 관할구역에 편입된 지역이다. 나) ○○ 도시관리계획결정(변경) 및 지형도면 고시 청구인들 소유의 토지인 ○○동 ○○○번지 일원은 양호한 산림지역으로서 피청구인의 관할구역에 편입된 후 토지이용의 계획적 관리를 위하여 연접한 ○○ 도시계획시설(제○○호 ○○공원:○○공원, 이하‘이 사건 도시계획시설’이라 한다)로 추가 편입되도록 2020. 2. 21. ○○ 도시관리계획결정(변경) 및 지형도면 고시(○○시 고시 제2020-○○호) 되었다. 다) 장기미집행 도시·군계획시설결정 해제 신청 반려 통지 청구인들은 이 사건 토지의 도시계획시설 편입에 대하여 국토계획법 제48조의2 제1항에 따른‘장기미집행 도시·군계획시설결정 해제 신청서’를 접수하였고, 피청구인은 이 사건 토지는 피청구인의 관할구역에 편입된 후 새로이 결정되어 장기미집행시설에 해당되지 않으므로 해제신청 대상이 되지 않는다는 사유로 이 사건 처분을 하였다. 2) 청구인들은 이 사건 토지가 ○○시에서 피청구인 관할구역으로 편입된 후 이 사건 도시계획시설로 결정되어 공익보다 청구인들이 침해받는 사익이 더 크므로 도시계획시설결정을 취소해야 하며(행정심판청구 사건번호 2020-○○○호 관련), 청구인들은 이 사건 도시계획시설로 변경 결정된 토지 중 상당 부분의 소유자로서 당해 도시계획시설(공원)결정에 이해관계를 가지는 자에 해당하므로, 결정의 해제를 요구할 수 있는 법규상 또는 조리상의 신청권이 있으므로‘장기미집행 도시·군계획시설결정 해제 입안 신청’등의 반려 처분을 취소하여야 한다고 주장한다. 3) 이 사건 처분의 적법성 가) 청구인들의 이 사건 토지는 피청구인과 ○○시 간 행정구역 경계조정에 따라 ○○시에서 피청구인의 관할구역에 편입된 후 무분별한 난개발을 방지하고 양호한 산림을 보호하기 위하여 연접한 이 사건 도시계획시설 부지에 편입되어 새롭게 결정된 토지로서, 청구인들 소유 토지의 주소와 지적·편입면적은 아래와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159024849"></img> 나) 장기미집행 도시계획시설이란 도시계획시설결정 고시일로부터 10년이 지날 때까지 해당 시설의 설치에 관한 도시계획시설사업이 시행되지 아니한 시설로서, 1999년 헌법 불합치 판결에 따라 고시일로부터 20년이 지날 때까지 그 시설의 설치에 관한 도시계획시설사업이 시행되지 않을 경우 20년이 되는 다음날에 효력을 잃게 되는 도시계획시설결정의 실효제 도입(국토계획법 제48조), 장기미집행 도시계획시설부지 중 지목이‘대(垈)’인 토지소유자가 지자체에 해당 부지의 매수 청구권 부여(국토계획법 제47조) 및 장기미집행 도시계획시설의 실효 시까지 집행계획이 없는 경우 시설 부지로 되어 있는 토지의 소유자가 도시관리계획 입안권자 및 결정권자에게 그 토지의 도시계획시설결정 해제 신청권 부여(국토계획법 제48조의2) 등 장기미집행 도시계획시설에 편입된 사유재산권 보장을 위한 법적 제도가 시행중에 있으며, 청구인은 위 국토계획법 제48조의2 제1항, 제3항에 따라 같은 법 시행규칙 별지 제4호의2, 제4호의3 서식으로 장기미집행 도시·군계획시설결정 해제 입안 신청서 등을 피청구인에게 접수하였다. 다) 국토계획법 제48조 도시계획시설 실효와 관련한‘도시계획시설결정 실효대비 업무처리요령’(2019. 10. 31. 국토교통부 배포)에 따르면, 2-2호에 실효기산일 기준은 종전의 도시계획법에 의하여 2000. 7. 1. 이전에 결정된 도시계획시설은 2000. 7. 1. 실효기산일로 보고, 2-○호에 도시계획시설 변경결정의 실효에 관한 기산일은‘종전 도시계획시설의 고시일부터 20년이 되기 전까지, 종전 부지 전체에 대해 실시계획인가나 그에 상당한 절차가 진행된 경우’는 도시계획시설 변경결정 고시일이 된다고 규정하고 있다. 이에 따라, 이 사건 도시계획시설의 종전 부지 전체에 대하여는 기존 민간공원 개발사업을 위한 실시계획인가의 절차가 완료되었고, 이후 청구인들 소유 토지가 재편입되어 변경결정된 경우로서 청구인들의 소유 토지의 도시계획시설 실효기산일은 이 사건 도시계획시설 변경결정 고시일인 2020. 2. 21.로 보아 장기미집행 도시계획시설에 해당되지 않으므로 장기미집행 도시·군계획시설결정 해제 신청의 대상이 되지 아니한다. 4) 결론 청구인들에게 해제를 요구할 수 있는 법규상 또는 조리상의 신청권이 있으므로‘장기미집행 도시·군계획시설결정 해제 입안 신청’등의 반려처분을 취소하여야 한다는 주장에 대하여, 청구인들 소유의 이 사건 토지는 ○○시 고시 2020-○○호(2020. 2. 21.)로 새롭게 편입되어 변경결정된 고시일을 실효기산일로 적용하여 장기미집행 도시계획시설에 해당되지 않으며 청구인들이 제출한 장기미집행 도시·군계획시설결정 해제 신청서의 반려 통지는 적법한 처분이므로, 이 사건 청구를 기각하여 주기 바란다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제47조(도시·군계획시설 부지의 매수 청구) ① 도시ㆍ군계획시설에 대한 도시ㆍ군관리계획의 결정(이하 "도시ㆍ군계획시설결정"이라 한다)의 고시일부터 10년 이내에 그 도시ㆍ군계획시설의 설치에 관한 도시ㆍ군계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우(제88조에 따른 실시계획의 인가나 그에 상당하는 절차가 진행된 경우는 제외한다. 이하 같다) 그 도시ㆍ군계획시설의 부지로 되어 있는 토지 중 지목(地目)이 대(垈)인 토지(그 토지에 있는 건축물 및 정착물을 포함한다. 이하 이 조에서 같다)의 소유자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수에게 그 토지의 매수를 청구할 수 있다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그에 해당하는 자(특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수를 포함한다. 이하 이 조에서 "매수의무자"라 한다)에게 그 토지의 매수를 청구할 수 있다. <개정 2011. 4. 14.> 1. 이 법에 따라 해당 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자가 정하여진 경우에는 그 시행자 2. 이 법 또는 다른 법률에 따라 도시ㆍ군계획시설을 설치하거나 관리하여야 할 의무가 있는 자가 있으면 그 의무가 있는 자. 이 경우 도시ㆍ군계획시설을 설치하거나 관리하여야 할 의무가 있는 자가 서로 다른 경우에는 설치하여야 할 의무가 있는 자에게 매수 청구하여야 한다. ② 매수의무자는 제1항에 따라 매수 청구를 받은 토지를 매수할 때에는 현금으로 그 대금을 지급한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우로서 매수의무자가 지방자치단체인 경우에는 채권(이하 "도시ㆍ군계획시설채권"이라 한다)을 발행하여 지급할 수 있다. <개정 2011. 4. 14.> 1. 토지 소유자가 원하는 경우 2. 대통령령으로 정하는 부재부동산 소유자의 토지 또는 비업무용 토지로서 매수대금이 대통령령으로 정하는 금액을 초과하여 그 초과하는 금액을 지급하는 경우 ③ 도시ㆍ군계획시설채권의 상환기간은 10년 이내로 하며, 그 이율은 채권 발행 당시 「은행법」에 따른 인가를 받은 은행 중 전국을 영업으로 하는 은행이 적용하는 1년 만기 정기예금금리의 평균 이상이어야 하며, 구체적인 상환기간과 이율은 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 조례로 정한다. <개정 2010. 5. 17., 2011. 4. 14.> ④ 매수 청구된 토지의 매수가격ㆍ매수절차 등에 관하여 이 법에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」을 준용한다. ⑤ 도시ㆍ군계획시설채권의 발행절차나 그 밖에 필요한 사항에 관하여 이 법에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 「지방재정법」에서 정하는 바에 따른다. <개정 2011. 4. 14.> ⑥ 매수의무자는 제1항에 따른 매수 청구를 받은 날부터 6개월 이내에 매수 여부를 결정하여 토지 소유자와 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수(매수의무자가 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수인 경우는 제외한다)에게 알려야 하며, 매수하기로 결정한 토지는 매수 결정을 알린 날부터 2년 이내에 매수하여야 한다. <개정 2011. 4. 14.> ⑦ 제1항에 따라 매수 청구를 한 토지의 소유자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 제56조에 따른 허가를 받아 대통령령으로 정하는 건축물 또는 공작물을 설치할 수 있다. 이 경우 제54조, 제58조와 제64조는 적용하지 아니한다. <개정 2015. 12. 29.> 1. 제6항에 따라 매수하지 아니하기로 결정한 경우 2. 제6항에 따라 매수 결정을 알린 날부터 2년이 지날 때까지 해당 토지를 매수하지 아니하는 경우 [전문개정 2009. 2. 6.] [제목개정 2011. 4. 14.] 제48조(도시·군계획시설결정의 실효 등) ① 도시ㆍ군계획시설결정이 고시된 도시ㆍ군계획시설에 대하여 그 고시일부터 20년이 지날 때까지 그 시설의 설치에 관한 도시ㆍ군계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우 그 도시ㆍ군계획시설결정은 그 고시일부터 20년이 되는 날의 다음날에 그 효력을 잃는다. <개정 2011. 4. 14.> ② 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장은 제1항에 따라 도시ㆍ군계획시설결정이 효력을 잃으면 대통령령으로 정하는 바에 따라 지체 없이 그 사실을 고시하여야 한다. <개정 2011. 4. 14.> ③ 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 도시ㆍ군계획시설결정이 고시된 도시ㆍ군계획시설(국토교통부장관이 결정ㆍ고시한 도시ㆍ군계획시설 중 관계 중앙행정기관의 장이 직접 설치하기로 한 시설은 제외한다. 이하 이 조에서 같다)을 설치할 필요성이 없어진 경우 또는 그 고시일부터 10년이 지날 때까지 해당 시설의 설치에 관한 도시ㆍ군계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 현황과 제85조에 따른 단계별 집행계획을 해당 지방의회에 보고하여야 한다. <신설 2011. 4. 14., 2013. 3. 23., 2013. 7. 16.> ④ 제3항에 따라 보고를 받은 지방의회는 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수에게 도시ㆍ군계획시설결정의 해제를 권고할 수 있다. <신설 2011. 4. 14.> ⑤ 제4항에 따라 도시ㆍ군계획시설결정의 해제를 권고받은 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 특별한 사유가 없으면 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 도시ㆍ군계획시설결정의 해제를 위한 도시ㆍ군관리계획을 결정하거나 도지사에게 그 결정을 신청하여야 한다. 이 경우 신청을 받은 도지사는 특별한 사유가 없으면 그 도시ㆍ군계획시설결정의 해제를 위한 도시ㆍ군관리계획을 결정하여야 한다. <신설 2011. 4. 14.> [전문개정 2009. 2. 6.] [제목개정 2011. 4. 14.] 제48조의2(도시·군계획시설결정의 해제 신청 등) ① 도시ㆍ군계획시설결정의 고시일부터 10년 이내에 그 도시ㆍ군계획시설의 설치에 관한 도시ㆍ군계획시설사업이 시행되지 아니한 경우로서 제85조제1항에 따른 단계별 집행계획상 해당 도시ㆍ군계획시설의 실효 시까지 집행계획이 없는 경우에는 그 도시ㆍ군계획시설 부지로 되어 있는 토지의 소유자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 도시ㆍ군계획시설에 대한 도시ㆍ군관리계획 입안권자에게 그 토지의 도시ㆍ군계획시설결정 해제를 위한 도시ㆍ군관리계획 입안을 신청할 수 있다. ② 도시ㆍ군관리계획 입안권자는 제1항에 따른 신청을 받은 날부터 3개월 이내에 입안 여부를 결정하여 토지 소유자에게 알려야 하며, 해당 도시ㆍ군계획시설결정의 실효 시까지 설치하기로 집행계획을 수립하는 등 대통령령으로 정하는 특별한 사유가 없으면 그 도시ㆍ군계획시설결정의 해제를 위한 도시ㆍ군관리계획을 입안하여야 한다. ③ 제1항에 따라 신청을 한 토지 소유자는 해당 도시ㆍ군계획시설결정의 해제를 위한 도시ㆍ군관리계획이 입안되지 아니하는 등 대통령령으로 정하는 사항에 해당하는 경우에는 해당 도시ㆍ군계획시설에 대한 도시ㆍ군관리계획 결정권자에게 그 도시ㆍ군계획시설결정의 해제를 신청할 수 있다. ④ 도시ㆍ군관리계획 결정권자는 제3항에 따른 신청을 받은 날부터 2개월 이내에 결정 여부를 정하여 토지 소유자에게 알려야 하며, 특별한 사유가 없으면 그 도시ㆍ군계획시설결정을 해제하여야 한다. ⑤ 제3항에 따라 해제 신청을 한 토지 소유자는 해당 도시ㆍ군계획시설결정이 해제되지 아니하는 등 대통령령으로 정하는 사항에 해당하는 경우에는 국토교통부장관에게 그 도시ㆍ군계획시설결정의 해제 심사를 신청할 수 있다. ⑥ 제5항에 따라 신청을 받은 국토교통부장관은 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 도시ㆍ군계획시설에 대한 도시ㆍ군관리계획 결정권자에게 도시ㆍ군계획시설결정의 해제를 권고할 수 있다. ⑦ 제6항에 따라 해제를 권고받은 도시ㆍ군관리계획 결정권자는 특별한 사유가 없으면 그 도시ㆍ군계획시설결정을 해제하여야 한다. ⑧ 제2항에 따른 도시ㆍ군계획시설결정 해제를 위한 도시ㆍ군관리계획의 입안 절차와 제4항 및 제7항에 따른 도시ㆍ군계획시설결정의 해제 절차는 대통령령으로 정한다. [본조신설 2015. 8. 11.] 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제42조의2(도시ㆍ군계획시설결정의 해제 신청 등) ① 토지의 소유자는 법 제48조의2제1항에 따라 도시·군계획시설결정의 해제를 위한 도시·군관리계획 입안을 신청하려는 경우에는 다음 각 호의 사항이 포함된 신청서를 해당 도시·군계획시설에 대한 도시·군관리계획 입안권자(이하 이 조에서“입안권자”라 한다)에게 제출하여야 한다. 1. 해당 도시·군계획시설부지 내 신청인 소유의 토지(이하 이 조에서“신청토지”라 한다) 현황 2. 해당 도시·군계획시설의 개요 3. 해당 도시·군계획시설결정의 해제를 위한 도시·군관리계획 입안(이하 이 조에서“해제입안”이라 한다) 신청 사유 ② 법 제48조의2제2항에서“해당 도시·군계획시설결정의 실효 시까지 설치하기로 집행계획을 수립하는 등 대통령령으로 정하는 특별한 사유”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. 1. 해당 도시·군계획시설결정의 실효 시까지 해당 도시·군계획시설을 설치하기로 집행계획을 수립하거나 변경하는 경우 2. 해당 도시·군계획시설에 대하여 법 제88조에 따른 실시계획이 인가된 경우 3. 해당 도시·군계획시설에 대하여「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」제15조에 따른 보상계획이 공고된 경우(토지 소유자 및 관계인에게 각각 통지하였으나 같은 조 제1항 단서에 따라 공고를 생략한 경우를 포함한다) 4. 신청토지 전부가 포함된 일단의 토지에 대하여「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」제4조제8호의 공익사업을 시행하기 위한 지역·지구 등의 지정 또는 사업계획 승인 등의 절차가 진행 중이거나 완료된 경우 5. 해당 도시·군계획시설결정의 해제를 위한 도시·군관리계획 변경절차가 진행 중인 경우 ③ 법 제48조의2제3항에서“해당 도시·군계획시설결정의 해제를 위한 도시·군관리계획이 입안되지 아니하는 등 대통령령으로 정하는 사항에 해당하는 경우”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. 1. 입안권자가 제2항 각 호의 어느 하나에 해당하지 아니하는 사유로 법 제48조의2제2항에 따라 해제입안을 하지 아니하기로 정하여 신청인에게 통지한 경우 2. 입안권자가 법 제48조의2제2항에 따라 해제입안을 하기로 정하여 신청인에게 통지하고 해제입안을 하였으나 해당 도시·군계획시설에 대한 도시·군관리계획 결정권자(이하 이 조에서“결정권자”라 한다)가 법 제30조에 따른 도시·군관리계획 결정절차를 거쳐 신청토지의 전부 또는 일부를 해제하지 아니하기로 결정한 경우(제2항제5호를 사유로 해제입안을 하지 아니하는 것으로 통지되었으나 도시·군관리계획 변경절차를 진행한 결과 신청토지의 전부 또는 일부를 해제하지 아니하기로 결정한 경우를 포함한다) ④ 법 제48조의2제5항에서“해당 도시·군계획시설결정이 해제되지 아니하는 등 대통령령으로 정하는 사항에 해당하는 경우”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. 1. 결정권자가 법 제48조의2제4항에 따라 해당 도시·군계획시설결정의 해제를 하지 아니하기로 정하여 신청인에게 통지한 경우 2. 결정권자가 법 제48조의2제4항에 따라 해당 도시·군계획시설결정의 해제를 하기로 정하여 신청인에게 통지하였으나 법 제30조에 따른 도시·군관리계획 결정절차를 거쳐 신청토지의 전부 또는 일부를 해제하지 아니하기로 결정한 경우 ⑤ 국토교통부장관은 법 제48조의2제5항에 따라 해제 심사 신청을 받은 경우에는 입안권자 및 결정권자에게 해제 심사를 위한 관련 서류 등을 제출할 것을 요구할 수 있다. ⑥ 국토교통부장관은 법 제48조의2제6항에 따라 해제를 권고하려는 경우에는 중앙도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. ⑦ 입안권자가 법 제48조의2제2항·제4항 또는 제7항에 따라 해제입안을 하기 위하여 법 제28조제5항에 따라 해당 지방의회에 의견을 요청한 경우 지방의회는 요청받은 날부터 60일 이내에 의견을 제출하여야 한다. 이 경우 60일 이내에 의견이 제출되지 아니한 경우에는 의견이 없는 것으로 본다. ⑧ 법 제48조의2제2항·제4항 또는 제7항에 따른 도시·군계획시설결정의 해제결정(해제를 하지 아니하기로 결정하는 것을 포함한다. 이하 이 조에서 같다)은 다음 각 호의 구분에 따른 날부터 6개월(제9항 본문에 따라 결정하는 경우에는 2개월) 이내에 이행되어야 한다. 다만, 관계 법률에 따른 별도의 협의가 필요한 경우 그 협의에 필요한 기간은 기간계산에서 제외한다. 1. 법 제48조의2제2항에 따라 해당 도시·군계획시설결정의 해제입안을 하기로 통지한 경우: 같은 항에 따라 입안권자가 신청인에게 입안하기로 통지한 날 2. 법 제48조의2제4항에 따라 해당 도시·군계획시설결정을 해제하기로 통지한 경우: 같은 항에 따라 결정권자가 신청인에게 해제하기로 통지한 날 3. 법 제48조의2제7항에 따라 해당 도시·군계획시설결정을 해제할 것을 권고받은 경우: 같은 조 제6항에 따라 결정권자가 해제권고를 받은 날 ⑨ 결정권자는 법 제48조의2제4항 또는 제7항에 따라 해당 도시·군계획시설결정의 해제결정을 하는 경우로서 이전 단계에서 법 제30조에 따른 도시·군관리계획 결정절차를 거친 경우에는 법 제30조에도 불구하고 해당 지방도시계획위원회의 심의만을 거쳐 도시·군계획시설결정의 해제결정을 할 수 있다. 다만, 결정권자가 입안 내용의 변경이 필요하다고 판단하는 경우에는 그러하지 아니하다. ⑩ 제1항부터 제9항까지에서 규정한 사항 외에 도시·군계획시설결정의 해제를 위한 도시·군관리계획의 입안·해제절차 및 기한 등에 필요한 세부적인 사항은 국토교통부장관이 정한다. [본조신설 2016.12.30.] 【○○○ ○○시와 ○○시의 관할구역 변경에 관한 규정】[시행 2019. 9. 13] [대통령령 제30036호, 2019. 8. 13, 제정] 제1조(○○○ ○○시의 관할구역에 편입되는 지역) ○○○ ○○시 ○○구 ○○동 182의 1번지, 182의 5번지, 279의 1번지, 283의 1번지, 283의 2번지, 283의 4번지, 284의 3번지, 284의 4번지, 284의 9번지부터 284의 11번지까지, 286의 4번지, 423의 1번지, 424번지, 425번지, 599의 1번지, 601번지, 601의 1번지부터 601의 9번지까지, 602번지, 603번지 및 603의 1번지부터 603의 11번지까지를 ○○○ ○○시의 관할구역에서 제외하고, ○○○ ○○시의 관할구역에 편입한다. 제2조(○○○ ○○시의 관할구역에 편입되는 지역) ○○○ ○○시 ○○구 ○○동 450번지, 450의 1번지부터 450의 7번지까지, 453의 1번지부터 453의 4번지까지, 453의 11번지, 453의 16번지, 453의 18번지부터 453의 21번지까지, 453의 23번지부터 453의 50번지까지, 507의 2번지, 514의 18번지, 514의 24번지부터 514의 27번지까지, 514의 30번지, 514의 37번지, 514의 38번지, 1261번지, 1262번지, 1263번지, 1264번지, 1265번지, 산145번지, 산145의 8번지, 산146의 1번지 및 산147의 1번지를 ○○○ ○○시의 관할구역에서 제외하고, ○○○ ○○시의 관할구역에 편입한다. 부칙 <제30036호, 2019. 8. 13.> 제1조(시행일) 이 영은 공포 후 30일이 경과한 날부터 시행한다. 제2조(행정처분 등에 관한 경과조치) 이 영에 따라 다른 지방자치단체에 편입되는 지역과 관련되어 이 영 시행 전에 종전의 지방자치단체의 장이나 그 소속 기관의 장이 한 고시ㆍ처분 또는 그 밖의 행위는 이 영에 따라 그 지역을 관할하게 되는 지방자치단체의 장이나 그 소속 기관의 장이 한 고시ㆍ처분 또는 그 밖의 행위로 보고, 종전의 지방자치단체의 장이나 그 소속 기관의 장에게 한 신청ㆍ신고 또는 그 밖의 행위는 이 영에 따라 그 지역을 관할하게 되는 지방자치단체의 장이나 그 소속 기관의 장에게 한 신청ㆍ신고 또는 그 밖의 행위로 본다. 제3조(다른 법령과의 관계) 이 영 시행 당시의 개별 법령 중 이 영에 따라 변경되는 시(市) 지역의 일부 또는 전부를 구역 또는 관할구역으로 정하고 있는 법령의 경우에 이 영 시행 이후 그 법령이 개정될 때까지는 이 영에 따라 변경되는 시 지역은 변경되기 전 시 지역의 구역 또는 관할구역에 속하는 것으로 보아 해당 법령을 적용한다. 【행정심판법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "처분"이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다. 2. "부작위"란 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것을 말한다. 제3조(행정심판의 대상) ① 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다. 제5조(행정심판의 종류) 행정심판의 종류는 다음 각 호와 같다. 1. 취소심판: 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판 제13조(청구인 적격) ① 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 처분의 효과가 기간의 경과, 처분의 집행, 그 밖의 사유로 소멸된 뒤에도 그 처분의 취소로 회복되는 법률상 이익이 있는 자의 경우에도 또한 같다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 이 사건 처분서 등의 기재내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. 가) 청구인들은 2014. 10. 31. ○○○ ○○시 ○○구 ○○동 ○○○번지(임야, 18,361㎡), ○○○번지(임야, 2,493㎡), ○○○○번지번지(잡종지, 2,133㎡)를 각 2분의 1씩 취득한 토지 소유자이다. 나) 피청구인은 2020. 2. 21. ○○시 고시 제2020-○○호로 도시계획시설(제○○호 ○○공원:○○공원)로 추가 편입되도록 ○○ 도시관리계획결정(변경) 및 지형도면 고시를 하였는데, 청구인들의 이 사건 토지의 편입면적은 다음과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159024843"></img> 다) 청구인들은 2020. 4. 9. 피청구인에게 장기미집행 도시계획시설결정 해제 입안 신청서를 제출하였고, 피청구인은 같은 해 4. 17. 청구인들에게 다음과 같이 결과통보를 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159024845"></img> 라) 피청구인의 생태공원과는 2020. 4. 17. 청구인들의‘토지 보상금 청구’민원에 대하여 다음과 같이 회신하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159024841"></img> 마) 청구인들은 2020. 4. 20. 피청구인에게 장기미집행 도시계획시설결정 해제 신청서를 제출하였고, 피청구인은 같은 해 4. 29. 청구인들에게 다음과 같이 결과통보(2차)를 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159024839"></img> 바) 한편, ○○○ ○○시와 ○○시의 관할구역 변경에 관한 규정(2019. 8. 13. 제정, 대통령령 제30036호, 2019. 9. 13. 시행)에 의해 청구인들의 토지는 당초 ○○시 관할구역에서 피청구인 관할구역으로 편입되었다. 2) 국토계획법 제48조 제1항에 의하면 도시·군계획시설결정이 고시된 도시·군계획시설에 대하여 그 고시일부터 20년이 지날 때까지 그 시설의 설치에 관한 도시·군계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우 그 도시·군계획시설결정은 그 고시일부터 20년이 되는 날의 다음날에 그 효력을 잃는다고 되어 있고, 같은 법 제48조의2에 의하면, 도시·군계획시설결정의 고시일부터 10년 이내에 그 도시·군계획시설의 설치에 관한 도시·군계획시설사업이 시행되지 아니한 경우로서 제85조 제1항에 따른 단계별 집행계획상 해당 도시·군계획시설의 실효 시까지 집행계획이 없는 경우에는 그 도시·군계획시설 부지로 되어 있는 토지의 소유자는 대통령령이 정하는 바에 따라 해당 도시·군계획시설에 대한 도시·군관리계획 입안권자에게 그 토지의 도·시군계획시설결정 해제를 위한 도시·군관리계획 입안을 신청할 수 있고, 도·시군관리계획 입안권자는 신청을 받은 날부터 3개월 이내에 입안 여부를 결정하여 토지소유자에게 알리도록 되어 있다. 한편, ○○○ ○○시와 ○○시의 관할구역 변경에 관한 규정(2019. 8. 13.제정, 대통령령 제30036호, 2019. 9. 13. 시행)에 의해 ○○시 ○○구 ○○동의 일부지역은 ○○시의 관할구역에 편입되고, ○○시 ○○구 ○○동의 일부지역은 ○○시의 관할구역에 편입되었다. 3) 가) 청구인들은 이 사건 토지 및 그 인근 토지의 이용상황에 비추어 이 사건 토지를 도시계획시설(공원)로 유지할 필요성이 없고, 이 사건 토지에 대한 구체적인 이용계획도 없는 반면 청구인들은 이 사건 토지에 대한 도시계획시설 지정으로 인하여 토지의 사용·수익에 중대한 제한을 받게 되어 많은 손해가 발생하여, 도시계획시설을 유지함에 따른 공익보다 피청구인들이 침해받는 사익이 더 크므로, 이 사건 토지에 대한 도시계획시설결정이 해제되어야 한다는 취지로 주장하면서 이 사건 처분의 취소를 구한다. 나) 첨부된 기록 및 청구취지를 종합하면, 청구인들은 이 사건 토지에 대한 도시계획시설 결정에 대하여‘장기미집행 도시·군계획시설결정 해제 입안신청’및‘장기미집행 도시·군계획시설결정 해제신청’을 하였고, 이에 대하여 피청구인이 2020. 4. 17., 4. 29. 각 결과통보를 하였는데, 청구인들은 피청구인의 위 각 결과통보에 대하여 각 취소청구를 한 것으로 보이므로, 이를 같이 살펴본다. 청구인들은 이 사건 토지가 장기미집행 도시·군계획시설에 해당됨을 전제로 장기미집행 도시·군계획시설결정에 대한 해제입안 및 해제신청을 한 것으로 보이는데, 국토계획법 제48조의2에 의하면 장기미집행 도시·군계획시설은‘도시·군계획시설결정의 고시일로부터 10년 이내에 그 도시·군계획시설의 설치에 관한 도시·군계획시설사업이 시행되지 아니한 경우로서 제85조 제1항에 따른 단계별 집행계획상 해당 도시·군계획시설의 실효시까지 집행계획이 없는 경우’에 해당되어야 하는데, 이 사건 토지의 경우 피청구인과 ○○시 사이의 행정구역 경계조정에 따라 ○○시에서 피청구인으로 편입된 후, 피청구인이 2019. 11. 29. 사업시행자 지정 및 실시계획인가를 고시한 ○○도시계획시설인 ○○공원(제○○호 ○○공원)에 2020. 2. 21. 변경결정 및 지형도면 고시에 의하여 신규 편입된 토지로, 이 사건 토지와 같이 종전 도시·군계획시설 부지 전체에 대하여 실시계획 인가가 진행된 경우에는 변경결정·고시일을 기준으로 장기미집행 도시·군계획시설인지 여부를 판단하게 된다. 따라서 이 사건 토지가 장기미집행 도시·군계획시설인지 여부는 위 변경 고시일인 2020. 2. 21.을 기준으로 판단하여야 하는데, 역수상 해당 기간이 경과하지 아니하였음이 명백하므로, 청구인들이 이 사건 각 신청을 반려한 것은 적법·타당하다. 다) 그밖에 청구인들은 행정심판청구서에서 피청구인이 이 사건 토지에 대하여 도시계획시설인 공원에 편입시킨 것은 위법·부당하다는 취지의 주장도 하고 있으나, 피청구인의 도시계획시설 결정과 같은 행정계획은 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 행정에 관한 전문적, 기술적 판단을 기초로 관련 행정수단을 종합·조정함으로써 장래의 일정한 시점에 일정한 질서를 실현하기 위하여 설정한 활동기준이나 그 설정행위를 말하는 것으로서 행정주체는 구체적인 행정계획을 입안·결정함에 비교적 광범위한 형성의 자유를 가지는데(대법원 2016. 2. 18. 선고 2015두53640 판결 등 참조), 청구인들의 주장 및 제출 자료만으로 피청구인의 도시계획결정이 재량권을 일탈·남용하여 위법하거나 부당하다고 보기 어렵다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 모두 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.