도시계획시설 해제입안신청 거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인들은 ○○도 ○○○시 ○○동 00-5번지, 00-6번지, 00-12번지, 00-14번지, 00-16번지, 00-19번지, 00-27번지, 00-25번지, 00-2번지, 000-3번지 토지(총 9,048㎡, 이하 위 10필지를 통틀어 ‘이 사건 토지’라 한다)의 소유자이고, 피청구인은 2012. 12. 20. 이 사건 토지 중 6,629.51㎡를 도시계획시설(완충녹지)에 편입(이하 위 편입된 부분을 ‘이 사건 완충녹지’라 한다)하는 내용으로 도시관리계획 변경결정을 고시하였다. 청구인들은 2023. 2. 3. 피청구인에게 이 사건 완충녹지가 결정고시일부터 10년 이상이 지난 장기미집행 시설로서 청구인들의 재산권을 과도하게 침해하고 있다는 이유로 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제48조의2제1항에 따라 도시계획시설 해제입안 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였고, 이에 피청구인은 같은 해 6. 14. 청구인들에게 ‘민간개발사업자의 시행계획이 있고, 피청구인도 집행계획이 있음’을 사유로 이 사건 신청을 거부(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2011. 4. 14., 2012. 12. 18., 2015. 1. 6., 2017. 4. 18., 2017. 12. 26., 2021. 1. 12.> 4. “도시ㆍ군관리계획”이란 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 개발ㆍ정비 및 보전을 위하여 수립하는 토지 이용, 교통, 환경, 경관, 안전, 산업, 정보통신, 보건, 복지, 안보, 문화 등에 관한 다음 각 목의 계획을 말한다. 다. 기반시설의 설치ㆍ정비 또는 개량에 관한 계획 마. 지구단위계획구역의 지정 또는 변경에 관한 계획과 지구단위계획 6. “기반시설”이란 다음 각 목의 시설로서 대통령령으로 정하는 시설을 말한다. 나. 광장ㆍ공원ㆍ녹지 등 공간시설 7. “도시ㆍ군계획시설”이란 기반시설 중 도시ㆍ군관리계획으로 결정된 시설을 말한다. 제24조(도시ㆍ군관리계획의 입안권자) ① 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 관할 구역에 대하여 도시ㆍ군관리계획을 입안하여야 한다. <개정 2011. 4. 14.> 제30조(도시ㆍ군관리계획의 결정) ⑥ 국토교통부장관이나 시ㆍ도지사는 도시ㆍ군관리계획을 결정하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 결정을 고시하고, 국토교통부장관이나 도지사는 관계 서류를 관계 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수에게 송부하여 일반이 열람할 수 있도록 하여야 하며, 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사는 관계 서류를 일반이 열람할 수 있도록 하여야 한다. <개정 2011. 4. 14., 2013. 3. 23.> ⑦ 시장 또는 군수가 도시ㆍ군관리계획을 결정하는 경우에는 제1항부터 제6항까지의 규정을 준용한다. 이 경우 “시ㆍ도지사”는 “시장 또는 군수”로, “시ㆍ도도시계획위원회”는 “제113조제2항에 따른 시ㆍ군ㆍ구도시계획위원회”로, “「건축법」 제4조에 따라 시ㆍ도에 두는 건축위원회”는 “「건축법」 제4조에 따라 시 또는 군에 두는 건축위원회”로, “특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사”는 “시장 또는 군수”로 본다. <개정 2011. 4. 14., 2013. 7. 16.> 제43조(도시ㆍ군계획시설의 설치ㆍ관리) ① 지상ㆍ수상ㆍ공중ㆍ수중 또는 지하에 기반시설을 설치하려면 그 시설의 종류ㆍ명칭ㆍ위치ㆍ규모 등을 미리 도시ㆍ군관리계획으로 결정하여야 한다. 다만, 용도지역ㆍ기반시설의 특성 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2011. 4. 14.> 제48조(도시ㆍ군계획시설결정의 실효 등) ① 도시ㆍ군계획시설결정이 고시된 도시ㆍ군계획시설에 대하여 그 고시일부터 20년이 지날 때까지 그 시설의 설치에 관한 도시ㆍ군계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우 그 도시ㆍ군계획시설결정은 그 고시일부터 20년이 되는 날의 다음날에 그 효력을 잃는다. <개정 2011. 4. 14.> 제48조의2(도시ㆍ군계획시설결정의 해제 신청 등) ① 도시ㆍ군계획시설결정의 고시일부터 10년 이내에 그 도시ㆍ군계획시설의 설치에 관한 도시ㆍ군계획시설사업이 시행되지 아니한 경우로서 제85조제1항에 따른 단계별 집행계획상 해당 도시ㆍ군계획시설의 실효 시까지 집행계획이 없는 경우에는 그 도시ㆍ군계획시설 부지로 되어 있는 토지의 소유자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 도시ㆍ군계획시설에 대한 도시ㆍ군관리계획 입안권자에게 그 토지의 도시ㆍ군계획시설결정 해제를 위한 도시ㆍ군관리계획 입안을 신청할 수 있다. ② 도시ㆍ군관리계획 입안권자는 제1항에 따른 신청을 받은 날부터 3개월 이내에 입안 여부를 결정하여 토지 소유자에게 알려야 하며, 해당 도시ㆍ군계획시설결정의 실효 시까지 설치하기로 집행계획을 수립하는 등 대통령령으로 정하는 특별한 사유가 없으면 그 도시ㆍ군계획시설결정의 해제를 위한 도시ㆍ군관리계획을 입안하여야 한다. 제85조(단계별 집행계획의 수립) ① 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 도시ㆍ군계획시설에 대하여 도시ㆍ군계획시설결정의 고시일부터 3개월 이내에 대통령령으로 정하는 바에 따라 재원조달계획, 보상계획 등을 포함하는 단계별 집행계획을 수립하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 법률에 따라 도시ㆍ군관리계획의 결정이 의제되는 경우에는 해당 도시ㆍ군계획시설결정의 고시일부터 2년 이내에 단계별 집행계획을 수립할 수 있다. <개정 2011. 4. 14., 2017. 12. 26.> ③ 단계별 집행계획은 제1단계 집행계획과 제2단계 집행계획으로 구분하여 수립하되, 3년 이내에 시행하는 도시ㆍ군계획시설사업은 제1단계 집행계획에, 3년 후에 시행하는 도시ㆍ군계획시설사업은 제2단계 집행계획에 포함되도록 하여야 한다. <개정 2011. 4. 14.> ④ 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 제1항이나 제2항에 따라 단계별 집행계획을 수립하거나 받은 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 지체 없이 그 사실을 공고하여야 한다. <개정 2011. 4. 14.> ⑤ 공고된 단계별 집행계획을 변경하는 경우에는 제1항부터 제4항까지의 규정을 준용한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제42조의2(도시ㆍ군계획시설결정의 해제 신청 등) ① 토지의 소유자는 법 제48조의2제1항에 따라 도시ㆍ군계획시설결정의 해제를 위한 도시ㆍ군관리계획 입안을 신청하려는 경우에는 다음 각 호의 사항이 포함된 신청서를 해당 도시ㆍ군계획시설에 대한 도시ㆍ군관리계획 입안권자(이하 이 조에서 “입안권자”라 한다)에게 제출하여야 한다. 1. 해당 도시ㆍ군계획시설부지 내 신청인 소유의 토지(이하 이 조에서 “신청토지”라 한다) 현황 2. 해당 도시ㆍ군계획시설의 개요 3. 해당 도시ㆍ군계획시설결정의 해제를 위한 도시ㆍ군관리계획 입안(이하 이 조에서 “해제입안”이라 한다) 신청 사유 ② 법 제48조의2제2항에서 “해당 도시ㆍ군계획시설결정의 실효 시까지 설치하기로 집행계획을 수립하는 등 대통령령으로 정하는 특별한 사유”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. 1. 해당 도시ㆍ군계획시설결정의 실효 시까지 해당 도시ㆍ군계획시설을 설치하기로 집행계획을 수립하거나 변경하는 경우 2. 해당 도시ㆍ군계획시설에 대하여 법 제88조에 따른 실시계획이 인가된 경우 3. 해당 도시ㆍ군계획시설에 대하여 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제15조에 따른 보상계획이 공고된 경우(토지 소유자 및 관계인에게 각각 통지하였으나 같은 조 제1항 단서에 따라 공고를 생략한 경우를 포함한다) 4. 신청토지 전부가 포함된 일단의 토지에 대하여 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조제8호의 공익사업을 시행하기 위한 지역ㆍ지구 등의 지정 또는 사업계획 승인 등의 절차가 진행 중이거나 완료된 경우 5. 해당 도시ㆍ군계획시설결정의 해제를 위한 도시ㆍ군관리계획 변경절차가 진행 중인 경우 【도시공원 및 녹지 등에 관한 법률】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2011. 4. 14., 2013. 3. 23., 2013. 5. 22., 2018. 12. 18., 2020. 2. 4., 2020. 6. 9.> 5. “녹지”란 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제6호나목에 따른 녹지로서 도시지역에서 자연환경을 보전하거나 개선하고, 공해나 재해를 방지함으로써 도시경관의 향상을 도모하기 위하여 같은 법 제30조에 따른 도시ㆍ군관리계획으로 결정된 것을 말한다. 제35조(녹지의 세분) 녹지는 그 기능에 따라 다음 각 호와 같이 세분한다. 1. 완충녹지: 대기오염, 소음, 진동, 악취, 그 밖에 이에 준하는 공해와 각종 사고나 자연재해, 그 밖에 이에 준하는 재해 등의 방지를 위하여 설치하는 녹지 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 토지대장, 고충민원 합의서, 도시계획위원회 자문결과에 따른 보완조치계획서, 도시관리계획 변경결정(안) 주민공람공고문, 도시관리계획 변경결정 고시문, 이 사건 신청서, 의견조회서, 이 사건 완충녹지 집행계획 결재문, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인 A은 ○○도 ○○○시 ○○동 00-5번지, 00-12번지, 00-25번지, 00-27번지, 00-2번지, 000-3번지 토지의 소유자이고, 청구인 B는 ○○동 00-19번지 토지의 소유자이며, 청구인 C는 ○○동 00-6번지, 00-14번지, 00-16번지 토지의 소유자이다. 나) 이 사건 토지의 서측 인근에는 D아파트 단지가 위치해 있고, 동측은 E아파트 단지와 ○○4지구 지구단위계획구역과 인접해 있다. 다) D아파트 입주민 F는 2011. 12.경 국민권익위원회에 ‘공동주택 전면에 건축허가 승인으로 주거환경 피해’에 대한 고충민원을 제출하였고, 이에 피청구인은 국민권익위원회의 합의 권고에 따라 2012. 1. 31. F와 “D아파트와 인접한 일단의 토지에 대하여 도시관리계획 타당성 조사를 실시하고 그 결과에 따라 도시관리계획 입안 등의 행정절차를 이행”하겠다는 내용으로 합의서를 작성하였다. 라) 피청구인은 2012. 7. 26. ○○4지구 지구단위계획 결정(변경) 입안 여부에 대해 도시계획위원회를 개최하였으며, 입안제안자인 ㈜G은 위 도시계획위원회 자문 결과에 따라 같은 해 10.경 피청구인에게 ‘E아파트 서측 잔여토지(이 사건 토지)에 대해 구역외 기반시설로 시와 협의를 통해 정비하도록 하겠음’이라는 조치계획을 제출하였다. 마) 피청구인은 이 사건 토지 중 6,629.51㎡를 도시계획시설(완충녹지)에 편입하기 위한 도시관리계획 변경결정(안)에 대하여 2012. 6. 주민공람공고(○○○시 공고 제2012-000호)와 같은 해 8. 시의회 의견청취를 거친 후, 같은 해 12. 20. 도시관리계획 변경결정 및 지형도면을 고시(○○○시 고시 제2012-000호)하였다. 바) 청구인들은 2023. 2. 3. 피청구인에게 이 사건 완충녹지가 결정고시일부터 10년 이상이 지난 장기미집행 시설로서 청구인들의 재산권을 과도하게 침해하고 있다는 이유로 국토계획법 제48조의2제1항에 따라 도시계획시설 해제입안을 신청하였다. 사) 피청구인은 2023. 2. 24. ㈜G에게 이 사건 신청과 관련한 의견을 요청하여, 같은 해 2. 27. “○○4지구 도시계획시설사업 착공 시에 완충녹지 정비공사도 추진할 계획이며, 토지주의 완충녹지 해제신청에 대하여 ‘해제 불가’ 의견임”을 회신받았다. 아) 피청구인은 2023. 6. 2. 이 사건 완충녹지의 조성과 관련하여 소요 예산액과 연도별 사업비 확보계획 등의 내용을 포함한 집행계획을 수립하였다. 자) 피청구인은 2023. 6. 14. 청구인들에게 ‘민간개발사업자의 시행계획이 있고, 피청구인도 집행계획이 있음’을 사유로 이 사건 신청을 거부하였다. 2) 이 사건 처분의 적법 여부 청구인들의 주장 요지는, 이 사건 토지에 관하여 2012. 12. 20. 도시·군계획시설(완충녹지)로 결정·고시되었으나, 고시일로부터 10년 이내에 도시·군계획시설사업이 시행되지 아니하였고, 이에 따라 피청구인에게 이 사건 토지에 관한 도시·군계획시설결정 해제를 위한 도시·군관리계획 입안을 신청하였으나, 피청구인이 국토계획법 시행령 제42조의2제2항 각호에서 정한 특별한 사유 없이 도시·군계획시설결정 해제입안을 거부하는 이 사건 처분을 하였는바, 이는 관련 법령에 위반되고 청구인들의 재산권을 과도하게 침해하며 당초 도시·군계획시설결정 자체가 절차상·내용상 위법하여 위 결정을 유지할 공익상 필요성을 인정할 수 없으므로 이 사건 처분이 취소되어야 한다고 주장한다. 이에 대하여 피청구인은 2023. 6. 2. 해당 도시·군계획시설을 설치하기로 집행계획을 수립하였고, 이는 국토계획법 시행령 제42조의2제2항제1호에서 정한 특별한 사유에 해당하므로 이 사건 처분은 적법하며, 이 사건 토지에 관한 도시·군계획시설결정 경위와 입안제안자의 의견에 비추어 보면 도시·군계획시설결정 과정에 위법이 없고, 공익상 필요성이 없다는 청구인들의 주장에 이유가 없다고 주장한다. 도시·군계획시설결정의 고시일부터 10년 이내에 그 도시·군계획시설의 설치에 관한 사업이 시행되지 아니한 경우로서 국토계획법 제85조제1항에 따른 단계별 집행계획상 해당 도시·군계획시설의 실효 시까지 집행계획이 없는 경우에는 그 도시·군계획시설 부지로 되어 있는 토지의 소유자는 대통령령이 정하는 바에 따라 해당 도시·군계획시설에 대한 도시·군관리계획 입안권자에게 그 토지의 도시·군계획시설결정 해제를 위한 도시·군관리계획 입안을 신청할 수 있고, 도시·군관리계획 입안권자는 위와 같은 신청을 받은 날로부터 3개월 이내에 입안 여부를 결정하여 토지 소유자에게 알려야 하며, 해당 도시·군계획시설결정의 실효 시까지 설치하기로 집행계획을 수립하는 등 대통령령으로 정하는 특별한 사유가 없으면 그 도시·군계획시설결정의 해제를 위한 도시·군관리계획을 입안하여야 한다(국토계획법 제48조의2제1항, 제2항). 한편 국토계획법 시행령 제42조의2제2항은 위 대통령령으로 정하는 특별한 사유와 관련하여 해당 도시·군계획시설결정의 실효 시까지 해당 도시·군계획시설을 설치하기로 집행계획을 수립하거나 변경하는 경우 등을 열거하고 있다. 살피건대, 피청구인의 ‘○○4지구 구역 외 도시계획시설(완충녹지) 장기미집행시설 해제신청에 따른 집행계획 수립 및 추진계획’의 전체 내용과 제출된 자료 등에 따르면, 피청구인이 2023. 6. 2. 사업의 필요성과 타당성 검토를 거쳐 전체 및 연도별 사업비를 추정하고, 이에 대한 재원조달계획, 보상계획 등을 포함하는 집행계획 및 추진계획을 수립한 사실이 인정되나, 국토계획법 제85조제1항 및 제4항, 같은 법 시행령 제95조제1항 및 제4항에서 정한 지방의회 의견 청취, 공고 등 단계적 집행계획 수립 시 거쳐야 하는 절차를 모두 이행하였다는 점은 확인되지 않는다. 다만, 국토계획법 제85조제1항 및 제4항, 같은 법 시행령 제95조제1항 및 제4항에서 정한 절차는 집행계획 수립과 관련된 행정청 내부의 절차를 규정한 것일 뿐 일부 절차를 거치지 않았다고 하더라도 이는 추후 보완하여야 할 사항이고, 이로써 집행계획의 효력을 부인할 수 없는 것으로 보인다. 따라서 피청구인이 국토계획법 제48조의2제2항, 같은 법 시행령 제42조의2제2항제1호에 따라 집행계획을 수립한 후 해제입안을 거부하는 이 사건 처분을 한 것은 적법하다고 보인다. 다음으로 청구인들은, 이 사건 처분이 청구인들의 재산권을 과도하게 침해하고, 당초 도시·군계획시설결정 자체가 절차상·내용상 위법하여 위 결정을 유지할 공익상 필요성을 인정할 수 없으므로 이 사건 처분이 취소되어야 한다고 주장하므로 살피건대, 도시·군계획시설결정 자체가 청구인들의 재산권을 제한하는 것은 맞지만, 이는 공공복리를 증진시키고 국민의 삶의 질을 향상시키기 위한 목적으로 제정된 국토계획법의 취지에 부합하고, 관련 법률에서 정한 요건과 절차에 따라 이루어진 것이며, 국토계획법 제48조제1항에서 도시·군계획시설결정의 실효에 관하여 고시일로부터 20년이 되는 날로 정하여 과도한 재산권 침해를 제한하고 있는 점 등에 비추어 볼 때, 도시·군계획시설결정의 해제입안을 할 사유가 없는 한 청구인들의 재산권을 과도하게 침해한다고 단정할 수 없고, 당초 도시·군계획시설결정 자체가 절차상·내용상 위법하다는 주장은 이를 무효확인 등 다른 쟁송으로 다투는 것은 별론으로 하더라도 이 사건 처분의 위법 사유로 주장할 수는 없는 것으로 보인다. 따라서 청구인들의 주장은 모두 이유 없다. 3. 결 론 그렇다면, 청구인들의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인들의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.