○○도시계획용도지역변경결정무효확인청구

1. 사건개요 피청구인은 2003. 6. 3. 경상남도 ○○시 ○○동 산 3-4번지 임야 5,241㎡, ○○동 산 1-4번지 임야 1,909㎡, □□동 산 54-4번지 임야 1,082㎡, □□동 산 54-5번지 임야 980㎡(이하 "이 건 토지"라 한다)에 대하여 도시계획용도지역변경결정을 하고, 이를 고시하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여, 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인들은 이 건 토지의 소유자로서 이 건 토지는 매입할 때에 아파트의 신축이 가능한 일반주거지역이었는데 피청구인이 단독주택만을 신축할 수 있는 제1종 일반주거지역으로 세분하였다. 나. 이 건 토지는 ○○-△△간 철도에 연접하여 있고, 인근 공장지대와는 상당한 거리로 구분되어 있으며, 바로 옆에는 연접하는 ○○아파트가 있고, 주위에 산이 있어 아파트를 건축하기에 적합한 지역이다. 다. 피청구인은 이 건 토지의 용도지역을 세분하면서 이해관계자인 청구인들의 의견을 수렴하지 아니했고, 관계서류를 일반인들이 공람하도록 하여야 함에도 불구하고 공람시킨 사실이 없어 청구인들은 용도지역이 세분되었다는 사실을 알지 못했다. 라. 피청구인이 이 건 토지의 용도지역을 제1종 일반주거지역으로 세분한 것은 상당한 이유가 없이 일방적으로 이루어진 불합리한 결정이므로 이는 위법한 결정 내지 재량권을 일탈ㆍ남용한 처분이고 그 하자가 중대하고 명백하므로 무효이다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 이 건 토지가 소재한 지역은 도시기본계획상 ○○생활권으로서 도시저소득주민의 주거환경개선을 위하여 1990. 5. 14. ○○지구주거환경개선지역으로 지정되어 사실상 주거지역으로 된 지역으로서 무질서한 도시개발을 지양하고 계획적 개발을 유도하기 위하여 용도지역변경절차를 거쳐 1995. 8. 29. 자연녹지지역에서 일반주거지역으로 변경되었으며, 용도지역변경을 할 때에 계획적 개발이 이루어지도록 검토하라는 조건이 부여되어 용도지역변경에 따라 계획적 개발을 유도하고 토지이용의 효율을 높이기 위해 부근의 통행과 각 필지로의 접근을 목적으로 한 가구계획과 국지가로망계획을 1996. 4. 27.수립하였다. 나. ○○시 도시계획은 도시계획수립지침에서 정하고 있는 입안과 결정에 관한 방법과 절차에 따라 도시계획입안을 위한 기초조사, 주민의견청취, 시의회 의견청취, ○○시 도시계획위원회의 자문을 거쳐 입안하였는데, 2002. 10. 14. 일간신문(□□신문, □□일보), ○○시보, ○○시청 홈페이지 등 다양한 방법으로 도시계획의 주요내용과 공람장소, 의견제출 기간ㆍ방법 등에 관하여 공고를 하여 공람기간 내에 44명이 공람하였고, 주민들로부터 7건의 의견을 수렴하였다. 다. 피청구인은 도시계획결정권자로서 2003. 1. 7. ○○시장으로부터 도시계획결정신청을 받아 종전의 「도시계획법」 제24조에서 정하고 있는 절차에 따라 관계부서의 협의, 경상남도도시계획위원회의 심의를 거치는 등 적법한 절차에 따라 도시계획결정을 하였다. 라. 이 건 토지는 자연녹지지역에서 일반주거지역으로 용도지역 변경되어 ○○시건축조례에 의하여 220%의 범위 내에서 공동주택이 가능한 지역으로 관리되었기 때문에 용도지역 변경 전에 공동주택을 지을 수 있었음에도 청구인이 구체적인 사업계획을 수립하지 아니하였던 것으로 보아 청구인들의 재산권이 제약된 사실이 없고, 2000. 7. 1. 개정 시행된 도시계획법 시행령 제29조에서 용도지역을 세분화하도록 함에 따라 인근지역과의 형평성, 현 건축물의 규모, 입지여건 등을 종합적으로 고려하여 아파트를 제외한 공동주택이 허용되고 ○○시도시계획조례상 용적율 200%가 적용되는 제1종 일반주거지역으로 세분된 것이므로 재량권을 일탈ㆍ남용했다는 청구인의 주장은 이유 없다. 마. 청구인은 ○○도시계획변경결정에 관하여 관련서류를 공람시키지 아니하였다고 주장하나, 「도시계획법」 제24조 및 동법 시행령 제24조의 규정에 따라 동 계획을 관보에 게재하고 ○○시청 및 관할 동사무소에 관련서류를 비치하여 열람하도록 하였다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령 국토의 계획 및 이용에 관한법률 부칙 제12조제2항 도시계획법 제2조, 제22조, 제24조, 제32조 동법 시행령 제22조, 제29조 나. 판 단 (1) 청구인들 및 피청구인이 제출한 경상남도 고시 제2003-159호, 토지등기부등본, 주거환경개선지구 지정, ○○도시계획변경결정, ○○도시계획신청에 따른 의견조회, ○○도시계획변경결정조서 및 검토서, 경상남도도시계획위원회 개최, 도시계획위원회 심의결과보고 및 처리방침, ○○도시계획을 위한 계획공람공고, ○○시건축조례 등의 자료를 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 건설부장관(현재 건설교통부장관)은 1990. 5. 14. 이 건 토지가 소재한 경상남도 ○○시 ○○동 70번지 일원 70,530㎡를 「주거환경개선을 위한 임시조치법」 제3조에 의하여 주거환경개선지구로 지정ㆍ고시(건설부 고시 제277호)하였다. (나) 피청구인은 1995. 8. 29. 「도시계획법」 제12조제1항 및 동법 시행령 제6조의 규정에 의하여 위 주거환경개선지구를 자연녹지지역에서 일반주거지역으로 변경하는 ○○도시계획변경결정(경상남도 고시 제1995-181호)을 하였다. (다) ○○시장은 2002. 10. 15.～ 10. 31. □□신문, □□일보, ○○시청 홈페이지, 읍ㆍ면ㆍ동 게시판, ○○시보에 ○○도시계획안을 공고하여 ○○시 도시과에 서면으로 의견을 제출하도록 하였고, 이에 대하여 44인의 주민이 공람하고 7건(반영 1건, 미반영 6건)의 의견이 제출되었다. (라) ○○시장은 2002. 11. 12. 시의회에서 ○○도시계획안에 대한 의견을 청취하였고, 2002. 12. 27. 시 도시계획위원회의 자문을 받았으며, 2003. 1. 7. 피청구인에게 이를 제출하였다. (마) 경상남도도시계획위원회는 2003. 4. 24. ○○도시계획안에 대하여 조사소위원회를 구성하여 현장조사를 하도록 하였고, 조사소위원회는 2003. 5. 2. 시의원 및 주민민원사항을 청취하였으며, 경상남도도시계획위원회는 2003. 5. 16. 위 ○○도시계획안을 심의하였고, 피청구인은 2003. 6. 3. ○○도시계획을 결정공고(경상남도 고시 제2003-159호)하였다. (바) 위 ○○도시계획에 따라서 이 건 토지는 일반주거지역에서 제1종 일반주거지역으로 용도지역이 세분된 결과, 적용되는 건축물의 용적율이 220%에서 200%로 변경되어 4층 이하의 건축물이 건립될 수 있고, 현재 공장 등 저층건물이 들어서 있다. (사) 이 건 토지와 12m폭의 도시계획도로로 분리된 대동청솔아파트는 제3종 일반주거지역으로 용도지역이 세분된 결과 적용되는 건축물의 용적율이 220%로 종전대로 15층 이상의 건축물이 건립될 수 있고, 현재 15층 이상의 아파트가 건립되어 있다. (2) 「도시계획법」 제2조의 규정에 의하면, 도시계획은 도시의 기능이 조화를 이루고 주민이 편안하고 안전하게 생활할 수 있도록 수립ㆍ집행해야 하며, 국가 및 지방자치단체와 주민은 도시가 환경적으로 건전하고 지속가능하게 발전되도록 노력하여야 한다고 되어 있고, 동법 제22조 및 동법 시행령 제22조의 규정에 의하면, 건설교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수는 도시계획을 입안한 때에는 주민의 의견을 청취하여야 하고, 그 의견이 타당하다고 인정되는 때에는 이를 도시계획안에 반영하여야 한다고 되어 있으며, 지구ㆍ지역의 결정 및 변경, 공원 등의 도시계획의 결정 또는 변경결정에 대하여는 해당 지방의회의 의견을 들어야 한다고 되어 있고, 동법 제24조의 규정에 의하면, 시ㆍ도지사는 도시계획을 결정한 때에는 도시계획위원회의 심의를 거친 후 이를 고시하고 관계서류를 일반이 공람하게 하여야 한다고 되어 있으며, 동법 제32조 및 동법시행령 제29조제1호에 의하면 시·도지사는 도시계획구역안에 있는 토지의 경제적·효율적 이용과 공공의 복리증진을 도모하기 위하여 필요하다고 인정되는 때에는 도시계획결정으로 주거지역을 전용주거지역, 일반주거지역, 준주거지역으로 일반주거지역을 제1종 일반주거지역, 제2종 일반주거지역, 제3종 일반주거지역으로 세분하여 지정할 수 있다고 되어 있다. 살피건대, 청구인은 이해관계자인 청구인들의 의견을 수렴하지 아니하고, 일반인들이 공람하도록 하여야 함에도 불구하고 공람시킨 사실이 없이 일방적으로 도시계획결정이 이루어진 것이므로 그 하자가 중대하고도 명백하여 무효라고 주장하나, 「도시계획법」에 의한 도시계획결정 및 변경결정은 관계 행정청이 법령의 범위 내에서 도시의 건전한 발전과 공공복리의 증진을 위해 도시정책상의 고도의 전문적, 기술적 판단을 기초로 하여 그 재량에 의해 행하는 것이라고 할 것이고, 「도시계획법」 제22조의 규정의 취지에 비추어 보더라도 관계 행정청이 도시계획결정을 함에 있어 반드시 주민의 동의를 얻어야 하는 것은 아니고, 다만 주민들에게 의견을 제출할 기회를 부여하고 주민이 제출한 의견이 타당할 경우 도시계획안에 반영할 수 있을 뿐이어서 주민의 동의가 도시계획결정 및 변경결정을 위한 필수적 요건은 아니라 할 것이므로, 그러한 이유만으로 이 건 처분이 무효라고 할 수 없다 할 것이고, 위 인정사실에 의하면, ○○시장은 이 건 토지가 일반주거지역에서 제1종일반주거지역으로 용도지역이 세분화되는 ○○도시계획변경에 관하여 일간신문, 시청 홈페이지, 읍ㆍ면ㆍ동 게시판에 공람공고를 하여 주민 의견 수렴, 시의회 의견 청취를 하였으며, 피청구인은 「도시계획법」에서 정한 절차에 따라 도시계획위원회의 심의 및 관계기관 협의 등의 절차를 거쳐 현재의 이 건 토지 및 주변 토지의 이용현황을 고려하여 용도지역을 세분하였다고 인정되고, 그밖에 피청구인이 재량권을 일탈·남용하는 등 중대하고도 명백한 하자가 있어 무효인 처분을 하였다고 볼만한 자료도 없으므로 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없을 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인들의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.