도시관리계획결정 고시처분 취소청구 등

1. 사건개요 피청구인이 2011. 10. 10. ◁◁ 고시 제2011-356호로 청구인 ■■■ 소유의 ◁◁ ▷▷시 ●면 ▼리 231-1번지, 231-2번지, 231-4번지, 231-5번지, 231-6번지, 231-7번지, 231-8번지 토지 9,078㎡(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)의 용도지역을 계획관리지역에서 생산관리지역으로 지정하는 내용이 포함된 도시관리계획결정을 고시(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 청구인들은 ▷▷시 도시관리계획변경(용도지역) 결정(변경)(안) 열람공고 당시 이 사건 토지가 계획관리지역으로 되어 있음을 확인하였고, 청구인 ???은 이를 확인하고 공장을 설립하기 위하여 이 사건 토지를 소유자인 ■■■으로부터 매수하였으나 피청구인은 이 사건 토지의 용도지역을 생산관리지역으로 변경하여 이 사건 처분은 현재 이용되고 있는 토지상황이 반영되지 않았고 인접 토지와 형평성이 맞지 아니하여 위법·부당하므로 취소되어야 하고 이 사건 토지를 계획관리지역으로 지정해야 한다. 3. 피청구인 주장 가. 이 사건 토지에 인접한 토지는 농업생산을 위하여 관리한 농지이고 바로 연접된 토지는 농림지역으로 관리해 오고 있어 피청구인은 토지이용현황, 주변 용도지역과 관계, 관리지역 세분화 기준 등을 종합검토하고 관계기관과 협의 및 충청남도 도시계획위원회 심의에 따라 이 사건 토지를 포함한 주변 농경지에 대하여 생산관리지역으로 지정하였으므로 청구인의 주장은 받아들일 수 없다. 나. 도시관리계획은 한정된 국토에서 공공의 이익과 형평성 등을 감안하여 개별토지에 관한 이용 및 개발을 전적으로 토지소유자의 요구나 자율에만 맡겨 둘 수 없는 사항이며, 청구인의 주장이 받아들여 진다면 엄청난 혼선과 행정 신뢰도 저하, 형평성 등 측면에서 문제가 야기 될 것이므로 이 사건 심판청구는 각하되어야 한다. 4. 관계법령 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2011. 9. 16. 법률 제11060호로 개정되기 2012. 4. 15. 시행되기 전의 것) 제24조, 제28조, 제29조, 제30조, 제36조, 제76조, 제77조, 제78조 행정심판법 제2조, 제4조, 제9조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 부동산매매계약서 및 공장건축설계도, 지적도, 토지대장, 아산시 도시관리계획입안 주민공람도, 입체지도, 토지이용계획확인서, 각 열람·공고, 아산 도시관리계획 결정 고시문, 용도지역 결정도, 제2종지구단위계획 변경 결정고시문, 등 각 사본과 심판청구서 및 답변서의 기재내용을 종합해 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인 ■■■은 이 사건 토지의 소유자이고, 청구인 ???은 이 사건 토지에 공장을 설립하기 위하여 2011. 5. 2. 청구인 이창목과 매매계약을 체결하고 계약금 등을 지급하였다. 나. ▷▷시장은 이 사건 토지의 용도지역이 계획관리지역으로 된 ▷▷시 도시관리계획 결정(변경) (안)에 대하여 ??투데이 등 일간신문에 2010. 3. 8.부터 같은 해 3. 26.까지, 2010. 10. 25.부터 같은 해 11. 12.까지, 2011. 4. 11.부터 같은 해 4. 25.까지 총 3차에 걸쳐 공고하고 열람케했으며 주민의견 청취를 하였다. 다. ▷▷시장이 2011. 5. 9. 피청구인에게 ▷▷시 도시관리계획 결정(보완) 변경을 신청하자, 피청구인은 관련부서와 협의하고 ◁◁ 도시계획위원회 심의를 거쳐 2011. 10. 10. 이 사건 처분을 하였다. 라. 이 사건 토지 중 지목이 ‘대지’인 토지는 231-2번지(942㎡), 231-5번지(698㎡), 231-7(796㎡)번지이고(지목이 대지인 토지면적의 합계는 2,436㎡이다), 지목이 ‘양어장’인 토지는 231-4번지, 231-8번지이며, ‘유지’는 231-1번지이고, ‘도로’는 231-6번지이다(대지이외 토지면적의 합계는 6,642㎡이다). 마. 이 사건 토지 중 일부는 밭으로 이용되고 있고, 지목이 양어장인 토지는 원래 토지이용 목적대로 사용관리 되지 않아 잡풀이 무성한 상태이다. 바. 이 사건 토지의 남북에 위치한 토지들은 지목이 ‘답’이거나 ‘전’이며 현재 농경지로 이용되고 있고, 서쪽에는 산이 있으며 동쪽은 공장이 있으나 ‘구국도 45호선’에 의해 이 사건 토지와는 분리되어 있고 공장주변은 지목이 ‘임야’이다. 6. 이 사건 심판청구의 적법여부 가. 청구인 정수열의 심판청구에 관한 판단 1) 「행정심판법」 제4조제1호에 의하면, 취소심판은 행정청의 위법 또는 부당한 처분의 취소 또는 변경을 하는 심판이라고 되어 있고, 같은 법 제9조제1항에 의하면, 취소심판청구는 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 제기할 수 있다고 되어 있는바, 여기서 말하는 법률상 이익은 당해 처분의 근거 법률이나 관계 법률에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익이 있는 경우를 말하는 것이다. 2) 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라 한다, 이하 같다) 제76조, 제77조 및 78조에 의하면, 지정된 용도지역 안에서는 건축물 그 밖의 시설의 용도·종류 및 규모, 건폐율 및 용적률 등에 있어 토지소유자 등의 권리행사에 대하여 일정한 제한을 하고 있는 바, 관리지역 지정의 고시는 보전관리지역 안의 토지소유자 등에게 권리 내지 법률상 이익을 개별적이고 구체적으로 제한하는 효과를 발생시키는 처분이라고 할 것이나, 청구인 정수열은 이 사건 관리지역 안의 토지를 소유한 자가 아니고 단지 이 사건 토지를 매수하려는 자에 불과하여 이 사건 보전관리지역 지정의 고시로 인해 토지에 대한 권리 내지 법률상 이익을 개별적이고 구체적으로 규제받게 된다고 할 수 없고, 청구인 ???이 입었다고 주장하는 손해는 매매계약당사자사이에 손해배상, 계약해제 등의 문제에 불과하여, 청구인 ???은 이 사건 보전관리지역 지정고시의 취소를 구할 법률상 이익이 인정된다 할 수 없으므로, 청구인 ???의 심판청구는 부적법하다 할 것이다. 나. 청구취지 2.에 대한 판단 1) 「행정심판법」 제4조제3호에 의하면, 의무이행심판은 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 심판을 말한다고 되어 있고, 「행정심판법」 제2조제1항 및 제2항의 규정에 의하면, “처분”이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다고 되어 있으며, “부작위”라 함은 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상의 의무가 있음에도 불구하고 이를 하지 아니하는 것으로 되어 있고, 의무이행심판의 대상인 거부처분이나 부작위가 성립하기 위해서는 먼저 신청에 따른 일정한 처분을 요구할 수 있는 권리를 가진 당사자가 행정청에 대하여 일정한 처분을 신청하고 이러한 신청에 대해 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는 행정청이 이를 거부하거나 아무 것도 하지 아니하는 상태가 존재하여야 할 것이다. 2) 국토계획법 제29조 및 제30조에 따르면, 도시관리계획은 시?도지사가 직접 또는 시장?군수의 신청에 의하여 결정(자치구가 아닌 구가 설치된 시의 경우에는 해당 시장이 직접 결정)하거나 국토해양부장관(법 제40조의 규정에 의한 수산자원보호구역의 지정 및 변경에 관한 도시관리계획은 농림수산식품부장관)이 소정의 절차를 거쳐 결정할 수 있다고 되어 있고, 같은 법 제36조에 따르면, 국토해양부장관, 시?도지사 또는 대도시 시장은 용도지역의 지정 또는 변경을 도시관리계획으로 결정하거나 용도지역을 도시관리계획결정으로 다시 세분하여 지정하거나 이를 변경할 수 있다고 되어 있을 뿐 주민이 도시관리계획 결정권자에게 도시관리계획의 결정 및 그 변경에 대하여 어떠한 신청을 할 수 있다는 규정이 없고, 달리 주민이 도시관리계획의 결정권자에게 그 결정 또는 변경을 신청할 조리상의 권리가 있다고 볼만한 사정도 보이지 아니할 뿐만 아니라 신청권 유무를 논하기 전에 청구인이 피청구인에게 국토계획법 소정의 도시관리계획의 결정 및 그 변경을 신청한 사실도 없으므로, 이 사건의 경우 의무이행심판의 대상이 되는 거부처분 또는 부작위가 성립한다고 볼 수는 없다 할 것이다. 따라서 이 부분 심판청구는 행정심판의 대상이 아닌 것에 대하여 제기된 부적법한 심판청구이다. 7. 이 사건 처분의 위법?부당 여부 가. 국토계획법 제24조, 제28조, 제29조, 제30조 및 제36조에 의하면, 시?도지사는 도시관리계획결정으로 기존 관리지역을 보전관리지역, 생산관리지역 및 계획관리지역으로 다시 세분하여 지정하거나 이를 변경할 수 있고, 시장 또는 군수는 도시관리계획을 입안하여 주민의 의견과 해당 지방의회의 의견을 들은 후 시?도지사에게 도시관리계획의 변경결정을 신청하며, 시?도지사는 신청된 도시관리계획안에 대하여 시?도도시계획위원회의 심의를 거친 후 도시관리계획을 결정하도록 되어 있다. 나. 청구인 ■■■은 이 사건 처분이 이 사건 토지의 현재 이용상황이 반영되지 않았고 인접토지와 형평에 맞지 않으므로 위법·부당하다고 주장하지만, 위 인정사실에 따르면 45번 구국도를 경계로 이 사건 토지에 인접한 토지는 대부분 농경지로 이용되거나 산이며, 이 사건 처분에 불구하고 이 사건 토지는 종래용도로 사용가능한 점, 청구인들이 ▷▷시장의 도시관리계획 입안을 확인하고 토지를 매매하였다고 주장하나 이는 입안제도의 성격상 (안)에 불과하여 단순한 기대에 지나지 않는 점(대법원 2010. 5. 27. 선고 2009다94841 판결 등 참조), 피청구인은 위 도시관리계획 결정(변경) (안)에 대하여 관계부처의 협의와 ◁◁도시계획위원회의 심의를 거쳐 이 사건 처분을 하였는바, 국토계획법에 의하여 행하는 도시관리계획결정 및 변경결정은 관계 행정청이 법령의 범위 내에서 도시의 건전한 발전과 공공복리의 증진을 위해 도시정책상의 고도의 전문적?기술적 판단을 기초로 하여 그 재량에 의하여 행하는 것으로서 피청구인이 이 사건 처분을 함에 있어 고려대상에 마땅히 포함시켜야 할 중요한 사항을 누락하였다거나, 그 밖에 달리 이 사건 처분에 내용상 절차상 하자가 있었다고 인정될 만한 객관적인 입증자료가 보이지 아니하는 점 등을 고려할 때, 피청구인이 이 사건 토지의 용도지역을 계획관리지역에서 생산관리지역으로 세분하여 지정한 이 사건 처분이 위법?부당하다고 할 수 없다. 결 론 그렇다면 청구인들의 청구 중 청구인 ???의 청구 및 청구인 ■■■의 청구취지 2에 대한 청구는 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 심판청구이므로 각하하기로 하고, 청구인 ■■■의 나머지 청구는 주장을 인정할 수 없으므로 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.