도시관리계획 결정고시 취소청구

1. 사건개요 청구인 이○호는 ○○시 ○○구 ○○동 000-6번지[[[FOOTNOTE]]]1[[[FOOTNOTE]]](임야, 3,564㎡, 이하 ‘이 사건 제1토지’라 한다)의 소유자이고, 청구인 이○성은 같은 동 000-2번지[[[FOOTNOTE]]]2[[[FOOTNOTE]]](전, 81㎡, 이하 ‘이 사건 제2토지’라 한다)의 소유자이다. 피청구인은 2003. 1. 23. ○○시 고시 제2003-13호로 이 사건 제1토지 및 제2토지 인근에 ‘중로 1-96호선’을 결정하면서 이 사건 제1토지의 일부를 편입하고, 2015. 12. 30. ○○시 고시 제2015-497호로 ‘중로 1-96호선’을 선형과 폭원을 변경한‘중로 3-178호선’으로 변경 결정하면서 이 사건 제2토지의 일부를 편입하였다. 피청구인은 2023. 1. 12. ○○시 고시 제2023-15호로 종전‘중로 3-178호선’을‘○○소로 1-81호선’으로 변경하는 도시관리계획 변경 결정(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 당사자의 지위 청구인 이○호는 ‘경기도 ○○시 ○○구 ○○동 000-6’의 소유자이며 청구인 이○성은‘경기도 ○○시 ○○구 ○○동 000-2’의 소유자들이다. 피청구인은 2023. 1. 12. ○○시 고시 제2023-15호로 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제30조 및 같은 법 시행령 제25조에 따라 기존 도로의 폭원을 12m에서 10m~12m로 축소하고, 중로 3류에서 소로 1류로 변경하는 내용으로 도시관리계획 결정(변경)하고 같은 법 제32조 및 「토지이용규제 기본법」 제8조에 따라 지형도면을 승인하고 이를 고시하였다. 2) 처분의 경위 피청구인은 기존 2003. 1. 23. ○○시 고시 제2003-13호로 이 사건 교통시설을 폭원 20m인‘중로 1류 96번’보조간선도로 최초 결정하였고 2014. 10. 13. ○○시 고시 제2014-314호로 결정고시(이하 ‘최초 도시계획’이라 한다)하였다. 이후 피청구인은 2015. 12. 30. ○○시 고시 제2015-497호로 이 사건 교통시설을 폭원 12m인 ‘중로 3류 178번’ 보조간선도로로 변경 결정(이하 ‘2차 도시계획’이라 한다)을 하였다. 그러다 피청구인은 2023. 1. 12.에 이르러서 ○○시 고시 제2023-15호(이하 ‘이 사건 고시’라 한다)로 폭원을 12m에서 10m~12m로 축소하여 중로 3류에서 소로 1류로 변경하는 결정(이하 ‘3차 도시계획’이라 한다)을 하였다. 위 3차 도시계획으로 인하여 청구인 이○호 소유 ○○동 000-6 토지의 24㎡가, 청구인 이○성 소유 ○○동 000-2 토지의 91㎡가 본 건 도시계획을 위하여 편입되었다. 3) 이 사건 처분의 위법성 그러나 이와 같은 피청구인의 처분은, 아래와 같이 재량을 일탈·남용한 처분으로서, 위법한 처분이다. 가) 신뢰보호원칙 위반 이상 살펴본 바와 같이, 피청구인은 총 3번에 걸쳐 이 사건 도시계획을 변경하였다. 이사건 도시계획은 변경이 될 때마다 청구인들 소유 토지와 인접한 도로의 폭이 좁아지는 등 규모가 변경되었고, 직선도로에서 나선형의 규모가 작은 도로로 변경이 되었으며, 결국 청구인들 소유 각 토지가 도로에 사용되기 위하여 편입되었다. 청구인 이○호는 ○○동 000-6 토지를 1990. 7. 23.부터 소유하고 있었다. 청구인 이○성은 ○○동 000-2 토지를 국가로부터 2013. 12. 20. 매수하여 2014. 4. 23.경 소유권이전등기를 경료하였다. 특히 청구인 이○성은 피청구인이 ○○시 고시 제2003-13호로 고시한‘폭원 20m인 중로 1류 96 보조간선도로’을 내용으로 한 도시관리계획을 신뢰하여 이 사건 토지를 국가로부터 매수하였던 것이다. 이후 청구인 이○호와 청구인 이○성은 청구인들 소유 위 각 토지와 인접하여 폭원이 20m에 이르는 직진도로가 건설될 것을 신뢰하고, 위 각 토지에서 사업을 하기 위하여 준비하고 있었다. 그러나 이와 같이 피청구인은 별다른 정당한 이유 없이 총 3차례에 걸쳐 도시관리계획을 변경하였고, 그때마다 청구인들은 변경된 도시계획선으로 인하여 사업에 차질을 입었다. 게다가 현재의 도시관리계획은, 청구인 이○성이 국가로부터 매수한 ○○동 000-2(구거)를 다시 도로로 사용하기 위하여 다시 피청구인에게 편입이 되었는바, 이 역시 본래 피청구인의 도시관리계획을 신뢰하고 ○○동 000-2 토지를 구입한 청구인 이○성의 재산권에 상당한 피해를 입히는 것이다. 또한, 이 사건 도시관리계획은, 별다른 이유 없이 기존 20m에 이르는 직선도로 계획을 폭이 좁은 나선형의 도로로 도시관리계획을 변경하는 것을 그 내용으로 하고 있다. 본래의 도시계획선은 청구인들 소유 위 각 토지에는 영향을 주지 않았으나, 현재는 청구인들 소유 위 각 토지의 일부를 청구인들은 사용할 수 없게 되어 사업부지로 사용하고자 하였던 것에 차질을 입고 있으며, 게다가 나선형의 폭이 좁은 도로로 인하여 통행에도 상당한 불편을 겪고 있다. 따라서 이 사건 피청구인의 도시관리계획변경결정은 종전 피청구인의 도시관리계획변경결정을 신뢰한 청구인들에게 중대한 피해를 입히는 처분으로서, 신뢰보호원칙을 위반한 위법이 있는 처분에 해당되므로 취소되어야 한다. 나) 형량하자 위반 한편, 행정주체는 구체적인 행정계획을 입안·결정함에 있어서 비교적 광범위한 형성의 자유를 가진다. 다만 행정주체의 위와 같은 형성의 자유가 무제한적이라고 할 수는 없고, 행정계획에서는 그에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 사이에서나 사익 사이에서도 정당하게 비교·교량하여야 한다는 제한이 있으므로, 행정주체가 행정계획을 입안·결정할 때 이익형량을 전혀 행하지 아니하거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성과 객관성이 결여된 경우에는 그 행정계획결정은 이익형량에 하자가 있어 위법하게 될 수 있다는 것이 대법원의 일관된 견해이다(대법원 2011. 2. 24. 선고 2010두21464 판결 등 참조). 그러나 이 사건 처분의 경우, 피청구인은 도시관리계획을 변경하는 때에 그 어떠한 이익형량의 절차를 거친 바가 없으며, 공익과 사익, 사익과 사익 사이의 이익형량이 행하여진 바가 없다. 청구인들은 이 사건 도로와 관련하여 도시관리계획이 총 3번에 이르도록 변경되는 동안 사전에 통지를 받거나 의견청취절차 등을 거친 바가 없다. 위에서 살펴본 바와 같이 청구인들은 이 사건 도시관리계획변경으로 인하여 청구인들의 사업계획에 중대한 차질을 입었으며, 아울러 청구인 이○성은 2013년경 용도폐지된 ○○동 000-2 토지를 매수한 것이었는데, 이 사건 도시관리계획변경으로 인하여 이는 다시 피청구인의 도로로 사용되기 위하여 편입되었으므로 상당한 재산상 손해를 입은 상황이다. 한편, 이 사건 도시관리계획변경의 목적 또는 변경을 하려고 한 이유 또한 불분명하다. 이 사건 행정계획으로 인하여 도로는 오히려 더 좁아지고, 직선 도로에서 곡선 도로로 변경되어 언덕이 있는 상황이어서 오히려 더 통행이 어려워지고, 곡선 도로가 됨에 따라 교행하는 차량이 잘 보이지 않아 더 위험해진 상황이다. 아울러 사익간의 비교형량이 이루어졌는지 또한 의문이다. 1차 도시계획에 의하면, ‘○○시 ○○구 ○○동 000-6, 000-10, 000-1’의 대부분은 도로로 편입될 예정이었다. 그러나 이는 별다른 이유 없이 도시관리계획의 변경으로 인하여 편입될 예정이었던 위 토지는 편입이 되지 아니하였고, 청구인들 소유 위 각 토지들이 별안간 이 사건 도시관리계획변경으로 인하여 도로로 편입되었다. 즉, 본래 도로에 편입될 예정이었던‘○○시 ○○구 ○○동 000-6, 000-10, 000-1’의 소유자인 대한○○○장로회○○○○교회의 이익을 위한 변경이 아니었는지 강한 의심이 드는 상황이다. 그렇다면, 결국 대한○○○장로회○○○○교회 및 해당 토지의 현 소유자인 대한○○○장로회○○○○교회는 위 토지의 대부분에 대한 재산권 행사가 자유로운 반면, 청구인들을 상당한 손해를 입게 되었다. 따라서 이 사건 도시관리계획변경으로 인하여 달성하고자 하는 공익상 목적은 없었거나, 매우 미미하고, 대한○○○장로회○○○○교회 및 ○○○○교회가 입게 되는 피해가 전혀 없는 반면, 청구인들은 국가로부터 매수한 토지를 다시 잃게 되는 불이익과 더불어 본래 계획하였던 사업을 진행하지 못하는 상당한 불이익을 입고 있는 상태이다. 따라서 이 사건 처분은, 행정계획을 결정함에 있어 공익과 사익, 사익과 사익 사이에서 그 어떤 이익형량을 하지 않았다 할 것이므로 형량하자의 위법이 있고, 이는 취소되어야만 한다. 4) 결론 따라서 피청구인의 이 사건 도시관리계획변경결정은, 청구인들에게 상당한 재산상 손해를 입히는 처분이며, 신뢰보호원칙에 위배 및 형량하자가 존재하는 위법한 처분이므로 취소되어야만 한다. 나. 피청구인 주장 1) 사건 개요 피청구인은 용도지역·용도지구·용도구역 및 각종 기반시설에 대하여 전반적으로 재검토하는 「2006년 ○○도시관리계획(재정비)」을 2003. 1. 23. 수립(○○시 고시 제2003-13호)하였고, 이 사건 제1토지(등록전환 전 산000-7번지이며, 분할 후 000-8번지, 000-10번지를 포함함) 및 이 사건 제2토지(분할 전 000번지이며, 분할 후 000-4번지를 포함함) 인근에 중로 1-96호선을 결정하였으며(최초 도시계획), 중로 1-96호선 최초결정부터 이 사건 제1토지 일부는 중로 1-96호선에 편입되었다. 이후 피청구인은 국토계획법 제30조 및 제34조 규정에 따라 「2020년 ○○도시관리계획(재정비)」를 2015. 12. 30.(○○시 고시 제2015-497호) 결정·고시하였다. 이때 중로 1-96호선의 선형 및 폭원을 변경하여 중로 3-178호선으로 변경 결정하였고, 이 사건 제2토지의 일부가 편입되었다(2차 도시계획). 피청구인은 상기 도로를 2023. 1. 12.(○○시 고시 제2023-15호) ○○소로 1-81호선으로 도시관리계획 변경 결정 및 실시계획 작성 고시하였으며, 이 사건 제1토지와 제2토지는 2차 도시계획 결정시 편입된 토지면적보다 축소되어 편입되었다. 청구인은 이 처분에 대한 도시관리계획 결정을 취소 청구하고 있는 것이다(3차 도시계획). <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158828275"></img> 2) 청구인 주장 청구인은 최초 도시계획 결정시 도시계획도로로 결정된 도로 선형을 신뢰하여 이 사건 토지를 매수하고 사업을 준비하고 있었으나, 변경된 도시계획도로로 인하여 사업에 중대한 차질을 입었으니, 신뢰보호원칙에 위반한 처분이라고 주장한다. 또한 이 사건 처분 시 사전통지 또는 의견청취 등을 거치지 아니하였으며, 이익형량의 절차를 거친 바가 없어 형량하자의 위법이 있다고 주장한다. 3) 피청구인 답변 가) 행정심판 청구 기간의 경과 청구인은 3차 도시계획에 대한 취소를 청구하고 있으나, 청구원인을 살펴보면 청구인의 주장은 3차 도시계획이 아닌 2차 도시계획 처분을 취소해야 한다는 취지로 보인다. 3차 도시계획은(중3-178호 → 소1-81호)은 폭원이 12m에서 12~10m로 변경되며, 도로 선형이 변경되어 이 사건 제1토지 편입면적은 33㎡에서 24㎡로, 이 사건 제2토지 편입면적은 169㎡에서 91㎡로 오히려 감소했다. 3차 도시계획 결정 시에 청구인들의 토지는 2차 도시계획 결정시 편입되었던 면적보다 축소되어 편입된 내용으로 결정고시 되었으므로, 청구인은 사실상 2차 도시계획에 대한 취소처분을 구하고 있는 것이다. 「행정심판법」 제27조제1항에 따라 행정심판 청구는 처분이 있음을 안 날로부터 90일 이내에 제기하여야 하며, 처분이 있은 날로부터 180일을 경과하면 제기하지 못한다고 규정하고 있으므로, 이 사건 청구는 행정심판 청구기간을 경과한 청구이다. 참고로 피청구인은 3차 도시계획 이전 「2025년 ○○도시관리계획(재정비)」 2021. 11. 19. (○○시 고시 제2021-623호) 결정을 위한 주민공람을 실시하였고, 피청구인은 공람 시 다음과 같은 주민의견을 제출하였으나 미반영한 바 있다. - 주민의견 : 도시계획도로 선형 변경 요청 - 회신내용 : 해당도로는 2020년 ○○도시관리계획 재정비시 변경된 시설이며, ○○소로 2-155호선, ○○소로 2-156호선 접속 도로이므로 당초 도로 선형으로 변경은 어려움 따라서 청구인들의 토지를 도로에서 제척 요구하는 행정심판을 청구하고자 할 경우 「2025년 ○○도시관리계획(재정비)」 시 제출한 주민의견 미반영 취소청구 또는 2차 도시계획 결정의 취소 처분을 청구하였어야 할 것이다. 나) 도시계획도로 필요성에 대하여 도시계획시설(도로)은 일부의 토지에 국한하여 설치되는 시설이 아니고, 특정 토지에만 제한되어 공익적 이익과 사익적 이익을 비교할 수 없으며 변경 결정으로 인하여 전체 사업구간 내 파생되는 공익적 이익과 사익적 이익을 모두 검토하여 설계하여야 한다. 3차 도시계획을 추진한 사유는 현장 여건상 도로의 종단구배(최대 16.754%)가 크고 도로 진행 방향(○○→○○ 방향) 우측으로 기존 건축물의 경사진 진출입로가 있어 도로폭을 12m로 계획할 경우, 기존 진출입로의 경사(약 14%→17%) 및 임야 구간의 편입 면적이 증가되는 실정으로 현황 여건을 고려하여 도로의 종단경사 평면곡선반경등을 종합적으로 검토한 결과, 「도로의 구조·시설 기준에 관한 규칙」의 국지도로(소로)의 기준으로 설계속도 20km/h를 적용하고자 하였다. 「도로의 구조·시설 기준에 관한 규칙」의 도로의 기능별 구분과 규모의 관계에 따르면 산지일때 집산도로인 중로는 설계속도 20km/h일 경우, 최대 종단경사가 12%이나, 국지도로인 소로는 설계속도 20km/h일 경우, 최대 종단경사가 16%이다(지형상황 고려 +1%). ※ 「도로의 구조·시설 기준에 관한 규칙」 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158828277"></img> 본 사업은 지역주민들의 통행 불편을 최소화하고 ○○ 소로2-155호선, ○○소로 2-156호선 접속 및 ○○시 ○○구와 연결되는 도로로서 해당 노선은 장기적 관점에서 반드시 필요한 사업임에 따라 사업시행자(○○구 도로과)는 2021년 실시설계용역을 토대로 3차 도시계획 결정 및 실시계획 작성을 하였으며, 올해 본예산 55억 원을 수립하여 현재 토지보상 절차를 진행 중에 있다. 다) 신뢰보호원칙 위반에 대하여 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위하여서는, ① 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, ② 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, ③ 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 상응하는 어떠한 행위를 하였어야 하고, ④ 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 어떠한 행정처분이 이러한 요건을 충족할 때에는, 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아닌 한 신뢰보호의 원칙 내지는 신의칙에 반하는 행위로서 위법하게 된다(대법원 1998. 9. 25. 선고 98두6494 판결 참조). 청구인은 최초 도시계획 결정에 따라 중로1-96호가 건설될 것을 신뢰하고 사업을 준비하였으나, 3차례에 걸쳐 변경된 도시관리계획으로 인하여 사업에 차질을 입었다고 주장한다. 그러나 피청구인은 최초 도시계획이 변경되지 아니할 것이라는 공적 견해를 표명한 사실이 없으므로 청구인의 토지가 도시계획도로에 편입된 2차 도시계획 결정이 신뢰보호의 원칙에 반하는 처분이라고 볼 수 없을 뿐만 아니라, 이 사건 처분(3차 도시계획 결정)은 도시계획도로에 편입된 면적이 축소되었으므로, 피청구인의 2차, 3차 도시계획 모두 신뢰보호원칙에 반한다는 청구인의 주장은 이유 없다. 또한 대법원에서는 “자연녹지지역으로 유지하기로 하여야 할 당시의 사정이 변화됨에 따라 그 토지를 당초 예정하였던 내용대로 보전녹지지역으로 변경하는 피고의 이 사건 결정에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용된다고 보면, 토지의 이용행위를 종전보다 제한하는 방향으로 도시계획을 변경하는 경우에는 대부분 신뢰보호의 원칙에 반한다고 인정하게 되어, 도시계획에 있어서 행정주체가 재량권을 행사하지 못하는 결과가 발생할 수도 있으며, (이후 생략)”라고 판시하고 있음을 헤아려 주기 바란다(대법원 2005. 3. 10 선고 2002두5474 판결 참조). 라) 형량하자 위반에 대하여 청구인들은 도시관리계획이 3번에 이르도록 변경되는 동안 사전통지나 의견청취절차를 거친 바가 없다고 주장하나, 국토계획법 제28조 규정에 따라 도시관리계획을 입안할 때에는 반드시 주민의견을 듣도록 규정하고 있다. 2차, 3차 도시계획 결정시 상기 처분경위와 같이 주민공람을 실시하였기에 청구인의 주장은 사실과 다르다. 또한 청구인이 제출한 갑 제4호증(94페이지)을 보면, 종전 중로 1-96호선을 중로 3-178호선으로 변경한 사유에 대하여, “과도한 산지훼손 및 지장물 과다 저촉을 최소화하기 위해 지형여건상 도로개설이 곤란한 지역의 노선폐지, 현황도로를 반영하여 간선도로변 진출입을 위한 노선신설”임을 밝힌 바 있으며, 3차 도시계획 결정 변경은 실제 도시계획도로 개설을 위하여 실시한 실시설계용역 내용을 포함하는 실시계획 작성 및 도시관리계획 변경 결정으로, 변경 사유에 대하여 “지형 등 현황여건을 고려하여 실제 도로폭원으로 규모를 변경”한다고 고시내용에 명시하였다. 이는 재정 여건 및 현재 개설된 도로 현황을 반영한 사항이기에 이익형량을 하지 아니하였거나 하자가 있다는 청구인의 주장 역시 이유 없다. 4) 결론 위와 같은 점들을 종합하여 보면, 청구인이 취소를 청구하는 도시관리계획 결정은 사실상 청구기간을 경과한 처분이므로 청구인의 이 사건 청구는 각하되어야만 한다. 만일, 적합한 행정심판 청구라 하더라도 도시계획시설로 변경 결정함에 따른 공익과 사익, 사익 간 비교해 볼 때, 이익형량에 있어서 하자가 있다고 볼 수도 없으며, 그 절차상 또는 내용상 하자가 있다고 볼만한 사정이 존재하지 아니하므로 청구인의 청구를 기각하여 주기 바란다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제24조(도시ㆍ군관리계획의 입안권자) ① 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 관할 구역에 대하여 도시ㆍ군관리계획을 입안하여야 한다. 제25조(도시ㆍ군관리계획의 입안) ① 도시ㆍ군관리계획은 광역도시계획과 도시ㆍ군기본계획에 부합되어야 한다. 제28조(주민과 지방의회의 의견 청취) ① 국토교통부장관(제40조에 따른 수산자원보호구역의 경우 해양수산부장관을 말한다. 이하 이 조에서 같다), 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수는 제25조에 따라 도시ㆍ군관리계획을 입안할 때에는 주민의 의견을 들어야 하며, 그 의견이 타당하다고 인정되면 도시ㆍ군관리계획안에 반영하여야 한다. 다만, 국방상 또는 국가안전보장상 기밀을 지켜야 할 필요가 있는 사항(관계 중앙행정기관의 장이 요청하는 것만 해당한다)이거나 대통령령으로 정하는 경미한 사항인 경우에는 그러하지 아니하다. ② 국토교통부장관이나 도지사는 제24조제5항 및 제6항에 따라 도시ㆍ군관리계획을 입안하려면 주민의 의견 청취 기한을 밝혀 도시ㆍ군관리계획안을 관계 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수에게 송부하여야 한다. ③ 제2항에 따라 도시ㆍ군관리계획안을 받은 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 명시된 기한까지 그 도시ㆍ군관리계획안에 대한 주민의 의견을 들어 그 결과를 국토교통부장관이나 도지사에게 제출하여야 한다. 제30조(도시ㆍ군관리계획의 결정) ① 시ㆍ도지사는 도시ㆍ군관리계획을 결정하려면 관계 행정기관의 장과 미리 협의하여야 하며, 국토교통부장관(제40조에 따른 수산자원보호구역의 경우 해양수산부장관을 말한다. 이하 이 조에서 같다)이 도시ㆍ군관리계획을 결정하려면 관계 중앙행정기관의 장과 미리 협의하여야 한다. 이 경우 협의 요청을 받은 기관의 장은 특별한 사유가 없으면 그 요청을 받은 날부터 30일 이내에 의견을 제시하여야 한다. ② ~ ④ (생략) ⑤ 결정된 도시ㆍ군관리계획을 변경하려는 경우에는 제1항부터 제4항까지의 규정을 준용한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. ⑥ 국토교통부장관이나 시ㆍ도지사는 도시ㆍ군관리계획을 결정하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 결정을 고시하고, 국토교통부장관이나 도지사는 관계 서류를 관계 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수에게 송부하여 일반이 열람할 수 있도록 하여야 하며, 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사는 관계 서류를 일반이 열람할 수 있도록 하여야 한다. ⑦ 시장 또는 군수가 도시ㆍ군관리계획을 결정하는 경우에는 제1항부터 제6항까지의 규정을 준용한다. 이 경우 “시ㆍ도지사”는 “시장 또는 군수”로, “시ㆍ도도시계획위원회”는 “제113조제2항에 따른 시ㆍ군ㆍ구도시계획위원회”로, “「건축법」 제4조에 따라 시ㆍ도에 두는 건축위원회”는 “「건축법」 제4조에 따라 시 또는 군에 두는 건축위원회”로, “특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사”는 “시장 또는 군수”로 본다. 제34조(도시ㆍ군관리계획의 정비) ①특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 5년마다 관할 구역의 도시ㆍ군관리계획에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 타당성을 전반적으로 재검토하여 정비하여야 한다. 제88조(실시계획의 작성 및 인가 등) ① 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 도시ㆍ군계획시설사업에 관한 실시계획(이하 “실시계획”이라 한다)을 작성하여야 한다. ② 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자(국토교통부장관, 시ㆍ도지사와 대도시 시장은 제외한다. 이하 제3항에서 같다)는 제1항에 따라 실시계획을 작성하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장의 인가를 받아야 한다. 다만, 제98조에 따른 준공검사를 받은 후에 해당 도시ㆍ군계획시설사업에 대하여 국토교통부령으로 정하는 경미한 사항을 변경하기 위하여 실시계획을 작성하는 경우에는 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장의 인가를 받지 아니한다. ③ (생략) ④ 인가받은 실시계획을 변경하거나 폐지하는 경우에는 제2항 본문을 준용한다. 다만, 국토교통부령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. 제90조(서류의 열람 등) ① 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장은 제88조제3항에 따라 실시계획을 인가하려면 미리 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 사실을 공고하고, 관계 서류의 사본을 14일 이상 일반이 열람할 수 있도록 하여야 한다. ② 도시ㆍ군계획시설사업의 시행지구의 토지ㆍ건축물 등의 소유자 및 이해관계인은 제1항에 따른 열람기간 이내에 국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 대도시 시장 또는 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자에게 의견서를 제출할 수 있으며, 국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 대도시 시장 또는 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자는 제출된 의견이 타당하다고 인정되면 그 의견을 실시계획에 반영하여야 한다. ③ 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장이 실시계획을 작성하는 경우에 관하여는 제1항과 제2항을 준용한다. 제91조(실시계획의 고시) 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장은 제88조에 따라 실시계획을 작성(변경작성을 포함한다), 인가(변경인가를 포함한다), 폐지하거나 실시계획이 효력을 잃은 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 내용을 고시하여야 한다. 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제22조(주민 및 지방의회의 의견청취) ① 법 제28조제1항 단서에서 “대통령령으로 정하는 경미한 사항”이란 제25조제3항 각 호의 사항 및 같은 조 제4항 각 호의 사항을 말한다. 제25조(도시ㆍ군관리계획의 결정) ① ~ ② (생략) ③다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우(다른 호에 저촉되지 않는 경우로 한정한다)에는 법 제30조제5항 단서에 따라 관계 행정기관의 장과의 협의, 국토교통부장관과의 협의 및 중앙도시계획위원회 또는 지방도시계획위원회의 심의를 거치지 않고 도시ㆍ군관리계획(지구단위계획 및 입지규제최소구역계획은 제외한다)을 변경할 수 있다. 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우 가. 단위 도시ㆍ군계획시설부지 면적의 5퍼센트 미만의 변경인 경우. 다만, 다음의 어느 하나에 해당하는 시설은 해당 요건을 충족하는 경우만 해당한다. 1) 도로: 시작지점 또는 끝지점이 변경(해당 도로와 접한 도시ㆍ군계획시설의 변경으로 시작지점 또는 끝지점이 변경되는 경우는 제외한다)되지 않는 경우로서 중심선이 종전에 결정된 도로의 범위를 벗어나지 않는 경우 제97조(실시계획의 인가) ①법 제88조제1항의 규정에 의한 실시계획(이하 “실시계획”이라 한다)에는 다음 각호의 사항이 포함되어야 한다. 1. 사업의 종류 및 명칭 2. 사업의 면적 또는 규모 3. 사업시행자의 성명 및 주소(법인인 경우에는 법인의 명칭 및 소재지와 대표자의 성명 및 주소) 4. 사업의 착수예정일 및 준공예정일 제100조(실시계획의 고시) ①법 제91조에 따른 실시계획의 고시는 국토교통부장관이 하는 경우에는 관보와 국토교통부의 인터넷 홈페이지에, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장이 하는 경우에는 해당 시ㆍ도 또는 대도시의 공보와 인터넷 홈페이지에 다음 각 호의 사항을 게재하는 방법으로 한다. 1. 사업시행지의 위치 2. 사업의 종류 및 명칭 3. 면적 또는 규모 4. 시행자의 성명 및 주소(법인인 경우에는 법인의 명칭 및 주소와 대표자의 성명 및 주소) 5. 사업의 착수예정일 및 준공예정일 6. 수용 또는 사용할 토지 또는 건물의 소재지ㆍ지번ㆍ지목 및 면적, 소유권과 소유권외의 권리의 명세 및 그 소유자ㆍ권리자의 성명ㆍ주소 7. 법 제99조의 규정에 의한 공공시설 등의 귀속 및 양도에 관한 사항 【행정심판법】 제27조(심판청구의 기간) ① 행정심판은 처분이 있음을 알게 된 날부터 90일 이내에 청구하여야 한다. ② 청구인이 천재지변, 전쟁, 사변(事變), 그 밖의 불가항력으로 인하여 제1항에서 정한 기간에 심판청구를 할 수 없었을 때에는 그 사유가 소멸한 날부터 14일 이내에 행정심판을 청구할 수 있다. 다만, 국외에서 행정심판을 청구하는 경우에는 그 기간을 30일로 한다. ③ 행정심판은 처분이 있었던 날부터 180일이 지나면 청구하지 못한다. 다만, 정당한 사유가 있는 경우에는 그러하지 아니하다. ④ 제1항과 제2항의 기간은 불변기간(不變期間)으로 한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 등기사항전부증명서, ○○시 고시 제2003-13호, ○○시 고시 제2015-497호, 2023. 1. 9.자 도시계획도, ‘2006년 ○○도시관리계획(재정비)’ 결정 도면, ‘2025년 ○○도시관리계획(재정비)’관련 주민의견서 및 이의신청서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인 이○호는 ○○시 ○○구 ○○동 000-6번지(임야, 3,564㎡)의 소유자이고, 청구인 이○성은 같은 동 000-2번지(전, 81㎡)의 소유자이다. 나) 피청구인은 2002. 1. 23. ○○시 고시 제2003-13호로 이 사건 제1토지 및 제2토지 인근에 ‘중로 1-96호선’을 결정하면서 이 사건 제1토지의 일부를 편입하고, 2015. 12. 30. ○○시 고시 제2015-497호로 ‘중로 1-96호선’을 선형과 폭원을 변경한‘중로 3-178호선’으로 변경 결정하면서 이 사건 제2토지의 일부를 편입하였다. 다) 피청구인은 2022. 5. 9. ○○시 공고 제2022-1408호로 종전 ‘중로 3-178호선’을‘○○소로 1-A호선’으로 변경 관련 주민의견 청취 절차를 실시하고, 같은 해 7. 26. ○○시 공고 제2022-2114호로 2차, 같은 해 8. 10. ○○시 공고 제2022-2250호로 3차 주민의견 청취 절차를 실시하였다. 라) 피청구인은 2023. 1. 12. ○○시고시 제2023-15호로 종전 ‘중로 3-178호선’을‘○○소로 1-81호선’으로 변경하는 도시관리계획 변경 결정을 하였다. 2) 이 사건 처분의 적법 여부 청구인들은 이 사건 처분이 청구인들에게 상당한 재산상 손해를 입히는 처분으로서 신뢰보호원칙에 위배되고 형량하자가 존재하는 위법한 처분이므로 취소되어야 한다고 주장하므로, 이를 살펴본다. 가) 신뢰보호원칙 위반 여부 청구인들은 청구인들 소유 각 토지와 인접하여 폭원이 20m에 이르는 직진도로가 건설될 것을 신뢰하고 위 각 토지에서 사업을 하기 위하여 준비하고 있었으나, 이 사건 처분은 폭이 좁은 나선형의 도로로 도시관리계획을 변경하는 것을 내용으로 하여 종전 결정을 신뢰한 청구인들에게 중대한 피해를 입히므로 신뢰보호원칙에 반하여 위법하다고 주장한다. 그러나 다음과 같은 이유로 신뢰보호원칙에 위반된다는 청구인들의 주장은 이유 없다. ① 청구인들은 ‘폭원이 20m인 직진도로’가 건설될 것이라고 신뢰하였다고 주장하고 있다. 이는 2003년에 수립된 최초 도시계획의 내용이고, 2015년에 수립된 2차 도시계획에서 이미 변경된 내용이다. 따라서 실질적으로는 2차 도시계획이 신뢰보호원칙에 위반되어 위법하다는 취지의 주장에 해당한다. 그러나 2차 도시계획은 기간 내에 행정쟁송을 제기하지 않아 불가쟁력이 발생하였다. 2차 도시계획과 이 사건 처분(3차 도시계획)은 서로 독립하여 별개의 효과를 목적으로 하므로, 2차 도시계획에 하자가 있더라도 당연무효에 해당하지 않는 한 이는 이 사건 처분에 승계되지 않는다. ② 나아가 2차 도시계획이 신뢰보호원칙에 위반한 것이라고 보기도 어렵다. 도시관리계획, 특히 이 사건과 같이 도로 설치에 관한 계획은 장기성·종합성이 요구되는 행정계획이므로, 최초의 도시계획을 고시한 것만으로는 피청구인이 이를 유지하겠다는 공적 견해표명을 하였다고 보기 어렵고, 기존 행정계획의 존속에 대한 특정인의 기대이익을 행정계획의 변경에 대한 공익보다 우선시할 수도 없다(대법원 2005. 3. 10. 선고 2002두5474 판결; 대법원 2018. 10. 12. 선고 2015두50382 판결 등 참조). 나) 형랑하자 위반 여부 청구인들은 피청구인이 도시관리계획을 변경하면서 이익형량의 절차나 사전통지와 의견청취절차를 거치지 않았고, 도시관리계획 변경으로 달성하고자 하는 공익이 없거나 매우 미미하며, 사익간의 비교형량도 이루어지지 않아 위법하다고 주장한다. 행정계획이라 함은 행정에 관한 전문적·기술적 판단을 기초로 하여 도시의 건설·정비·개량 등과 같은 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 서로 관련되는 행정수단을 종합·조정함으로써 장래의 일정한 시점에 있어서 일정한 질서를 실현하기 위한 활동기준으로 설정된 것으로서, 관계 법령에는 추상적인 행정목표와 절차만이 규정되어 있을 뿐 행정계획의 내용에 관하여는 별다른 규정을 두고 있지 아니하므로 행정주체는 구체적인 행정계획을 입안·결정함에 있어서 비교적 광범위한 형성의 자유를 가지는 것이지만, 행정주체가 가지는 이와 같은 형성의 자유는 무제한적인 것이 아니라 그 행정계획에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 상호간과 사익 상호간에도 정당하게 비교교량하여야 한다는 제한이 있으므로, 행정주체가 행정계획을 입안·결정함에 있어서 이익형량을 전혀 행하지 아니하거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성과 객관성이 결여된 경우에는 그 행정계획결정은 형량에 하자가 있어 위법하게 된다(대법원 1996. 11. 29. 선고 96누8567 판결 등 참조). 아래의 사정을 종합하면, 이 사건 처분에는 청구인들이 주장하는 바와 같은 형량하자가 있다고 보기 어렵다. ① 피청구인은 3차 도시계획을 수립하게 된 사유를, 도로의 종단구배(최대 16.754%)가 크고 도로 진행 방향(○○→○○ 방향) 우측으로 기존 건축물의 경사진 진출입로가 있어, 도로폭을 12m로 계획할 경우 기존 진출입로의 경사(약 14%→17%) 및 임야 구간의 편입 면적이 증가하는 현황 여건을 고려하여, 「도로의 구조·시설 기준에 관한 규칙」의 국지도로(소로)의 기준으로 설계속도 20km/h(최대 종단경사 16%, 집산도로(중로)는 12%)를 적용하고자 하였다고 설명하고 있다. 전문적·기술적 사항에 관한 행정청의 재량적 판단은 현저히 합리성을 결여하지 않는 한 존중되어야 한다. 행정청의 위와 같은 설명이 일응 수긍이 가는 이상, 행정계획의 변경을 통해 달성하고자 하는 공익이 없다거나 미미하다고 할 수 없다. ② 도시ㆍ군관리계획의 수립과정에는 「행정절차법」상의 사전통지·의견청취절차가 적용되지 않고, 국토계획법이 정한 공람과 주민 의견청취절차가 적용된다. 인정사실에서 본 바와 같이 이 사건 처분에 앞서 피청구인은 3차에 걸쳐 주민 의견청취절차를 실시하였다. 이상과 같은 점들을 종합하여 보면, 이 사건 처분은 적법하고, 청구인의 청구는 이유 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인들의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인들의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다. [별지] 부동산 목록 1. 경기도 ○○시 ○○구 ○○동 000-6 임야 3564 2. 경기도 ○○시 ○○구 ○○동 000-2 전 81 【각주】 1) 등록전환 전 산000-7번지이며, 분할 후 000-8번지, 000-10번지를 포함한다. 2) 분할 전 000번지이며, 분할 후 000-4번지를 포함한다.