도시관리계획 결정고시 취소청구 등

1. 사건개요 청구인은 OO시 OO구 OO동 00번지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)의 소유자로, 2022. 12. 13. 피청구인에게 이 사건 토지를 OO자연취락지구로 지정하여 줄 것을 요청하였고, 이에 피청구인은 OO시 도시계획위원회 심의시 검토될 수 있도록 하겠다는 회신을 하였다. 피청구인은 OO시 도시계획위원회 심의를 거쳐 2023. x. x. OO자연취락지구 등에 관한 ‘OO도시관리계획 결정 및 지형도면 고시’(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였고, 2023. 2. 8. 청구인에게 이 사건 토지가 OO자연취락지구로 지정되지 아니하였음을 통지하였다. 2. 이 사건 심판청구의 적법 여부 가. 관계법령 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제24조(도시ㆍ군관리계획의 입안권자) ① 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 관할 구역에 대하여 도시ㆍ군관리계획을 입안하여야 한다. <개정 2011. 4. 14.> 제26조(도시ㆍ군관리계획 입안의 제안) ① 주민(이해관계자를 포함한다. 이하 같다)은 다음 각 호의 사항에 대하여 제24조에 따라 도시ㆍ군관리계획을 입안할 수 있는 자에게 도시ㆍ군관리계획의 입안을 제안할 수 있다. 이 경우 제안서에는 도시ㆍ군관리계획도서와 계획설명서를 첨부하여야 한다. <개정 2011. 4. 14., 2015. 8. 11., 2017. 4. 18., 2021. 1. 12.> 3. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 용도지구의 지정 및 변경에 관한 사항 나. 제37조에 따라 지정된 용도지구 중 해당 용도지구에 따른 건축물이나 그 밖의 시설의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한을 지구단위계획으로 대체하기 위한 용도지구 ② 제1항에 따라 도시ㆍ군관리계획의 입안을 제안받은 자는 그 처리 결과를 제안자에게 알려야 한다. <개정 2011. 4. 14.> ⑤ 제1항부터 제4항까지에 규정된 사항 외에 도시ㆍ군관리계획의 제안, 제안을 위한 토지소유자의 동의 비율, 제안서의 처리 절차 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. <개정 2011. 4. 14., 2015. 8. 11.> 제29조(도시ㆍ군관리계획의 결정권자) ① 도시ㆍ군관리계획은 시ㆍ도지사가 직접 또는 시장ㆍ군수의 신청에 따라 결정한다. 다만, 「지방자치법」 제198조에 따른 서울특별시와 광역시 및 특별자치시를 제외한 인구 50만 이상의 대도시(이하 “대도시”라 한다)의 경우에는 해당 시장(이하 “대도시 시장”이라 한다)이 직접 결정하고, 다음 각 호의 도시ㆍ군관리계획은 시장 또는 군수가 직접 결정한다. <개정 2009. 12. 29., 2011. 4. 14., 2013. 7. 16., 2017. 4. 18., 2021. 1. 12.> 1. 시장 또는 군수가 입안한 지구단위계획구역의 지정ㆍ변경과 지구단위계획의 수립ㆍ변경에 관한 도시ㆍ군관리계획 제34조(도시ㆍ군관리계획의 정비) ① 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 5년마다 관할 구역의 도시ㆍ군관리계획에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 타당성을 전반적으로 재검토하여 정비하여야 한다. <개정 2011. 4. 14., 2015. 8. 11., 2020. 6. 9.> 제37조(용도지구의 지정) ① 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 용도지구의 지정 또는 변경을 도시ㆍ군관리계획으로 결정한다. <개정 2011. 4. 14., 2013. 3. 23., 2017. 4. 18.> 6. 취락지구: 녹지지역ㆍ관리지역ㆍ농림지역ㆍ자연환경보전지역ㆍ개발제한구역 또는 도시자연공원구역의 취락을 정비하기 위한 지구 ② 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장은 필요하다고 인정되면 대통령령으로 정하는 바에 따라 제1항 각 호의 용도지구를 도시ㆍ군관리계획결정으로 다시 세분하여 지정하거나 변경할 수 있다. <개정 2011. 4. 14., 2013. 3. 23.> 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제20조(제안서의 처리절차) ① 법 제26조제1항에 따라 도시ㆍ군관리계획입안의 제안을 받은 국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수는 제안일부터 45일 이내에 도시ㆍ군관리계획입안에의 반영여부를 제안자에게 통보하여야 한다. 다만, 부득이한 사정이 있는 경우에는 1회에 한하여 30일을 연장할 수 있다. <개정 2004. 1. 20., 2008. 2. 29., 2011. 7. 1., 2012. 4. 10., 2013. 3. 23.> ② 국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수는 법 제26조제1항의 규정에 의한 제안을 도시ㆍ군관리계획입안에 반영할 것인지 여부를 결정함에 있어서 필요한 경우에는 중앙도시계획위원회 또는 당해 지방자치단체에 설치된 지방도시계획위원회의 자문을 거칠 수 있다. <개정 2008. 2. 29., 2012. 4. 10., 2013. 3. 23.> ③ 국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수는 법 제26조제1항의 규정에 의한 제안을 도시ㆍ군관리계획입안에 반영하는 경우에는 제안서에 첨부된 도시ㆍ군관리계획도서와 계획설명서를 도시ㆍ군관리계획의 입안에 활용할 수 있다. <개정 2008. 2. 29., 2012. 4. 10., 2013. 3. 23.> 제31조(용도지구의 지정) ② 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장은 법 제37조제2항에 따라 도시ㆍ군관리계획결정으로 경관지구ㆍ방재지구ㆍ보호지구ㆍ취락지구 및 개발진흥지구를 다음 각 호와 같이 세분하여 지정할 수 있다. <개정 2005. 1. 15., 2005. 9. 8., 2008. 2. 29., 2009. 8. 5., 2012. 4. 10., 2013. 3. 23., 2014. 1. 14., 2017. 12. 29.> 7. 취락지구 가. 자연취락지구 : 녹지지역ㆍ관리지역ㆍ농림지역 또는 자연환경보전지역안의 취락을 정비하기 위하여 필요한 지구 【OO시 자연취락지구의 지정 및 정비에 관한 조례】 제1조(목적) 이 조례는 도시ㆍ군관리계획수립지침에 따라 자연발생적으로 형성된 녹지지역안의 취락을 정비하기 위하여 자연취락지구의 지정 및 정비에 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다.<개정 2003.12.01., 2019.09.09.> 제2조(정의) 이 조례에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.<일부개정 2019.09.09.> 1. "대지"란 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 상 지목에도 불구하고 현재 건축물의 용도로 사용되는 토지를 말한다. 다만 건축물은 없으나 지목이 "대" 또는 "잡종지"인 토지도 대지로 본다.<개정 2011.12.16, 2019.09.09.> 2. "대지밀도"란 지구 전체면적에 대한 대지면적의 백분율을 말한다.<일부개정 2019.09.09> 3. "호수밀도"란 지구 면적 1만제곱미터당 주택의 호수를 말한다.<일부개정 2019.09.09.> 4. "자연취락지구"란 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제31조제2항제7호에 따라 녹지지역안에서 자연발생적으로 형성된 취락을 정비하기 위하여 지정된 자연취락지구(이하 “지구”라 한다)를 말한다.<본호개정 2019.09.09.> 제3조(적용 범위) 이 조례는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제30조에 따라 도시관리계획으로 결정할 경우에 적용한다.<본조개정 2019.09.09.> 제5조(지정요건) 지구의 지정은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에 계획하여야 한다.<일부개정 2019.09.09.> 1. 해당지역의 입지조건, 인구동향, 농지전용, 건축행위 등의 동향, 교통의 편리성, 공공시설의 정비상황 등으로 보아 양호한 주거환경을 갖는 지역으로서 체계적이고 질서 있는 정비가 필요하다고 인정되는 지역<일부개정 2019.09.09.> 2. 해당지역의 자연적, 경제적, 사회적 여러 가지의 여건을 고려할 때 삶의 질 향상을 위해 취락의 정비가 필요한 지역<일부개정 2019.09.09.> 제6조(지정기준) 지구의 지정기준은 녹지지역내의 기존의 집단취락을 효율적으로 관리하고자 하는 제도의 취지를 고려하여 도시계획으로 녹지지역의 정비, 개발 또는 보전과의 조화를 확보할 수 있도록 용도지역별로 아래사항을 고려하여 계획하여야 한다.<일부개정 2019.09.09.> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158828935"></img> 제7조(제외지역) 자연취락 중 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 지구지정에서 제외하여야 한다.<일부개정 2019.09.09.> 1. 도시기본계획상 제1단계 개발계획 기간에 주거용지로 편입이 예상되는 지역<일부개정 2019.09.09.> 2. 도시개발사업 등 다른 계획에 따라 제1단계 개발계획 기간에 철거되거나 전면적 개발이 예상되는 지역<일부개정 2019.09.09.> 3. 재해위험지역이나 재해위험이 예상되는 지역 4. 지구지정과 정비로 인하여 주변의 환경, 풍치, 미관 등이 크게 손상될 우려가 있는 지역<일부개정 2019.09.09.> 5. 역사적ㆍ문화적ㆍ향토적 가치가 있는 지역으로서 원형보전이 필요한 지역<일부개정 2019.09.09.> 6. 국방상 또는 공공목적상 원형유지가 필요한 지역<일부개정 2019.09.09.> 7. 조류 등이 집단적으로 서식하거나 수목이 집단적으로 생육되고 있는 지역 또는 우량농지의 보전이 필요한 지역<일부개정 2019.09.09.> 8. 그 밖에 시장이 공익상 필요하다고 인정되는 지역<일부개정 2019.09.09.> 제8조(대상호수) ① 지구 지정 대상호수는 20호 이상의 주택으로 한다. 다만 국도, 지방도 등 주요간선도로 가시권에 위치하고 있어 도시의 미관증진을 고려하여 정비가 필요하다고 시장이 인정하는 지역인 경우에는 10호 이상으로 할 수 있다.<일부개정 2019.09.09.> ② 제1항에 따른 대상호수는 폐가 또는 빈집으로 사용하지 않는 주택은 대상호수에서 제외하고, 취락 인근에 있는 주택을 취락안으로 이전하는 경우에는 대상호수에 포함한다.<일부개정 2019.09.09.> 제10조(지구의 경계) 지구의 경계는 제9조의 규정을 충족하고 다음 각 호를 고려하여야 한다.<일부개정 2019.09.09.> 1. 지구의 경계는 가급적 도로, 구거 등 지형, 지물을 고려하여 계획하되 지구내 도로 등 기반시설계획과 연계되도록 하여야 한다.<일부개정 2019.09.09.> 2. 지구의 규모 및 형태는 주택 간의 거리가 떨어지지 않도록 정형화를 고려하고 대규모 개발이 되지 않도록 설정하여 정한다.<일부개정 2019.09.09.> 제12조(건축허가) 지구내의 주택의 건축에 대한 건폐율, 용적률, 대지면적의 최소한도 등은 「건축법」에 따르고 다른 법령에 특별한 규정이 있는 경우에는 그 규정에 따른다.<개정 2011.12.16., 2019.09.09.> 【주택법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2017. 12. 26., 2018. 1. 16., 2018. 8. 14., 2020. 6. 9., 2020. 8. 18., 2021. 12. 21., 2023. 6. 7.> 1. “주택”이란 세대(世帶)의 구성원이 장기간 독립된 주거생활을 할 수 있는 구조로 된 건축물의 전부 또는 일부 및 그 부속토지를 말하며, 단독주택과 공동주택으로 구분한다. 2. “단독주택”이란 1세대가 하나의 건축물 안에서 독립된 주거생활을 할 수 있는 구조로 된 주택을 말하며, 그 종류와 범위는 대통령령으로 정한다. 3. “공동주택”이란 건축물의 벽ㆍ복도ㆍ계단이나 그 밖의 설비 등의 전부 또는 일부를 공동으로 사용하는 각 세대가 하나의 건축물 안에서 각각 독립된 주거생활을 할 수 있는 구조로 된 주택을 말하며, 그 종류와 범위는 대통령령으로 정한다. 【주택법 시행령】 제2조(단독주택의 종류와 범위) 「주택법」(이하 “법”이라 한다) 제2조제2호에 따른 단독주택의 종류와 범위는 다음 각 호와 같다. 1. 「건축법 시행령」 별표 1 제1호가목에 따른 단독주택 2. 「건축법 시행령」 별표 1 제1호나목에 따른 다중주택 3. 「건축법 시행령」 별표 1 제1호다목에 따른 다가구주택 제3조(공동주택의 종류와 범위) ① 법 제2조제3호에 따른 공동주택의 종류와 범위는 다음 각 호와 같다. 1. 「건축법 시행령」 별표 1 제2호가목에 따른 아파트(이하 “아파트”라 한다) 2. 「건축법 시행령」 별표 1 제2호나목에 따른 연립주택(이하 “연립주택”이라 한다) 3. 「건축법 시행령」 별표 1 제2호다목에 따른 다세대주택(이하 “다세대주택”이라 한다) 【건축법】 제22조(건축물의 사용승인) ① 건축주가 제11조ㆍ제14조 또는 제20조제1항에 따라 허가를 받았거나 신고를 한 건축물의 건축공사를 완료[하나의 대지에 둘 이상의 건축물을 건축하는 경우 동(棟)별 공사를 완료한 경우를 포함한다]한 후 그 건축물을 사용하려면 제25조제6항에 따라 공사감리자가 작성한 감리완료보고서(같은 조 제1항에 따른 공사감리자를 지정한 경우만 해당된다)와 국토교통부령으로 정하는 공사완료도서를 첨부하여 허가권자에게 사용승인을 신청하여야 한다. <개정 2013. 3. 23., 2016. 2. 3.> ② 허가권자는 제1항에 따른 사용승인신청을 받은 경우 국토교통부령으로 정하는 기간에 다음 각 호의 사항에 대한 검사를 실시하고, 검사에 합격된 건축물에 대하여는 사용승인서를 내주어야 한다. 다만, 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 건축물은 사용승인을 위한 검사를 실시하지 아니하고 사용승인서를 내줄 수 있다. <개정 2013. 3. 23.> <각 호 생략> ③ 건축주는 제2항에 따라 사용승인을 받은 후가 아니면 건축물을 사용하거나 사용하게 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2013. 3. 23.> <각 호 생략> 【행정심판법】 제5조(행정심판의 종류) 행정심판의 종류는 다음 각 호와 같다. 1. 취소심판: 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판 3. 의무이행심판: 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판 제13조(청구인 적격) ① 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 처분의 효과가 기간의 경과, 처분의 집행, 그 밖의 사유로 소멸된 뒤에도 그 처분의 취소로 회복되는 법률상 이익이 있는 자의 경우에도 또한 같다. ③ 의무이행심판은 처분을 신청한 자로서 행정청의 거부처분 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서, 답변서, 토지이용계획, OO시 고시 제00-0호, 현황사진 및 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가) 이 사건 토지는 국토계획법상 보전녹지지역 및 자연녹지지역에 해당한다. 나) 청구인은 이 사건 토지의 소유자로 2022. 12. 13. 피청구인에게 이 사건 토지가 OO자연취락지구에 편입되도록 요청하였고, 이에 피청구인은 청구인에게 OO시 도시계획위원회 심의시 청구인의 요청이 검토되도록 하겠다는 회신을 하였다. 다) 피청구인은 OO시 도시계획위원회의 심의를 거쳐 2023. x. x. 이 사건 토지에 접한 OO동 00번지 등을 OO자연취락지구로 변경하는 내용 등에 관한 이 사건 처분을 OO시 고시 제00-0호로 고시하였다. 2) 피청구인은 이 사건 심판청구가 부적법하다고 주장하므로 이에 관하여 살펴본다. 가) 국토계획법 제24조, 제29조, 제34조 및 제37조에 따르면 용도지구의 지정을 포함한 도시·군관리계획의 입안권자는 관할 행정청장이고, 결정권자는 시·도지사, 대도시 시장 및 시장 또는 군수이며, 관할 행정청장은 5년마다 관할 구역의 도시·군관리계획의 타당성을 전반적으로 재검토하여 정비하여야 한다. 한편 같은 법 제26조에 따르면 이해관계자 및 주민은 용도지구의 지정 및 변경에 관하여 도시·군관리계획의 입안권자에게 입안제안을 할 수 있고 그에 따른 입안제안을 받은 입안권자는 그 처리결과를 제안자에게 알려야 한다. 「행정심판법」 제5조, 제13조에 따르면 행정심판의 종류 중 취소심판은 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판으로, 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있고, 의무이행심판은 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판으로, 의무이행심판은 처분을 신청한 자로서 행정청의 거부처분 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 나) 이 사건 심판청구 중 이 사건 처분의 취소를 구하는 부분을 살펴본다. 행정처분에 관한 취소소송을 제기하기 위해서는 행정처분의 취소를 구할 법률상 이익이 있어야 하는데, 그 법률상 이익은 당해 처분의 근거 법률에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익이 있는 경우를 말하고 간접적이거나 사실적, 경제적 이해관계를 가지는 데 불과한 경우는 여기에 해당되지 아니한다(대법원 2001. 7. 10. 선고 2000두2136 판결 등 참조). 살피건대 이 사건 토지는 이 사건 처분에 의하여 그 용도지구 등이 변경되는 것이 아니고 이 사건 처분으로 인하여 청구인이 이 사건 토지를 사용·수익·처분하는데 새로운 공법상의 제한을 받거나 종전과 비교하여 더 불이익한 지위에 있게 되는 것은 아니다. 또한 이 사건 처분이 취소된다 하더라도 이 사건 처분으로 인하여 OO자연취락지구로 지정된 제3자 소유의 토지들이 이 사건 처분 전의 상태로 돌아가는 결과가 될 뿐 이 사건 토지가 OO자연취락지구로 지정되는 것 또한 아니다. 따라서 청구인에게 이 사건 처분의 취소를 구할 직접적이고 구체적인 이익이 있다고 할 수 없다(대법원 2008. 7. 10. 선고 2007두10242 판결 참조). 또한 이 사건 심판청구는 결국 OO자연취락지구로 지정된 토지 소유자 등 제3자에 대한 행정처분을 취소하여 달라는 취지인바 국토계획법 및 관계 법령상 청구인과 같은 인접토지 소유자에게 제3장에 대한 행정처분을 취소할 것을 청구할 법규상 또는 조리상 권리가 인정되지 않는다. 따라서 청구인에게는 이 사건 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 인정된다고 보기 어렵다. 이에 관하여 청구인은 이 사건 토지상 건축물에 적용될 용적률 제한이 완화될 수 있다고 주장하나 이는 이 사건 처분이 취소되면 이 사건 토지가 OO자연취락지구로 지정될 것이라는 가정을 전제로 하는 주장일 뿐이며, 또한 청구인이 인용하는 판례 및 국민권익위원회 재결례는 도시계획시설결정의 처분성을 인정한 것으로, 도시계획시설결정 전후의 권리·의무 또는 지위 등의 변경이 없는 자에 대하여 도시계획시설결정의 취소를 구할 법률상 이익을 인정한 것이 아니므로 이 사건 처분의 취소를 구할 법률상 이익에 관한 것으로는 볼 수 없다. 따라서 청구인에게 이 사건 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 없다는 피청구인의 주장은 타당하다. 다) 이 사건 심판청구 중 이 사건 토지를 OO자연취락지구로 지정하라는 부분을 살펴본다. 의무이행심판은 처분을 신청한 자로서 행정청의 거부처분 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있는바, 의무이행심판을 청구하기 위해서는 그 전제로 의무이행심판의 대상이 되는 거부처분이나 부작위가 존재하여야 한다. 이때 의무이행심판의 대상이 되는 거부처분이나 부작위란 당사자에게 행정청에 일정한 행위를 요구할 수 있는 법규상 또는 조리상 신청권이 있고, 행정청이 이러한 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 해야할 법률상 의무가 있음에도 불구하고 당사자의 신청을 거부하는 처분을 행하거나 이를 하지 아니한 경우를 의미한다. 살피건대 국토계획법 및 관련법령상 청구인과 같은 주민에게 국토계획법 제26조에 따라 용도지구의 지정 및 변경 등 도시·군관리계획에 관하여 도시·군관리계획 입안권자에게 입안을 제안할 권리는 인정되나, 그러한 입안제안에서 더 나아가 도시·군관리계획을 특정한 내용으로 입안하거나 결정하도록 신청할 권리가 존재한다고 보기는 어렵다. 청구인은 이 사건 토지를 OO자연취락지구로 지정하는 내용으로 도시관리계획을 결정하라는 것인바, 위에서 본 것과 같이 청구인에게 그와 같이 특정한 내용으로 도시·군관리계획을 결정하도록 신청할 권리가 존재하지 아니하므로 이 사건 심판청구 중 의무이행심판 부분에 관하여는 그 대상이 되는 행정청의 거부처분 또는 부작위가 존재한다고는 볼 수 없다. 라) 따라서 이 사건 심판청구가 부적법하다는 피청구인의 주장은 이유가 있다. 3. 결 론 그렇다면, 이 사건 심판청구는 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 모두 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.