도시관리계획결정 등 고시 무효확인청구

1. 사건개요 청구인은 인천광역시 B A 산9-5번지 대지 685㎡(이하 ‘이 사건 토지’라 한다) 및 그 지상 사찰(이하 ‘이 사건 사찰’이라 한다)의 소유자인데, 피청구인은 2020. 3. 2. 이 사건 토지가 포함된 인천광역시 B A 199번지 일원에 도시공원(공원: 농원근린공원, 이하 ‘이 사건 도시공원’이라 한다)을 조성하는 내용으로 도시관리계획(농원근린공원 조성계획) 결정(변경) 및 지형도면을 고시(인천광역시고시 제2020-72호, 이하 ‘이 사건 처분 1’이라 한다)하였고, 2020. 6. 22. 이 사건 도시공원에 대한 도시계획시설(농원근린공원) 실시계획(최조) 인가 고시(인천광역시고시 제2020-233호, 이 하 ‘이 사건 처분 2’라 한다)를 하였다. 2. 청구인 주장 가. 이 사건 사찰은 실질적으로 「전통사찰의 보존 및 지원에 관한 법률」(이하 ‘전통사찰법’이라 한다)에 따른 전통사찰에 해당하므로, 이 사건 사찰을 수용하기 위해서는 전통사찰법 제13조의 절차를 거쳐야 하고, 설령 엄격한 의미의 전통사찰이 아니라고 보더라도 이 사건 사찰이 사찰로서 문화적·종교적 가치를 가지고 있다는 점에서 이에 준하는 절차를 거쳐야 한다. 나. 이 사건 사찰은 종교 활동을 수행한다는 점에서 다른 토지들과는 본질적으로 성격이 다르나, 이 사건 처분 1, 2는 별도의 절차 없이 일반적인 수용절차만을 거치고 있으므로, 청구인의 종교의 자유 및 평등권을 침해한다. 다. 청구인과 청구인의 신도들은 오랫동안 이 사건 사찰에서 종교 활동을 유지할 수 있을 것이라는 합당한 신뢰를 가지고 있고, 이 사건 토지에 공원이 조성되어야 할 실익이나 인근에 이미 많은 공원이 조성되어 있어 굳이 근린공원을 조성할 공익이 크지 않은 반면, 이 사건 처분 1, 2로 인하여 청구인이 부지 밖으로 내몰리게 되는 등 금전적인 손실도 크게 발생하며, 이 사건 토지를 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다)에 따른 장기미집행 도시계획시설에 관한 일몰제가 시행되기 직전에 수용함으로써 이에 대한 취지에 현저하게 반한다. 라. 따라서 이 사건 처분 1, 2는 그 하자가 중대·명백하여 무효이다. 3. 관계법령 전통사찰의 보존 및 지원에 관한 법률 제2조, 제4조제3항·제4항, 제13조제1항 도시공원 및 녹지 등에 관한 법률 제16조의2제1항, 제17조제1항 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제2조제4호·제6호·7호, 제30조제6항 4. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 인천광역시고시 제2014-295호, 인천광역시고시 제2020-72호, 인천광역시고시 제2020-233호 등 서류의 각 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 피청구인은 2014. 12. 29. A광역시 D C B 일원에 다음과 같이 A도시관리계획(농원공원 조성계획) 결정(최초) 및 지형도면을 고시(A광역시고시 제2014-295호)하였다. - 다 음 - ○ 인천도시관리계획(농원공원 조성계획) 결정(최초) 및 지형도면 고시 인천도시관리계획(농원공원 조성계획) 결정(최초)에 대하여 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」(이하 ‘공원녹지법’이라 한다) 제16조의2, 국토계획법 제30조, 제32조 규정에 따라 도시관리계획(농원공원 조성계획) 결정(최초) 및 지형 도면을 고시합니다. (중략) 1. 도시계획시설: 도시공원(농원공원) 2. 위치: 인천광역시 B A 189 일원 3. 면적: 46,291㎡ 4. 도시계획시설(농원공원) 조성계획결정(최초) 조서(생략) 5. 지형도면: 시보게재 생략(열람 장소에 비치) 나. 피청구인은 2020. 3. 2. 다음과 같이 이 사건 처분 1을 하였다. - 다 음 - ○ 도시관리계획(농원근린공원 조성계획) 결정(변경) 및 지형도면 고시 도시관리계획(농원근린공원 조성계획)에 대하여 공원녹지법 제16조의2, 국토계획법 제30조, 제32조 규정에 따라 도시관리계획(농원근린공원 조성계획)으로 결정(변경) 및 지형 도면을 고시합니다. (중략) 1. 도시계획시설: 도시공원(공원:농원근린공원) 2. 위치: 인천광역시 B A 189 일원 3. 면적: 44,797㎡ 4. 도시계획시설(농원근린공원) 조성계획결정(변경) 조서(생략) 다. 피청구인은 2020. 6. 22. 다음과 같이 이 사건 처분 2를 하였다. - 다 음 - ○ 도시계획시설(농원근린공원) 실시계획(최초) 인가 고시 도시계획시설(농원근린공원)을 국토계획법 제88조 및 같은 법 시행령 제97조에 따라 실시계획(최초)인가 하고, 같은 법 제91조 및 시행령 제100조에 따라 고시합니다. (중략) 1. 사업시행자의 위치 - 인천광역시 B A 189 일원 2. 사업의 종류 및 명칭 1) 종류: 도시계획시설사업(도시공원 중 근린공원) 2) 명칭: 농원근린공원 조성사업 3. 면적 및 규모 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=160778421"> ┌──┬────┬───┬───┬──────┬──────┬──────┬──────┐ │구분│시설명 │시설의│면적 │그간실시계획│금회실시계획│향후실시계획│최초 │ │ │ │세분 │(㎡) │인가면적(㎡)│인가면적(㎡)│인가면적(㎡)│결정일 │ ├──┼────┼───┼───┼──────┼──────┼──────┼──────┤ │최초│농원 │도시 │44,797│- │44,797 │- │1966.08.31. │ │ │근린공원│공원 │ │ │ │ │(건고 │ │ │ │ │ │ │ │ │2701호) │ └──┴────┴───┴───┴──────┴──────┴──────┴──────┘ </img> 4. 사업시행자의 성명 및 주소 - 사업시행자: 인천광역시 연수구청장 5. 사업의 착수예정일 및 준공예정일 - 실시계획인가일로부터 ~ 2022. 12. 31. 6. 사용 또는 수용할 토지 또는 건물의 조서와 지번 및 지목과 소유권 이외의 권리의 명세서: [붙임] [붙임] 토지조서 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=160778483"> ┌──┬───┬───┬──┬────┬────┬───────┐ │일련│소재지│지번 │지목│공부면적│편입면적│소유자 │ │번호├─┬─┤ │ │(㎡) │(㎡) ├────┬──┤ │ │구│동│ │ │ │ │성명 │지분│ ├──┼─┼─┼───┼──┼────┼────┼────┼──┤ │8 │A │A │산9-5 │임 │685 │685 │대한불교│1/1 │ │ │ │ │ │ │ │ │○ │ │ └──┴─┴─┴───┴──┴────┴────┴────┴──┘ </img> 라. 우리 위원회가 조사한 바에 따르면, 청구인은 문화체육관광부가 2022. 3. 7. 기준 작성하여 공개한 전통사찰 현황에 포함되어 있지 않다. 5. 이 사건 처분 1, 2의 무효 여부 가. 관계법령의 내용 1) 전통사찰법 제2조에 따르면, 이 법에서 사용하는 ‘전통사찰’이란 불교 신앙의 대상으로서의 형상(形象)을 봉안(奉安)하고 승려가 수행(修行)하며 신도를 교화하기 위한 시설 및 공간으로서 같은 법 제4조에 따라 등록된 것을 말하고, ‘전통사찰보존지’란 불교의 의식(儀式), 승려의 수행 및 생활과 신도의 교화를 위하여 사찰에 속하는 토지로서 사찰 소유의 건조물[건물, 입목(立木), 죽(竹), 그 밖의 지상물(地上物)을 포함한다. 이하 같다]이 정착되어 있는 토지 및 이와 연결된 그 부속 토지 등을 말한다. 같은 법 제4조제3항·제4항에 따르면, 문화체육관광부장관은 전통사찰을 지정하면 이를 고시하고 그 사찰의 주지와 사찰이 속한 단체 대표자에게도 알려야 하는데, 이러한 통지를 받은 사찰의 주지는 시·도지사에게 전통사찰의 등록을 하여야 한다. 같은 법 제13조제1항에 따르면, 전통사찰보존지에 대하여 다른 법률에 따른 수용·사용 또는 제한의 처분을 하려는 자는 미리 문화체육관광부장관의 동의를 받아야 한다. 2) 공원녹지법 제16조의2제1항, 제17조제1항에 따르면, 공원조성계획은 도시·군관리계획으로 결정하여야 하고, 도시공원의 설치에 관한 도시·군관리계획결정은 그 고시일부터 10년이 되는 날까지 공원조성계획의 고시가 없는 경우에는 국토계획법 제48조에도 불구하고 그 10년이 되는 날의 다음 날에 그 효력을 상실한다. 3) 국토계획법 제2조제4호·제6호·7호에 따르면, 이 법에서 말하는 도시군관리계획이란 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도·시 또는 군의 개발·정비 및 보전을 위하여 수립하는 토지 이용, 교통, 환경, 경관, 안전, 산업, 정보통신, 보건, 복지, 안보, 문화 등에 관한 기반시설의 설치·정비 또는 개량에 관한 계획 등을 말하고, 여기서 기반시설에는 광장·공원·녹지 등 공간시설이 포함되어 있다. 같은 법 제30조제6항에 따르면, 시·도지사는 도시·군관리계획을 결정하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 결정을 고시하고, 관계 서류를 관계 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수에게 송부하여 일반이 열람할 수 있도록 하여야 한다. 나. 판단 청구인은 피청구인이 전통사찰법 제13조에 따라 이 사건 토지에 대한 문화체육관광부장관의 동의 절차를 거치지 아니하였고, 이 사건 처분 1, 2로 청구인의 종교의 자유 및 평등권을 침해하였으며, 국토계획법에 따른 일몰제의 취지에도 불구하고 일몰제 적용 직전에 이 사건 처분 1, 2를 하였으므로, 이 사건 처분 1, 2의 하자가 중대·명백하여 무효라는 취지로 주장한다. 전통사찰법 제13조제1항에 따르면, 전통사찰보존지에 대하여 다른 법률에 따른 수용·사용 또는 제한의 처분을 하려는 자는 미리 문화체육관광부장관의 동의를 받아야 하는데, 여기서 말하는 전통사찰보존지란 불교의 의식(儀式), 승려의 수행 및 생활과 신도의 교화를 위하여 사찰에 속하는 토지로서 문화체육관광부장관으로부터 전통사찰로 지정받은 사찰이 소유하는 토지 등에 해당한다. 그런데 위 인정사실에 따르면, 청구인은 문화체육관광부가 2022. 3. 7. 기준 작성하여 공개한 전통사찰 현황에 포함되어 있지 아니하므로, 전통사찰법 제13조에 따른 문화체육관광부장관의 동의 대상에 해당한다고 보기 어렵다. 또한 공원과 같은 국토계획법상 기반시설은 도시 공동생활을 위해 기본적으로 공급되어야 하지만 공공성이나 외부경제성이 크기 때문에 시설의 입지 결정, 설치 및 관리 등에 공공의 개입이 필요한 시설이고, 이를 위한 행정계획은 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 전문적·기술적 판단을 기초로 관련되는 행정수단을 종합·조정함으로써 장래의 일정한 시점에 일정한 질서를 실현하기 위한 활동기준으로 설정된 것으로서, 국토계획법 등 관계 법령에서 추상적인 행정목표와 절차가 규정되어 있을 뿐 행정계획의 내용에 관하여는 별다른 규정을 두고 있지 않으므로 행정주체는 구체적인 행정계획의 입안·결정에 관하여 광범위한 형성의 재량을 가진다(대법원 2020. 9. 3. 선고, 2020두34346, 판결 참조)고 할 것인데, 단순히 청구인이 소유하고 있는 토지에 기반시설을 설치하는 내용으로 행정계획을 입안·결정하였다는 사실만으로는 청구인의 종교의 자유 및 평등권을 침해하였다고 인정하기 어렵다. 아울러 이 사건 도시공원에 관한 도시관리계획이 최초 결정되어 고시된 것은 2014. 12. 29.이고, 이 사건 처분 1, 2가 이루어진 것은 최초 도시관리계획이 결정된 시점에서부터 10년이 지나지 아니한 2020년 3월 및 6월인데, 공원녹지법 등 관계법령에서 도시관리계획의 일몰제를 규정한 취지는 도시관리계획이 입안·결정된 이후 장기간 집행이 되지 아니한 경우에는 해당 토지소유자의 재산권 보호 등을 이유로 해당 계획의 효력을 상실하게 하는 것이어서 만일 일정한 기한 내에 해당 계획에 대한 집행이 이루어지는 경우에는 이를 하자가 존재하는 것이라고 할 수는 없다. 위와 같은 사정을 종합해 볼 때, 이 사건 처분 1, 2에 존재하는 하자가 중대·명백하다는 청구인의 주장을 받아들일 수 없고, 달리 이 사건 처분 1, 2에 다른 무효사유가 존재한다는 사정도 확인되지 않으므로, 피청구인의 이 사건 처분 1, 2가 무효라고 할 수 없다. 6. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 모두 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.