도시관리계획 결정 및 지형도면고시 취소청구

1. 사건개요 청구인은 경기도 ○○시 ○○읍 ○○리 3○○-1○번지(임야, 970㎡, 이하 ‘이 사건 토지’라고 한다)의 소유자인데, 피청구인은 2017. 11. 14. 청구인에게 이 사건 토지에 단독주택용도 건축물의 건축(신축)신고 수리를 통지하였다. 피청구인은 이 사건 토지 일원에 대해 2006. 8. 14. 도시계획시설 어린이공원으로 지정하였으나, 공원조성계획 미 수립에 따라 2016. 8. 14. 실효고시 하였고, 2018. 6. 18. 어린이공원으로 도시관리계획 결정(변경) 및 지형도면고시(이하 ‘이 사건 고시’라고 한다) 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 이 사건 부동산에 관한 공원지정 실효 및 재지정 ‘○○시 ○○읍 ○○리 3○○-1○’은 경기도 고시로 공원지정 되었으나 오랜 기간 공원조성계획이 수립되지 않은 상태로 방치되었고, 이에 2016. 8. 14. 도시공원 및 녹지 등에 관한 법률에 의거 ○○시 고시 제2016-106호로 실효 고시되었다. 그러나 피청구인은 2018. 6. 18. ○○시 도시관리계획(용도지역, 지구단위계획구역 및 계획) 결정(변경) 및 지형도면고시에 따라 ‘○○시 ○○읍 ○○리 3○○-1○’일원을 다시 어린이공원으로 재지정 하였다. 2) 공원지정 실효 이후 청구인의 소유권 취득 및 건축행위 청구인은 2017. 6. 29. 매매를 원인으로 이 사건 부동산을 취득하였다. 청구인은 본건 부동산이 공원으로 지정되었다가 실효된 것을 확인하고, 주택을 신축할 목적으로 이 사건 부동산을 매입한 것이다. 토지를 매입한 이후 청구인은 피청구인에 대하여 단독주택 용도 건축물 건축(신고) 접수를 하였고, 피청구인은 보완통보를 거쳐 건축신고를 최종적으로 수리하였다. 이 과정에서 청구인은 등록면허세, 개발행위 이행보증금, 산지전용 복구예치금, 대체산림자원조성비 등 3,000여만 원을 납부하였으며, 막대한 공사비를 들여 공사도 완공하였다. 3) 절차상 위법 가) 관계법령 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】〔시행 2018.4.19.〕〔법률 제14795호, 2018.4.18. 일부개정〕 제28조(주민과 지방의회의 의견청취) ① 국토교통부장관(제40조에 따른 수산자원보호구역의 경우 해양수산부장관을 말한다. 이하 이 조에서 같다), 시·도지사, 시장 또는 군수는 제25조에 따라 도시·군관리계획을 입안할 때에는 주민의 의견을 들어야 하며, 그 의견이 타당하다고 인정되면 도시·군관리계획안에 반영하여야 한다. 다만, 국방상 또는 국가안전보장상 기밀을 지켜야 할 필요가 있는 사항(관계 중앙행정기관의 장이 요청하는 것만 해당한다)이거나 대통령령으로 정하는 경미한 사항인 경우에는 그러하지 아니하다. 나) 주민의견절차 국토의 계획 및 이용에 관한 법률상 피청구인은 이 사건 도시관리계획 결정에 있어 주민들의 의견을 청취하여야 하며, 의견이 타당할 경우 이를 도시관리계획에 반영하여야 한다. 그러나 피청구인은 이 사건 도시관리계획 결정시 주민들의 의견을 청취하는 절차를 거친 적이 없는바, 이는 명백한 절차상 위법이라 할 것이다. 4) 재량권의 일탈·남용 가) 신뢰이익의 침해 청구인은 이 사건 부동산이 공원으로 지정된 적이 있으나 오랜 기간 공원조성계획이 수립되지 않은 상태로 방치된 점, 결국 ○○시 고시로 실효된 점을 믿고 본 건 토지를 구입한 것이다. 더욱이 청구인은 부동산 매입 후 피청구인에 대하여 건축신고를 함으로써 해당 부동산에 대한 개발행위를 적극적으로 진행하였고, 그 결과 건축행위가 완료되어 준공검사까지 앞두고 있는 실정이다. 즉, 피청구인은 청구인이 이 사건 부동산에 관하여 건축행위를 하고 이를 대지로 활용할 계획을 이미 알고 있었음에도 불구하고, 청구인의 도시계획에 관한 의견을 제출할 수 있는 기회를 주지 않고 이 사건 부동산을 공원으로 재지정하였으며, 이로 인해 피청구인의 공원실효를 신뢰하고 건축행위를 한 청구인의 신뢰이익은 크게 침해되었다. 나) 공익에 비해 사익의 지나친 침해 야기 청구인은 공원지정이 실효고시된 이후 비싼 가격에 이 사건 부동산을 매입하였고, 산지전용허가비 등 3,000여만 원의 세금을 납부하고 건축비를 투입하여 주택을 신축하였다. 피청구인은 청구인의 건축신고 등을 수리접수하면서도 공원 재지정에 관한 아무런 의견을 수렴하지 않았으며, 이의를 제기할 수 있는 기회조차 주지 않았다. 이 사건 부동산 인근에 거주하는 이동인구 및 토지이용상황 그리고 과거 이 사건 부동산이 공원으로 지정되었으나 장기 미집행되고 실효된 사실 등을 고려하면 본 건 부동산을 어린이공원으로 지정하여 얻을 수 있는 공익에 비하여 청구인의 침해되는 사익이 압도적으로 크다 할 것이다. 참고로 법원은 토지소유자가 도시계획시설(공원)의 폐지 거부처분을 다투는 사건에서「피고가 신청부지를 계속 도시관리계획시설(공원) 부지에 편입시켜 둠으로써 신청부지에 관한 원고의 재산권 행사를 필요 이상으로 제한함으로써 공익상의 필요에 비하여 원고에게 형평의 원칙에 반할 정도로 지나친 재산상의 피해를 주고 있다고 할 것이다.」고 판단하여 공익과 사익 사이의 이익형량을 전혀 행하지 아니하거나 이익형량을 하였더라도 정당성, 객관성이 결여된 경우 공원폐지신청의 거부를 취소한바 있다(○○지방법원 2007구합483 사건 참조). 5) 결어 이상과 같이 이 사건 도시관리계획 결정 고시는 주민의견 청취절차를 거치지 아니하여 절차상 위법이 존재할 뿐 아니라, 청구인의 신뢰이익을 침해하고 공익에 비하여 지나친 사익침해를 야기하는 것으로 취소되어야 할 것이다. 이에 이 사건 심판청구에 이르게 되었으니 인용하여 주기 바란다. 【보충서면】 6) 행정계획에 대한 광범위한 형성의 자유는 정당한 형량을 전제로 하는 것 피청구인은 행정계획이라 함은 행정에 관한 전문적, 기술적 판단을 기초로 하여 도시의 건설, 정비, 개량 등과 같은 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 서로 관련되는 행정수단을 종합, 조정함으로써 장래의 일정한 시점에 있어서 일정한 질서를 실현하기 위한 활동기준으로 설정된 것으로서, 행정주체는 구체적인 행정계획을 입안, 결정함에 있어서 비교적 광범위한 형성의 자유를 가지고 있다고 주장한다. 그러나 행정청에서 광범위한 재량을 보유하고 있는 경우에도, 이것은 정당한 형량을 전제로 하는 것일 뿐이며 행정계획을 통하여 얻으려는 공익에 비하여 침해되는 사익이 지나치게 크다고 인정되는 경우에는 그 위법성이 인정된다 할 것이다. 참고로 ○○지방법원은 토지소유자가 도시계획시설(공원)의 폐지거부처분을 다투는 사건에서 「피고가 신청부지를 계속 도시관리계획시설(공원)부지에 편입 시켜 둠으로써 신청부지에 관한 원고의 재산권 행사를 필요 이상으로 제한함으로써 공익상의 필요에 비하여 원고에게 형평의 원칙에 반할 정도로 지나친 재산상의 피해를 주고 있다고 할 것이다」 고 판단하여 공익과 사익 사이의 이익 형량을 전혀 행하지 아니하거나 이익형량을 하였더라도 정당성, 객관성이 결여 된 경우 공원폐지신청의 거부를 취소하였다(○○지방법원 2007구합483 사건 참조). 즉, 피청구인의 행정계획 수립에 관한 광범위한 형성권만으로 이 사건 고시의 정당성이 곧바로 인정될 수는 없다 할 것이며, 본 건 고시로 인하여 얻을 수 있는 공익상의 이익 및 피청구인의 재산권 침해를 종합적으로 고려하여 위법성이 판단되어야 할 것이다. 7) 피청구인의 재산권 침해 가) 공원지정과 실효, 재지정으로 언한 청구인의 신뢰이익 침해 청구인은‘○○ ○○읍 ○○리 3○○-1○’부동산을 2017. 6. 29. 매매를 원인으로 취득하였으며, 매수 당시 위 부동산은 오랜 기간 ○○도 고시로 공원으로 지정되었다가 공원조성계획이 수립되지 않아 2016. 8. 14. 도시공원 및 녹지등에 관한법률에 의거 ○○시 고시 제 2016-106호로 실효된 상태였다. 즉, 청구인은 이 사건 부동산의 공원지정이 실효된 상태임을 확인하고 매매계약을 체결하였던 것으로, 공원지정이 실효된 후 약 2년 만에 공원으로 재지정될 것이라고는 전혀 예상할 수 없었다(예상이 가능하였다면, 청구인이 본건 부 동산을 매수하지도 않았을 것이다). 위와 같이 청구인은 피청구인의 공원지정실효 고시를 믿고 사법상 거래를 하였던 것으로, 위 공원지정 실효는 청구인 및 해당 토지 소유주들로 하여금 공원 지정이 종국적으로 실효되었음을 믿게 하기에 충분한 행위이다. 그럼에도 피청구인은 2018. 6. 18. 본 건 고시를 통하여 이 사건 부동산을 어린이공원으로 재지정하였는바, 이는 위 선행행위에 정면으로 배치되는 것으로 선행행위를 믿고 본 건 부동산을 매수한 청구인의 신뢰이익을 지나치게 침해하는 행위이다. 나) 본 건 부동산의 어린이공원 지정의 필요성 및 실현가능성 피청구인은 금회 결정된 공원은 장기미집행 도시계획시설이 발생하지 않도록 지방재정의 계획적 운용을 위한 중기지방재정계획 등 예산계획과의 연동을 통해 재원조달계획을 검토하겠으며, 집행능력 및 설치현황 등을 점검하여 불합리하게 결정되었거나 실현가능성이 없는 시설에 대하여는 재검토하여 미집행되는 시설을 최소화하도록 하겠다고 주장한다. 위 내용은 청구인이 이미 피청구인에 대하여 민원을 접수하였을 당시 담당자로부터 수회 들었던 답변인바, 이 사건 지구단위계획이 구체적으로 수립되어 실현될 가능성이 거의 없으니 수년 후에 공원지정이 해제될 것을 기다리면 된다는 식이었다. 즉, 피청구인조차도 이 사건 공원지정에 대하여 그 필요성 및 실현가능성을 확신하지 못하고 있으며, 다만 계획을 위한 계획을 수립하였을 뿐 누구를 위한 처분인지도 불명확하다. 이 사건 부동산의 공원지정이 반드시 필요한 것이었다면, 과거 공원으로 지정되었을 당시 오랜 기간 방치되는 일도 없었을 것이며, 피청구인은 금번 고시를 수립하면서 과거 지정된 지역을 거의 그대로 반영하였을 뿐이다. 이러한 태도는 사인의 재산권 보다 형식과 명분에 앞선 행정을 우선적으로 하는 것으로, 장기 미집행을 미리 예상하면서도 청구인에게 그 불이익을 수인하라고 강요하는 것에 불과하다. 다) 청구인의 사익 침해 청구인은 2017. 6. 29. 이 사건 부동산을 매입한 이후 피청구인에 대하여 단독주택용도 건축물 건축(신고) 접수를 하였고, 피청구인은 보완통보를 거쳐 건축신고를 최종적으로 수리하였다. 이 과정에서 청구인은 등록면허세, 개발행위 이행보증금, 산지전용복구예치금, 대체산림자원조성비 등 3,000여만 원을 납부하였으며, 막대한 공사비를 들여 공사도 완공하였다. 즉, 피청구인은 청구인이 막대한 비용을 투입하여 건축행위를 진행하고 있다는 사실을 알고 있으면서도 지역신문 등을 통한 공람 외에 청구인에게 어떠한 방식으로든 의견을 제출할 기회를 주지 않았으며, 청구인의 건축신고 등 민원을 수리하였다. 피청구인이 자인하고 있는 바와 같이, 본 건 부동산이 공원으로 지정될 경우 건폐율, 용적률, 층수 등 규모 변경은 원천적으로 불가하므로 이것만으로도 청구인의 재산권이 상당히 제한되는 것이다. 그런데 더 나아가 공원으로 지정된 상태에서는 부동산 매매 자체가 거의 이루어지지 않으며, 설령 매매가 성사된다 하더라도 거래가가 통상의 경우를 훨씬 하회할 수밖에 없음은 공지의 사실이다. 8) 의견제출 기회 피청구인은 인터넷 홈페이지, 지역신문 등을 통해 적법한 공람절차를 거쳤다고 주장하고 있다. 그러나 이러한 방식으로 불특정 다수인에게 공람절차를 거치는 것이 단순한 공시의 효과 외에 적극적으로 의견제출을 수렴하는 방법이 될 수는 없다. 확정된 고시를 열람하게 하는 방법으로는 지역신문 등에 게재하여 공람 공고하는 방법으로도 충분히 가능하다 할 것이나, 고시로 인하여 재산권 등 사익에 제한을 받는 경우 해당 토지 소유주에게 그러한 사실을 미리 개별적으로 고지하고 적극적으로 의견을 제출할 수 있도록 하여야 할 필요성이 있다. 지역신문에 게재하는 방법 등으로 주민의견을 제출하라고 알리는 것은 사실상 주민의견 청취에 관한 실질적인 절차를 거치지 않은 것으로, 정보에의 접근 가능성 자체가 어려운 상태에서 의견제출 기회가 있음을 알렸다고 하여 적법한 절차를 거친 것으로 보기는 어렵다. 이 사건 부동산이 공원으로 지정되었다가 오랜 기간 경과 후 실효된 점, 다시 공원으로 재지정되었으나 그 필요성 및 실현가능성도 희박한 점, 이에 비하여 청구인이 공원실효를 믿고 부동산을 매입하고 건축행위를 한 행위는 헌법상 보호받아야 할 이익인 점, 본 건 공원지정으로 인하여 피청구인이 얻은 공익상 이익에 비하여 청구인이 입은 재산권 침해가 압도적으로 높은 점을 고려하여 청구인의 청구를 인용하여 주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인의 주장에 대한 답변 청구인의 토지(○○시 ○○읍 ○○리 3○○-1○번지 일원)는 지난 2006년 개발제한구역 해제와 더불어 제1종일반주거지역 및 지구단위계획구역으로 도시관리계획이 변경된 지역으로, 개발제한구역 해제지역의 계획적 개발·관리를 위하여 제1종지구단위계획이 수립(○○도고시 제2006-258호, 2006.8.14.) 및 도시계획시설(어린이공원)이 결정되었으나 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」 제17조에 의거 공원조성계획 미 수립에 따라 ○○시 고시 제2016-106호(2016. 08. 14.)로 어린이공원이 실효 고시 되었다. 그러나, 행정계획이라 함은 행정에 관한 전문적·기술적 판단을 기초로 하여 도시의 건설·정비·개량 등과 같은 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 서로 관련되는 행정수단을 종합·조정함으로써 장래의 일정한 시점에 있어서 일정한 질서를 실현하기 위한 활동기준으로 설정된 것으로서, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 등 관계 법령에 추상적인 행정목표와 절차만이 규정되어 있을 뿐, 행정계획의 내용에 대하여는 별다른 규정을 두고 있지 아니하므로 행정주체는 구체적인 행정계획을 입안·결정함에 있어서 비교적 광범위한 형성의 자유를 가지고 있다. 또한 「국토계획법」은 국토의 이용·개발·보전을 위한 계획의 수립과 집행을 통해 공공복리를 증진하고 국민의 삶의 질을 향상시키는 데 기본적인 목적을 두고 구체적으로 토지와 각종 시설물의 효율적 이용과 원활한 공급을 통한 국토개발적인 측면과 아울러 자연환경 및 경관의 보전, 훼손된 자연환경과 경관의 개선 및 복원, 지역정체성의 보전을 통한 국토보전적인 측면을 동시에 추구하고 있는 법률이며 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 의거 개발제한구역은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위하여 도시의 개발을 제한할 필요가 있는 지역으로 개발에 제한적일 수밖에 없으며 해제된 지역 또한 이와 같다. 아울러 청구인의 토지는 지구단위계획이 수립된 지역으로 계획 수립에 맞추어 체계적·계획적 개발과 관리가 될 수 있도록 도시계획시설로 결정 된 어린이 공원의 조성이 필요한 사항이다. 이에 「국토계획법」 제30조에 의거 도시관리계획 결정 시 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」 제14조(도시공원 또는 녹지의 확보) 동법 시행규칙 제4조(도시공원의 면적기준) 및 「개발제한구역의 조정을 위한 도시관리계획 변경안 수립지침」3-3-3.(4) 집단취락의 해제가능면적 등에 의거 금회 지구단위계획에 대한 관계기관 협의 결과 등을 반영하여 ○○시 고시 제2018-140호(2018. 06. 18.)로 결정 및 지형도면 고시한 것이다. 별도, 도시관리계획 결정 당시 이미 사업이나 공사에 착수한 자는 그 사업이나 공사를 계속할 수 있으며, 향후 「국토계획법」에 의한 해당 지역의 지구단위계획 수립 지침에 의거 허용용도 변경(건폐율, 용적률, 층수 등 규모의 변경은 불가)은 가능하다. 청구인이 주장하는 주민의견 미 청취에 대한 답변으로 피청구인은 ○○ 도시관리계획(용도지역, 지구단위계획구역 및 계획) 결정(변경)을 위해 ○○시 공고 제2018-699호(2018. 04. 20.)로 우리시에 본사를 둔 1개 지역신문사를 포함하여 총 2개 지방일간지 및 인터넷 신문사, 우리시 홈페이지, 시청·○○읍 사무소에 공고내용을 게재하여 신문게재일 익일부터 14일간 공람공고를 실시하였다. 피청구인은 금회 결정 된 공원은 장기미집행 도시계획시설이 발생되지 않도록 지방재정의 계획적 운용을 위한 중기지방재정계획 등 예산계획과의 연동을 통해 재원조달계획을 검토하겠다. 청구인의 토지는 관련 법령 및 연관 계획 등의 검토를 통해 불가피하게 공원으로 결정되었으나, 향후 재정비 시 도시ㆍ군계획시설은 집행능력을 고려하여 기존 도시ㆍ군계획시설은 시설의 설치현황과 관리·운영 상태를 점검하여 규모 등이 불합리하게 결정되었거나 실현가능성이 없는 시설에 대하여는 재검토하여 미 집행되는 시설을 최소화하도록 하겠다. 2) 결론 청구인이 폐지를 요구한 도시계획시설(어린이공원)의 결정 과정에 대하여 위법·부당한 사항이 없어 청구인에게 이 사건 청구를 각하함이 타당한 것으로 사료된다. 다만, 결정된 도시계획시설의 재원조달계획 미 수립으로 실현가능성이 없을 시에는 향후 재정비 시 재검토하여 미 집행되는 시설을 최소화도록 함이 타당하다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제28조(주민과 지방의회의 의견 청취) ① 국토교통부장관(제40조에 따른 수산자원보호구역의 경우 해양수산부장관을 말한다. 이하 이 조에서 같다), 시·도지사, 시장 또는 군수는 제25조에 따라 도시·군관리계획을 입안할 때에는 주민의 의견을 들어야 하며, 그 의견이 타당하다고 인정되면 도시·군관리계획안에 반영하여야 한다. 다만, 국방상 또는 국가안전보장상 기밀을 지켜야 할 필요가 있는 사항(관계 중앙행정기관의 장이 요청하는 것만 해당한다)이거나 대통령령으로 정하는 경미한 사항인 경우에는 그러하지 아니하다. ④ 제1항에 따른 주민의 의견 청취에 필요한 사항은 대통령령으로 정하는 기준에 따라 해당 지방자치단체의 조례로 정한다. 제29조(도시·군관리계획의 결정권자) ① 도시·군관리계획은 시·도지사가 직접 또는 시장·군수의 신청에 따라 결정한다. 다만, 「지방자치법」 제175조에 따른 서울특별시와 광역시 및 특별자치시를 제외한 인구 50만 이상의 대도시(이하 "대도시"라 한다)의 경우에는 해당 시장(이하 "대도시 시장"이라 한다)이 직접 결정하고, 다음 각 호의 도시·군관리계획은 시장 또는 군수가 직접 결정한다. 1. 시장 또는 군수가 입안한 지구단위계획구역의 지정·변경과 지구단위계획의 수립·변경에 관한 도시·군관리계획 2. 제52조제1항제1호의2에 따라 지구단위계획으로 대체하는 용도지구 폐지에 관한 도시·군관리계획[해당 시장(대도시 시장은 제외한다) 또는 군수가 도지사와 미리 협의한 경우에 한정한다] 제30조(도시·군관리계획의 결정) ① 시·도지사는 도시·군관리계획을 결정하려면 관계 행정기관의 장과 미리 협의하여야 하며, 국토교통부장관(제40조에 따른 수산자원보호구역의 경우 해양수산부장관을 말한다. 이하 이 조에서 같다)이 도시·군관리계획을 결정하려면 관계 중앙행정기관의 장과 미리 협의하여야 한다. 이 경우 협의 요청을 받은 기관의 장은 특별한 사유가 없으면 그 요청을 받은 날부터 30일 이내에 의견을 제시하여야 한다. ② 시·도지사는 제24조제5항에 따라 국토교통부장관이 입안하여 결정한 도시·군관리계획을 변경하거나 그 밖에 대통령령으로 정하는 중요한 사항에 관한 도시·군관리계획을 결정하려면 미리 국토교통부장관과 협의하여야 한다. ③ 국토교통부장관은 도시·군관리계획을 결정하려면 중앙도시계획위원회의 심의를 거쳐야 하며, 시·도지사가 도시·군관리계획을 결정하려면 시·도도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. 다만, 시·도지사가 지구단위계획(지구단위계획과 지구단위계획구역을 동시에 결정할 때에는 지구단위계획구역의 지정 또는 변경에 관한 사항을 포함할 수 있다)이나 제52조제1항제1호의2에 따라 지구단위계획으로 대체하는 용도지구 폐지에 관한 사항을 결정하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 「건축법」 제4조에 따라 시·도에 두는 건축위원회와 도시계획위원회가 공동으로 하는 심의를 거쳐야 한다. ⑤ 결정된 도시·군관리계획을 변경하려는 경우에는 제1항부터 제4항까지의 규정을 준용한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. ⑥ 국토교통부장관이나 시·도지사는 도시·군관리계획을 결정하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 결정을 고시하고, 국토교통부장관이나 도지사는 관계 서류를 관계 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수에게 송부하여 일반이 열람할 수 있도록 하여야 하며, 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사는 관계 서류를 일반이 열람할 수 있도록 하여야 한다. ⑦ 시장 또는 군수가 도시·군관리계획을 결정하는 경우에는 제1항부터 제6항까지의 규정을 준용한다. 이 경우 "시·도지사”는 "시장 또는 군수”로, "시·도도시계획위원회”는 "제113조제2항에 따른 시·군·구도시계획위원회”로, "「건축법」 제4조에 따라 시·도에 두는 건축위원회”는 "「건축법」 제4조에 따라 시 또는 군에 두는 건축위원회”로, "특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사”는 "시장 또는 군수”로 본다. 제31조(도시·군관리계획 결정의 효력) ① 도시·군관리계획 결정의 효력은 제32조제4항에 따라 지형도면을 고시한 날부터 발생한다. ② 도시·군관리계획 결정 당시 이미 사업이나 공사에 착수한 자(이 법 또는 다른 법률에 따라 허가·인가·승인 등을 받아야 하는 경우에는 그 허가·인가·승인 등을 받아 사업이나 공사에 착수한 자를 말한다)는 그 도시·군관리계획 결정에 관계없이 그 사업이나 공사를 계속할 수 있다. 다만, 시가화조정구역이나 수산자원보호구역의 지정에 관한 도시·군관리계획 결정이 있는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수에게 신고하고 그 사업이나 공사를 계속할 수 있다. 제48조(도시·군계획시설결정의 실효 등) ③ 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 도시·군계획시설결정이 고시된 도시·군계획시설(국토교통부장관이 결정·고시한 도시·군계획시설 중 관계 중앙행정기관의 장이 직접 설치하기로 한 시설은 제외한다. 이하 이 조에서 같다)을 설치할 필요성이 없어진 경우 또는 그 고시일부터 10년이 지날 때까지 해당 시설의 설치에 관한 도시·군계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 현황과 제85조에 따른 단계별 집행계획을 해당 지방의회에 보고하여야 한다. 제50조(지구단위계획구역 및 지구단위계획의 결정) 지구단위계획구역 및 지구단위계획은 도시·군관리계획으로 결정한다. 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제22조(주민 및 지방의회의 의견청취) ② 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 법 제28조제4항에 따라 도시ㆍ군관리계획의 입안에 관하여 주민의 의견을 청취하고자 하는 때[법 제28조제2항에 따라 국토교통부장관(법 제40조에 따른 수산자원보호구역의 경우 해양수산부장관을 말한다. 이하 이 조에서 같다) 또는 도지사로부터 송부받은 도시ㆍ군관리계획안에 대하여 주민의 의견을 청취하고자 하는 때를 포함한다]에는 도시ㆍ군관리계획안의 주요내용을 전국 또는 해당 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 지역을 주된 보급지역으로 하는 2 이상의 일간신문과 해당 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 인터넷 홈페이지 등에 공고하고 도시ㆍ군관리계획안을 14일 이상 일반이 열람할 수 있도록 하여야 한다. ③ 제2항의 규정에 의하여 공고된 도시ㆍ군관리계획안의 내용에 대하여 의견이 있는 자는 열람기간내에 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수에게 의견서를 제출할 수 있다. 【○○시 도시계획 조례】 제7조(주민의견 청취) ① 법 제28조제4항에 따라 시장은 도시관리계획의 입안에 관하여 주민의 의견을 청취하고자 하는 때에는 도시관리계획안의 주요 내용을 시지역을 주된 보급지역으로 하는 2 이상의 일간신문 및 ○○시에 본사를 둔 1 이상의 지역신문(인터넷 신문을 포함한다)에 공고하고, 시의 게시판 또는 시홈페이지에 게재하여 도시관리계획안을 14일 이상 일반이 열람할 수 있도록 하여야 한다. ② 제1항의 규정에 의하여 공고된 도시관리계획안의 내용에 대하여 의견이 있는 자는 열람기일 내에 시장에게 의견서를 제출할 수 있다. ③ 시장은 제2항의 규정에 의하여 제출된 의견을 도시관리계획에 반영할 것인지 여부를 검토하여 그 결과를 열람기일이 종료된 날부터 60일이내에 당해 의견을 제출한 자에게 통보하여야 한다. 【도시공원 및 녹지 등에 관한 법률】 제14조(도시공원 또는 녹지의 확보) ① 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 쾌적한 도시환경을 조성하기 위하여 국토교통부령으로 정하는 도시공원 또는 녹지의 확보기준에 따라 도시공원 또는 녹지를 확보하도록 노력하여야 한다. 【도시공원 및 녹지 등에 관한 법률 시행규칙】 제4조(도시공원의 면적기준) 법 제14조제1항의 규정에 의하여 하나의 도시지역 안에 있어서의 도시공원의 확보기준은 해당도시지역 안에 거주하는 주민 1인당 6제곱미터 이상으로 하고, 개발제한구역 및 녹지지역을 제외한 도시지역 안에 있어서의 도시공원의 확보기준은 해당도시지역 안에 거주하는 주민 1인당 3제곱미터 이상으로 한다. 나. 판단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 이 사건 고시 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 피청구인은 이 사건 토지 일원에 대해 2006. 8. 14. 도시계획시설 어린이공원으로 지정하였으나, 공원조성계획 미 수립에 따라 2016. 8. 14. 실효고시 하였고, 2018. 6. 18. 어린이공원으로 도시관리계획 결정(변경) 및 지형도면고시 하였다. 나) 청구인은 2017. 4. 10. 이 사건 토지를 취득하였고, 피청구인은 2017. 11. 14. 청구인에게 이 사건 토지에 단독주택용도 건축물의 건축(신축)신고를 수리하고 건축·대수선·용도변경 신고필증을 교부하였다. 다) 피청구인은 2개 지방일간지, 인터넷 신문사, 피청구인 홈페이지, 시청·○○읍게시판·대곶면게시판·하성면게시판 등에 이 사건 고시를 공고하였다. 신문사 : ○○일보, ○○일보, ○○○○뉴스(인터넷 신문사) 2)「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제29조제1항, 제30조제7항, 제50조에 의하면 시장·군수는 관계 행정기관과 미리 협의를 거쳐 도시·군관리계획을 직접 결정하고, 지구단위계획구역 및 지구단위계획은 도시·군관리계획으로 결정한다고 규정하고 있고, 같은 법 제28조제1항, 같은 법 시행령 제22조제2항에 의하면 시장·군수는 도시·군관리계획의 입안에 관하여 주민의 의견을 청취하고자 하는 때에는 도시·군관리계획안의 주요내용을 전국 또는 해당 시·군의 인터넷 홈페이지 등에 공고하고 도시·군관리계획안을 14일 이상 일반이 열람할 수 있도록 하여야 한다고 규정하고 있다. 한편, 같은 법 제31조제1항, 제2항에 의하면 도시·군관리계획 결정의 효력은 지형도면을 고시한 날부터 발생하고, 도시·군관리계획 결정 당시 이미 사업이나 공사에 착수한 자는 그 도시·군관리계획 결정에 관계없이 그 사업이나 공사를 계속할 수 있다고 규정하고 있다. 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」 제14조제1항, 같은 법 시행령 제4조에 의하면, 시장·군수는 쾌적한 도시환경을 조성하기 위하여 도시공원 또는 녹지의 확보기준에 따라 도시공원, 녹지를 확보하도록 노력하여야 하고, 하나의 도시지역 안에 있어서의 도시공원의 확보기준은 해당도시지역 안에 거주하는 주민 1인당 6제곱미터 이상으로 하고, 개발제한구역 및 녹지지역을 제외한 도시지역 안에 있어서의 도시공원의 확보기준은 해당도시지역 안에 거주하는 주민 1인당 3제곱미터 이상으로 한다고 규정하고 있다. 3) 청구인은 도시관리계획 결정(변경) 및 지형도면 고시로 인해 해당 지역 안에 토지와 건축물을 소유한 청구인의 이익이 크게 침해됐다고 주장하며 이의 취소를 요구한다. 청구인은 도시관리계획 결정(변경) 및 지형도면 고시가 위법하다는 근거로 주민의견을 청취해야 하는 절차를 거치지 않았다는 점, 신뢰이익이 침해되었고 공익과 사익 사이의 이익형량을 고려하지 않은 점 등을 들고 있다. 주민의견의 청취에 대하여 살펴보면, 피청구인은 이 사건 고시를 해당 시에 본사를 둔 1개 지역 신문사를 포함하여 총 2개 지방 일간지 및 인터넷 신문사와 해당 시의 홈페이지, 시청과 해당 읍사무소에 공고내용을 게재하였고, 신문 게재일 익일부터 14일간 공람공고절차를 실시하여 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제28조제1항, 같은 법 시행령 제22조제2항에 의한 절차를 이행하였으므로 청구인의 절차위반 주장을 인정할 수 없다. 신뢰이익 침해 주장에 대하여 살펴보면, 청구인은 오랜 기간 ○○도 고시로서 공원으로 지정되어 있다가 공원조성계획이 수립되지 않아 실효된 지역의 이 사건 토지를 매입하였고, 이후 해당 토지 상의 건축(신축) 신고에 대해 수리 통지까지 한 피청구인이 불과 7개월 여 후에 이 사건의 토지 일원을 도시계획시설 어린이공원으로 지정했다는 점에서 청구인의 신뢰이익이 침해되었다고 주장하고 있으나, 대법원이 “피고가 원고 소유의 ○○ 북구(주소 생략) 임야 27,488㎡ 중 5,700㎡에 정구장 시설을 설치한다는 등 내용의 도시계획결정을 하자 원고가 위 도시계획결정에 따른 도시계획사업의 시행자로 지정받을 것을 예상하고 정구장 설계비용 등을 지출하였다 하더라도 피고의 위와 같은 도시계획결정만으로는 피고가 원고에게 그 도시계획사업의 시행자 지정을 받게 된다는 등 내용의 공적인 견해를 표명하였다고 할 수 없으므로, 피고가 이 사건 토지에 정구장 대신 청소년 수련시설을 설치한다는 등 내용의 도시계획변경결정 및 지적승인을 한 것이 원고의 신뢰이익을 침해한 것으로 볼 수 없다고 판단한 조치는 정당(대법원 2000.11.10. 선고 2000두727 판결 참조)하고”라고 판시한 것에 비추어보면, 피청구인의 이 사건 도시계획시설(어린이공원) 실효고시가 있었다고 하여 그것이 바로 청구인에게 이 사건 토지가 어린이공원으로 다시 지정될 가능성이 없다는 공적인 견해를 표명한 것으로 볼 수 없다고 할 것인바, 이에 반하는 청구인의 주장은 받아들이지 아니한다. 공익과 사익 사이의 이익형량을 고려하지 않았다는 주장에 대하여 살펴보면, 청구인의 토지 일원에 대해 지구단위계획이 수립된 지역의 계획수립을 위하여 체계적이고, 계획적인 개발과 관리가 될 수 있도록 하는 과정에서 도시계획시설로서 어린이공원 조성의 필요성이 인정되었고, 피청구인은 관계기관과의 협의 등 적법한 절차를 거쳐 결정하여 고시하였으므로 공익과 사익 사이의 이익형량을 하지 않았다는 청구인의 주장은 인정할 수 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 주장을 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.