도시관리계획결정변경이행청구등

1. 사건개요 가. 피청구인은 1994. 12. 5. 광주○○1지구 택지개발사업실시계획 승인을 고시하면서 업무·판매·서비스기능이 배분된 C구역 중 C1, C2 구역에는 일반음식점 용도의 건축물을 허용하고 C3구역에는 일반음식점 용도의 건축물을 허용하지 않는 상세계획 결정을 하였다. 나. 피청구인이 2016. 4. 6. 한 광주 도시관리계획(지구단위계획) 결정(변경) 입안을 위한 주민의견 청취공고의 입안(안)에는 ○○1지구 중심상업지역의 Ⅲ구역(기존 C1구역과 C3구역 중 일부를 제외한 구역, 이하 ‘Ⅲ구역’이라 한다)에 상업·업무·위탁·숙박기능을 배분하고 일반음식점 용도의 건축물을 허용하는 내용이 포함되어 있다. 다. 광주광역시 공동(도시계획, 건축)위원회(이하 ‘공동위원회’라 한다)는 2016. 6. 8. Ⅲ구역에 일반음식점 용도의 건축물을 허용하는 내용이 포함된 광주 도시관리계획(○○1지구 지구단위계획)(안)(이하 ‘이 사건 변경안’이라 한다)에 대하여 Ⅲ구역 중 기존 C3구역을 Ⅲ-1구역으로 분리하여 건축물 허용용도를 기존(일반음식점 불허)과 같이 유지하는 것으로 변경하여 심의·의결하였다. 라. 피청구인은 2016. 6. 15. Ⅲ-1구역에 일반음식점 용도의 건축물을 허용하지 않는 내용이 포함된 광주 도시관리계획(○○1지구 지구단위계획) 결정(변경) 및 지형도면고시(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 하였다. 2. 청구인 주장 가. 대법원 판례(2015. 1. 29. 선고 2013두9649판결)에 따르면 도시계획안의 내용이 도시계획위원회의 심의과정에서 변경되는 경우 당초 도시계획안의 내용을 변경하려면 ‘주민의견청취 절차를 다시 거치지 않고서도 다수 이해관계자의 이익을 합리적으로 조정하여 국민의 권리에 대한 부당한 침해를 방지하고 행정의 민주화와 신뢰를 충분히 확보할 수 있는 등의 특별한 사정’이 없는 한 다시 주민의견청취 절차를 거쳐야 한다고 판시하고 있고, 피청구인이 주장하는 사정, 즉 ‘다시 주민의견을 청취하여 일반음식점을 허용하는 변경안을 입안하여도 공동위원회에서 허용하지 않는 것으로 다시 변경 의결할 것이 자명하다는 사정’은 주민의견청취 절차를 다시 거치지 아니할 특별한 사정에 해당하지 않음이 명백하므로, 피청구인은 이 사건 변경안을 공동위원회에서 변경하는 심의·의결을 하였으면 다시 주민의견청취 절차를 거쳐 이 사건 처분을 하였어야 한다. 나. 또한 피청구인은 공동위원회가 청구인들의 건물에서 일반음식점의 허용 여부를 심의하여 허용과 불허용 가운데 하나를 의결하였던 것은 양자 택일에 관한 사항일 뿐 최초의 도시관리계획과 본질적으로 다른 내용으로 변경 결정한 것으로 볼 수 없어 주민의견 청취절차를 다시 거치지 아니할 ‘특별한 사정’에 해당한다고 주장하나, 이 사건의 경우 ‘특별한 사정’의 유무는 공동위원회가 변경 의결한 사항이 최초의 도시관리계획이 아닌 이 사건 변경안과 본질적으로 다른 내용으로 의결된 것인지 여부를 기준으로 판단하여야 한다. 공동위원회는 이 사건 변경안의 내용 중 Ⅲ구역(○○로 동측 ○○로 서측)을 Ⅲ구역(○○로 동측 ○○로 서측)과 Ⅲ-1구역(○○로 동측)으로 나누고 당초 Ⅲ구역에서 허용한 제2종 근린생활시설 중 일반음식점, 숙박시설 중 관광숙박시설, 문화집회시설 중 공연장 등의 ⓐ(전층 허용) 등을 Ⅲ-1구역에서 모두 허용하지 않는 것으로 변경 의결하였는바, 「광주광역시 도시계획조례」제25조 및 「광주광역시 지구단위계획 시행지침」 제10조는 ‘건축물의 용도’에 관하여 규정하고 있어 건축물의 용도 변경은 「광주광역시 도시계획조례」가 정하는 중요한 사항에 해당함이 명백한바, 이 사건 처분은 주민의견청취 절차를 거치지 않고 한 위법한 처분이다. 3. 피청구인 주장 가. 공동위원회는 2차례에 걸쳐 이 사건 변경안에 대하여 심의하면서 인근 초등학교에 미치는 영향, 주변 구역과의 형평성, 주차수요, 도시경관, 일반음식점 수요, 건축주 이해관계, 상가 활성화, 자영업자간 경쟁, 장래 예상되는 민원 등에 대하여 심도있는 논의를 거친 결과 Ⅲ-1구역에 일반음식점을 허용함으로써 얻게 되는 청구인들의 사익에 비해 기존의 결정을 유지함으로써 얻게 되는 공익이 크다고 보고 일반음식점을 허용하지 않는 기존 결정을 유지하는 것으로 의결하였다. 나. 청구인들이 소유한 건물들에 대한 허용 용도는 1994. 11. 12. ○○택지개발 실시계획 승인고시와 함께 상세계획으로 결정되어 일반음식점 용도의 건물이 허용되지 않았고 그 후 현재까지 허용 용도의 변경은 없었다. 청구인들이 제시한 대법원 판례는 최초의 도시관리계획안과 본질적으로 다른 내용으로 변경되거나 내용이 보완 변경된 경우 다시 주민의견 청취절차를 거쳐야 한다고 명시하고 있고, 특별한 사정이 있는 경우에는 다시 주민의견 청취절차를 거치지 않고 지구단위계획을 변경 결정할 수 있다는 취지인바, 피청구인은 공동위원회에 청구인들의 건물들에서 일반음식점 영업을 허용할 것인지 여부에 대한 심의·의결을 요청하였고 심의결과는 허용과 불허용 중 택일에 대한 의결일 뿐이어서 최초의 도시관리계획과 본질적으로 다른 내용으로 변경되거나 내용이 보완 변경되지 않았으며, 피청구인이 다시 주민의견을 청취하여 일반음식점을 허용하는 변경안을 입안하여도 공동위원회에서 다시 허용하지 않는 것으로 변경 의결할 것이 자명하므로 ○○1지구 도시관리계획(지구단위계획)(이하 ‘○○1지구 지구단위계획’이라 한다) 변경에 관해 주민의견청취 절차를 다시 거치지 않을 특별한 사정이 있다고 판단한 피청구인의 결정은 적정하다. 4. 관계법령 행정심판법 제2조, 제3조제1항, 제5조제3호 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제24조제6항, 제26조제1항·제2항, 제28조제1항·제4항, 제30조제3항·제5항·제6항 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제22조제2항·제4항, 제25조제3항·제4항 광주광역시 도시계획조례 제14조 5. 인정사실 다음 각 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나 청구인과 피청구인이 제출한 등기사항전부증명서, 주민의견 청취 공고, 공동위원회 개최결과 보고, 도시관리계획 결정(변경) 고시 등에 의하여 이를 인정할 수 있다. 가. 청구인들은 광주광역시 서구 ○○동에 위치한 ○○1지구 내 ○○로 동측 중심상업지역(1994. 12. 5. 아래 나.항으로 결정 고시된 상세계획의 C3구역이며 이 사건 처분으로 고시된 Ⅲ-1구역)에 있는 토지와 건물의 소유자들이다. 나. 피청구인은 1994. 12. 5. 광주광역시 서구 ○○동, ○○동, ○○동, ○○구 ○○동 일원 2,625,452㎡에 대하여 광주○○1지구택지개발사업 실시계획 승인을 고시하면서 업무·판매·서비스기능이 배분된 C구역 중 C1, C2 구역은 일반음식점 용도의 건축물을 허용하고 C3구역에는 일반음식점, 노래연습장, 관광숙박시설, 단란주점 등 용도의 건축물을 허용하지 않는 상세계획 결정을 하였다. 위 고시로 결정된 ○○1지구 중심상업지역의 건축물 용도 구분도와 건축물 용도표는 각 별지 1 및 별지 2와 같다. 다. 피청구인은 광주광역시의 지구단위계획 수립 이후 변화된 여건 및 개정법령 반영 등을 위하여 ○○1지구 지구단위계획 등 12개 지구단위계획구역의 도시관리계획(지구단위계획) 결정(변경) 입안(안)에 대하여 2016. 4. 6.부터 2016. 4. 20.까지 15일간 2개 지방일간신문(○○○○, ○○일보)과 피청구인의 홈페이지에 주민의견을 청취하기 위한 공고를 하였다. 라. ○○1지구 지구단위계획 결정(변경) 입안(안)의 주요 내용은 중심상업지역 건축물의 용도규제를 변경한 것인데, 기존의 A, B, C1, C2, C3, D, E, F, G, H 구역을 Ⅰ(기존 B), Ⅰ-1(기존 C2), Ⅱ(기존 A), Ⅲ(기존 C1 중 일부 제외, C3 중 일부 제외), Ⅳ(기존 F, C1 일부, C3 일부), Ⅴ(기존 E, C3 일부), Ⅵ(기존 G) 구역으로 변경하였고, Ⅲ구역은 일반음식점, 노래연습장, 관광숙박시설, 단란주점 등 용도의 건축물을 허용하는 것으로 되어 있다. 마. 공동위원회는 피청구인이 심의·의결을 요청한 이 사건 변경안 등 12개 지구단위계획구역의 도시관리계획(지구단위계획) 결정(변경)안에 대한 심의권한을 2016. 5. 11. 소위원회에 위임하였고, 2016. 6. 8. 개최된 제3회 소위원회는 이 사건 변경안에 대하여 이 사건 변경안의 Ⅲ구역 중 기존 C3구역을 Ⅲ-1구역으로 분리하여 건축물 허용용도를 기존 C3구역과 같이 유지하는 것으로 심의·의결하였다. 이 사건 변경안에 따른 ○○1지구 중심상업지역의 건축물 용도 구분도와 건축물 용도표는 각 별지 3 및 별지 4와 같다. 바. 피청구인은 2016. 6. 15. 광주광역시고시 제2016-115호로 이 사건 처분을 하였다. 피청구인이 공동위원회의 심의 결과에 따라 이 사건 처분을 하는 과정에서 다시 주민의견을 청취한 사실은 없다. 이 사건 처분에 따라 결정된 ○○1지구 중심상업지역 건축물 용도 구분도와 중심상업지역 건축물 용도표는 각 별지 5 및 별지 6과 같다. 사. ○○1지구 중심상업지역 Ⅲ-1구역의 기정, 이 사건 변경안 및 이 사건 처분에 따른 건축물 용도표의 변경현황은 다음과 같다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=154779681"> - 다 음 - ┌─────┬──────────────────┬───┬────┬───┐ │용도 │분류 │C3블록│Ⅲ구역 │Ⅲ-1 │ │ │ │(기정)│(변경안)│구역 │ │ │ │ │ │(처분)│ ├─────┼──────────────────┼───┼────┼───┤ │제2종근린 │일반음식점 │- │ⓐ │- │ │생활시설 ├──────────────────┼───┼────┼───┤ │ │단란주점 │- │ⓑ │- │ ├─────┼──────────────────┼───┼────┼───┤ │숙박시설 │관광숙박시설 │- │ⓐ │- │ ├─────┼──────────────────┼───┼────┼───┤ │위락시설 │단란주점 │- │ⓑ │- │ │ ├──────────────────┼───┼────┼───┤ │ │유흥주점 │- │ⓑ │- │ │ ├──────────────────┼───┼────┼───┤ │ │관광진흥법에 따른 유원시설업의 시설 │- │ⓑ │- │ │ ├──────────────────┼───┼────┼───┤ │ │무도장, 무도학원 │- │ⓑ │- │ └─────┴──────────────────┴───┴────┴───┘ ⓐ : 전층허용, ⓑ : 지하층허용 </img> 아. 법제처 10-0319 법령해석례(회신일 2010. 10. 22.)에 따르면, 시장이 도시관리계획을 입안하기 위해 도시관리계획안에 대하여 주민의견 청취절차를 거쳐 해당 시의 도시계획위원회에 자문하였고, 그 위원회의 자문에 따라 해당 시의 도시계획조례가 정하는 중요한 사항을 변경한 경우, 시장은 그 내용을 다시 공고·열람하게 하여 주민의 의견을 들어야 한다고 되어 있다. 6. 이 사건 심판청구의 적법 여부 및 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 등 1) 「행정심판법」 제2조, 제3조제1항 및 제5조제3호에 따르면, 의무이행심판은 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 심판을 말하고, 이러한 심판청구를 하기 위해서는 그 전제로서 의무이행심판의 대상이 되는 거부처분이나 부작위가 존재하고 있어야 할 것인바, 여기에서 ‘처분’이라 함은 행정청이 행하는 구체적인 사실에 관한 법 집행으로서의 공권력의 행사 또는 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말하고, ‘부작위’라 함은 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있음에도 불구하고 이를 하지 않은 것을 의미한다고 되어 있다. 이에 따라 의무이행심판의 대상이 되는 거부처분 또는 부작위가 성립하기 위해서는 먼저 신청에 따른 일정한 처분을 요구할 수 있는 권리를 가진 당사자가 행정청에 대하여 일정한 처분을 신청하고 이러한 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상의 의무가 있는 행정청이 이를 거부하거나 아무 것도 하지 아니하는 상태가 존재하여야 한다. 2) 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제26조제1항·제2항에 따르면, 주민(이해관계자를 포함한다. 이하 같다)은 도시·군관리계획을 입안할 수 있는 자에게 지구단위계획구역의 지정 및 변경과 지구단위계획의 수립 및 변경에 관한 사항 등에 대하여 도시·군관리계획의 입안을 제안할 수 있고 제안을 받은 자는 그 처리결과를 제안자에게 알려야 한다. 3) 국토계획법 제28조제1항·제4항에 따르면, 국토교통부장관, 시·도지사, 시장 또는 군수는 도시·군관리계획을 입안할 때에는 대통령령으로 정하는 경미한 사항인 경우 외에는 주민의 의견을 들어야 하고 그 의견이 타당하다고 인정되면 도시·군관리계획안에 반영하여야 하며, 이에 따른 주민의 의견 청취에 필요한 사항은 대통령령으로 정하는 기준에 따라 해당 지방자치단체의 조례로 정한다고 되어 있다. 4) 국토계획법 시행령 제22조제1항에 따르면, 국토계획법 제28조제1항 단서에서 말하는 도시·군관리계획을 입안할 때 주민의 의견을 듣지 않아도 되는 경미한 사항은 같은 영 제25조제3항과 제4항의 각호를 말하는데, 같은 영 제25조제3항 각호는 단위 도시·군계획시설부지 면적의 5퍼센트 미만의 변경인 경우, 지형사정으로 인한 도시·군계획시설의 근소한 위치변경 또는 비탈면 등으로 인한 시설부지의 불가피한 변경인 경우, 이미 결정된 도시·군계획시설의 세부시설의 결정 또는 변경인 경우, 도시지역의 축소에 따른 용도지역·용도지구·용도구역 또는 지구단위계획구역의 변경인 경우 등이고, 같은 조 제4항 각호는 지구단위계획으로 결정한 용도지역·용도지구 또는 도시·군계획시설에 대한 변경결정으로서 제3항 각호의 1에 해당하는 변경인 경우, 가구 면적의 10% 이내의 변경인 경우, 획지면적의 30퍼센트 이내의 변경인 경우, 건축물높이의 20퍼센트 이내의 변경인 경우(층수변경이 수반되는 경우를 포함한다), 제46조제7항제2호 각목의 1에 해당하는 획지의 규모 및 조성계획의 변경인 경우, 건축선의 1미터 이내의 변경인 경우 등이다. 5) 국토계획법 시행령 제22조제2항·제3항·제5항에 따르면, 광역시장은 도시·군관리계획의 입안에 관하여 주민의 의견을 청취하고자 하는 때에는 도시·군관리계획안의 주요내용을 전국 또는 해당 광역시의 지역을 주된 보급지역으로 하는 2 이상의 일간신문과 해당 광역시의 인터넷 홈페이지 등에 공고하고 도시·군관리계획안을 14일 이상 일반이 열람할 수 있도록 하여야 하고, 공고된 도시·군관리계획안의 내용에 대하여 의견이 있는 자는 열람기간 내에 광역시장에게 의견서를 제출할 수 있으며, 국토교통부장관, 시·도지사, 시장 또는 군수는 이 규정에 의하여 제출된 의견을 도시·군관리계획안에 반영하고자 하는 경우 그 내용이 해당 광역시의 도시·군계획조례가 정하는 중요한 사항인 때에는 그 내용을 다시 공고·열람하게 하여 주민의 의견을 들어야 한다고 되어 있다. 6) 「광주광역시 도시계획조례」 제14조에 따르면, 시장은 국토계획법 시행령 제22조제5항에 따라 제출된 의견을 도시관리계획안에 반영하고자 하는 경우 그 내용이 영 재25조제3항 및 제4항에 해당하지 아니하는 때에는 그 내용을 다시 공고·열람하여 주민의 의견을 들어야 한다고 되어 있다. 7) 국토계획법 제30조제3항·제5항·제6항에 따르면, 시·도지사가 지구단위계획(지구단위계획과 지구단위계획구역을 동시에 결정할 때에는 지구단위계획구역의 지정 또는 변경에 관한 사항을 포함할 수 있다)을 결정하거나 변경(대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우 제외)하려면 시·도에 두는 건축위원회와 도시계획위원회가 공동으로 하는 심의를 거쳐야 하고, 도시·군관리계획을 결정하면 그 결정을 고시하고 관계 서류를 일반이 열람할 수 있도록 하여야 한다고 되어 있다. 8) 구 국토계획법(2009. 3. 25. 법률 제9552호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘법’이라 한다) 제28조제1항, 제2항, 제3항, 제4항, 구 국토계획법 시행령(2010. 4. 20. 대통령령 제22128호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘시행령’이라 한다) 제22조제5항이 관할 행정청으로 하여금 도시관리계획을 입안할 때 해당 도시관리계획안의 내용을 주민에게 공고·열람하도록 한 것은 다수 이해관계자의 이익을 합리적으로 조정하여 국민의 권리에 대한 부당한 침해를 방지하고 행정의 민주화와 신뢰를 확보하기 위하여 국민의 의사를 그 과정에 반영시키는 데 그 취지가 있다. 이러한 주민의견청취 절차의 의의와 필요성은 시장 또는 군수가 도시관리계획을 입안하는 과정에서뿐만 아니라 도시관리계획안이 도지사에게 신청된 이후에 내용이 관계 행정기관의 협의 및 도시계획위원회의 심의 등을 거치면서 변경되는 경우에도 마찬가지이고, 도지사가 도시관리계획의 결정 과정에서 신청받은 도시관리계획안의 중요한 사항을 변경하는 것은 그 범위에서 시장 또는 군수에 의하여 신청된 도시관리계획안을 배제하고 도지사가 직접 도시관리계획안을 입안하는 것과 다르지 않다. 그러므로 도지사가 관계 행정기관의 협의 등을 반영하여 신청받은 당초의 도시관리계획안을 변경하고자 하는 경우 내용이 해당 시 또는 군의 도시계획조례가 정하는 중요한 사항인 때에는 다른 특별한 사정이 없는 한 법 제28조제2항, 시행령 제22조제5항을 준용하여 그 내용을 관계 시장 또는 군수에게 송부하여 주민의 의견을 청취하는 절차를 거쳐야 한다(대법원 2015. 1. 29. 선고 2012두11164 판결 참조). 나. 판단 1) 주위적 청구취지에 대한 판단 청구인은 주위적으로 ‘이 사건 처분을 피청구인이 주민의견 청취를 거쳐 입안한 이 사건 변경안의 중심상업지역 건축물 용도 구분도와 용도표를 내용으로 하는 결정(변경)으로 변경한다’는 취지로 의무이행심판을 청구하였는데, 의무이행심판의 대상이 되는 거부처분 또는 부작위가 성립하기 위해서는 먼저 신청에 따른 일정한 처분을 요구할 수 있는 권리를 가진 당사자가 행정청에 대하여 일정한 처분을 신청하고 이러한 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상의 의무가 있는 행정청이 이를 거부하거나 아무 것도 하지 아니하는 상태가 존재하여야 한다. 국토계획법령은 국토교통부장관, 시·도지사, 시장 또는 군수가 도시·군관리계획을 입안할 때에는 대통령령으로 정하는 경미한 사항인 경우 외에는 주민의 의견을 들어야 하고 그 의견이 타당하다고 인정되면 도시·군관리계획안에 반영하여야 하며, 주민은 도시관리계획을 입안할 수 있는 자에게 지구단위계획구역의 지정 및 변경과 지구단위계획의 수립 및 변경에 관한 사항 등에 대하여 도시관리계획의 입안을 제안할 수 있고, 제안을 받은 자는 그 처리결과를 제안자에게 알려야 한다고 규정하고 있는바, 위 규정에 따르면 청구인들에게 이 사건 처분의 변경에 관한 사항에 대하여 ○○1지구 지구단위계획의 입안을 제안할 수 있는 신청권이 있다고 인정되나, 이 사건 처분이 있은 후 청구인들이 피청구인에게 위와 같은 취지의 신청을 했는지 확인되지 않고 피청구인이 청구인들의 신청을 받아들이지 않았다고 하더라도 이를 「행정심판법」상 의무이행심판의 대상이 되는 거부처분이나 부작위라고 할 수 없다. 따라서 청구인의 주위적 심판청구는 행정심판의 대상이 아닌 사항에 대하여 제기된 부적법한 청구이다. 2) 예비적 청구취지에 대한 판단 가) 위 인정사실에 따르면, 피청구인이 일반음식점, 노래연습장 등 용도의 건축물이 허용되지 않는 기존 C3구역의 일부와 같은 용도의 건축물이 허용되는 C1구역의 일부를 같은 용도의 건축물이 허용되는 Ⅲ구역으로 통합한 ○○1지구 지구단위계획 결정(변경) 입안(안)에 대하여 주민의견을 청취한 후 공동위원회에 이 사건 변경안에 대한 심의·의결을 요청한 사실, 공동위원회가 2016. 6. 8. 이 사건 변경안의 Ⅲ구역 중 기존 C3구역을 Ⅲ-1구역으로 분리하여 건축물 허용용도를 기존 C3구역과 같이 유지하는 것으로 심의·의결한 사실, 피청구인이 공동위원회의 의결에 따라 이 사건 변경안을 일반음식점, 노래연습장 등 용도의 건축물이 허용되지 않는 Ⅲ-1구역을 신설하는 것으로 변경하여 2016. 6. 15. 이 사건 처분을 한 사실, 피청구인이 공동위원회의 심의 결과에 따라 이 사건 처분을 하는 과정에서 다시 주민의견을 청취하지 아니한 사실 및 공동위원회 심의 결과 변경된 사항은 Ⅲ-1구역의 건축물의 허용 용도에 관한 사항이라는 사실이 각 인정된다. 나) 국토계획법 제28조제1항·제4항 및 같은 법 시행령 제22조제2항·제3항·제5항에 따르면, 피청구인이 도시관리계획을 입안할 때 청취한 주민의견을 반영하여 도시관리계획안을 변경하려고 할 때 그 내용이 조례로 정하는 중요한 사항인 때에는 다시 공고·열람하게 하여 주민의 의견을 들어야 한다고 되어 있으나, 이 사건 처분과 같이 청취한 주민의견을 반영하여 도시관리계획안이 변경된 것이 아니라 도시관리계획안이 공동위원회의 심의·의결과정에서 변경된 경우 피청구인이 다시 공고·열람하게 하여야 한다는 규정은 없다. 그러나 국토계획법 제22조제5항이 관할 행정청으로 하여금 도시관리계획을 입안할 때 해당 도시관리계획안의 내용을 주민에게 공고·열람하게 하도록 한 취지는 다수 이해관계자의 이익을 합리적으로 조정하여 국민의 권리에 대한 부당한 침해를 방지하고 행정의 민주화와 신뢰를 확보하기 위하여 국민의 의사를 그 과정에 반영시키기 위한 것인 데 있고, 그 도시관리계획안을 공고·열람하게 하지 않은 경우에는 절차에 하자가 있어 그 도시관리계획은 위법하다고 할 것인바, 도시관리계획안의 주요 사항이 관계 행정기관의 협의 및 도시계획위원회의 심의 등을 거치면서 변경된 경우 그 내용을 다시 공고·열람하게 하여 주민의견을 듣는 절차를 거치지 않는다면 그 실질에 있어 변경된 도시관리계획에 대해서는 공고·열람을 통한 주민의견 수렴 절차를 거쳤다고 할 수 없으므로 그 도시관리계획은 절차에 하자가 있어 위법하다고 할 것이다. 따라서 피청구인은 도시관리계획안의 내용이 공동위원회의 심의·의결과정에서 변경되어 당초의 도시관리계획안을 변경하고자 하는 경우 그 내용이 「광주광역시 도시계획 조례」가 정하는 중요한 사항인 때에는 다른 특별한 사정이 없는 한 국토계획법 제28조제2항, 같은 법 시행령 제22조제5항을 준용하여 그 내용을 다시 공고·열람하게 하여 주민의견을 듣는 절차를 거쳐야 할 것이므로, 이하에서는 이 사건 처분이 국토계획법 시행령 제22조제5항에 따라 피청구인이 도시관리계획안을 변경하려고 할 때 그 내용을 다시 공고·열람하게 하여 주민의견을 듣는 절차를 거지치 않아도 되는 경우에 해당하는지에 대하여 살펴보기로 한다. 다) 피청구인은 먼저 공동위원회에서 변경된 내용이 기존의 도시관리계획과 본질적으로 다른 내용이 아니므로 다시 주민의견 청취절차를 거치지 않고 지구단위계획을 변경 결정할 수 있는 ‘특별한 사정이 있는 경우’에 해당한다고 주장하나, 공동위원회 심의 결과 변경된 내용이 다시 주민에게 공고·열람할 사항인지 여부는 공동위원회 심의 결과 변경된 내용이 입안 과정에서 주민의견을 청취한 내용, 즉 이 사건 변경안과 본질적으로 다른 내용으로 변경되었는지 여부에 따라 결정하여야 할 것이므로, 변경된 내용이 기존에 결정된 도시관리계획과 본질적으로 다른 내용으로 변경되지 않았다는 사정은 위 ‘특별한 사정이 있는 경우’에 해당한다고 할 수 없다. 라) 다음으로 피청구인은 다시 주민의견 청취절차를 거쳐 다시 일반음식점을 허용하는 변경안을 입안하여도 공동위원회에서 다시 허용하지 않는 것으로 변경 의결할 것이 자명하므로 다시 주민의견 청취절차를 거치지 않고 지구단위계획을 변경 결정할 수 있는 ‘특별한 사정이 있는 경우’에 해당한다고 주장하나, 공동위원회 심의 결과 변경된 내용은 Ⅲ-1구역의 건축물의 허용 용도에 관한 사항으로서 국토계획법 시행령 제22조제5항과 「광주광역시 도시계획 조례」 제14조제1항이 정하고 있는 당초의 도시관리계획안을 변경하고자 하는 경우 다시 공고·열람하게 하여 주민의견을 들어야 하는 중요한 사항에 해당하고(즉 국토계획법 시행령 제25조제3항과 제4항 각호가 정하고 있는 경미한 사항에 해당하지 않고), 피청구인이 주장하는 상황이 예측된다는 이유만으로 다시 공고·열람하게 하여 주민의견을 듣는 절차를 거지치 않아도 된다고 한다면 국토계획법령과 도시계획조례가 정하는 중요한 사항임에도 주민의 의견을 한 번도 듣지 않은 도시관리계획이 결정될 수 있게 하여 다수 이해관계자의 이익을 합리적으로 조정하여 국민의 의사를 도시관리계획의 과정에 반영시키고자 하는 주민의견 청취제도의 취지에 맞지 않게 되므로 피청구인의 위 주장은 받아들일 수 없다. 마) 따라서 피청구인은 공동위원회의 심의 결과에 따라 변경된 내용이 반영된 ○○1지구 지구단위계획안을 다시 공고·열람하게 하여 주민의견을 듣는 절차를 거쳐 이 사건 처분을 하였어야 함에도 불구하고 그러한 절차를 거치지 아니한 채 이 사건 처분을 하였으므로, 피청구인이 공동위원회의 심의 결과에 따라 변경된 내용이 반영된 ○○1지구 지구단위계획안에 대하여 다시 주민의견 청취절차를 거친 후에 작성되는 일반음식점을 허용하는 변경안에 대하여 다시 공동위원회에서 이를 허용하지 않는 것으로 변경 의결하여 이 사건 처분과 같은 내용의 ○○1지구 지구단위계획을 결정(변경)할 수 있음은 별론으로 하더라도, 이 사건 처분은 관계법령이 정한 절차를 위반하여 위법·부당하다. 7. 결 론 그렇다면 청구인들의 주위적 청구는 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 각하하고, 청구인들의 예비적 청구취지에 대한 주장은 인정할 수 있으므로 이를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.