도시관리계획 결정처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○구 ○○동 ○○-○(전, 1,957m², 이하 ‘청구인 토지’라고 한다) 소유자인데, 피청구인은 청구인 토지를 포함한 ○○시 ○○구 ○○동 ○○-○일원(31,877㎡)을 수변공원으로 신설하는 내용의 도시관리계획 결정(안)을 입안하기 위하여 2012. 11. 5. 주민공람공고 후 2013. 1. 15, 2013. 11. 8, 2015. 1. 20. ○○시 도시계획위원회 심의를 거쳐 2015. 2. 16. ○○시 고시 제2015-28호로 도시관리계획(공원)을 결정 고시(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1)「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라고 한다) 제25조제2항에 의하면 시장 등이 도·시군 관리계획을 입안할 때 대통령령으로 정하는 바에 따라 도시·군관리계획도서(계획도와 계획조서를 말한다. 이하 같다)와 이를 보조하는 계획설명서(기초조사결과·재원조달방안 및 경관계획 등을 포함한다. 이하 같다)를 작성하여야 하는데 이 관련 서류 중 가장 중요한 내용이 재원조달방안인데 청구인은 이 사건 처분의 입안과 관련하여 재원조달방안에 대하여 그 어떤 설명을 듣지도 안내를 받지도 못했던바 이 사건 처분은 국토계획법에서 정한 재원조달방안이 마련되어 있지 않은 채 행하여진 위법한 처분이다. 2) 피청구인이 이 사건 처분과 관련하여 입안을 하려고 할 즈음에는 무분별한 도시계획시설이 지정된 후 집행되지 않은 채 방치된 사인의 재산에 대하여 정부가 적극적으로 나서서 규제를 풀어주려고 하는 시점이었고, 이에 따라 국토교통부에서는 장기 미집행 도·시군 계획시설 해제 가이드라인을 발표하였고, 이 가이드라인이 규정하는 것이 결정 고시 후 10년이상 장기 미집행된 도시계획시설의 해제를 위한 방향과 기준을 제시하는 것이지만 새로이 입안되는 도시계획시설도 당연히 이 가이드라인을 따라 장기미집행될 가능성이 없는지 재정확보방안이 현실적인지 등의 문제를 고려하여야 하는데 피청구인은 구체적인 재정확보 방안이 없는 상태에서 이 가이드라인에 역행하여 이 사건 처분을 하였으므로 이는 위법하다. 3) 피청구인은 청구인 소유 토지를 포함하지 않고 인접토지만으로도 충분히 수변공원 개발이 가능했음에도 불구하고 이러한 사정은 전혀 고려하지 않은 채 청구인 토지를 포함하여 이 사건 처분을 하여 청구인은 토지 소유권 행사가 극히 제한되는 결과가 발생하였다. 비록 이 사건 처분으로 얻게 되는 공익이 있다고 하더라도 그러한 공익은 청구인이 청구인 토지사용에 극도의 제한을 받게 되어 침해되는 사익보다 결코 크다고 할 수 없으므로 이러한 이익형량을 전혀 하지 않았다는 점에서도 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용하였고, 시에서 사용료를 계속해서 부담하게 되는 경제적 어려움을 회피하기 위한 방법으로 이 사건 처분이 행하여진 점 또한 위법하다. 4) 청구인은 이 사건 처분과정에서 국토계획법 제25조에 따른 관련 서류들을 제시받은 사실이 없는 바 행정심판위원회에서 이 서류들을 제출할 것을 피청구인에게 명령하여 주기 바라고, 이 사건 처분과 관련하여 ○○시 도시계획위원회에서 2차례 결정이 보류되었다가 3번째 이 사건 처분이 결정되었는데 2번 보류가 된 사유가 무엇인지를 통하여 이 사건 처분의 위법성을 밝힐 수 있을 것으로 사료되므로 ○○시 도시계획위원회의 회의록도 제출하여 줄 것을 명하여 주기 바란다. 5) 보충서면 가) 피청구인은 답변서에서 전액 시비로 충당하여 사업을 진행한다고 하였으나 청구인이 정보공개청구를 통하여 받은 자료에 의하면 총 사업비가 29,054백만원이고 재원조달계획도 ‘우리시 공원조성기금 마련 및 국고지원 요청 등을 통한 예산확보로 사업기간 내 수변공원을 조성할 수 있도록 노력하겠음’이라고 기재되어 있어서 이는 조성될지 모르는 공원조성기금과 지원받을 수 있을지 알 수 없는 국고지원요청으로 재원을 조달할 계획이라는 것인바 이는 재원조달방안이 마련되어 있지 않다는 것이나 마찬가지다. 또한, 이러한 내용은 이 사건 도시관리계획 계획설명서상 기재된 내용과 다르다.(계획설명서상에 총사업비 15,120백만원, 사업비는 시비로 충당, 구체적 재원조달방안은 전혀 없음) 따라서, 피청구인은 재원조달의 실체가 없고 나아가 금액마저 일정하지 않은 계획으로 이 사건 처분을 하였는바 이는 위법하다. 나) 피청구인은 청구인 토지가 생태계회복을 위하여 대체불가능한 토지라고 하였으나 이는 사실이 아니다. 유지가 곧바로 청구인 토지와 접하고 있는 것이 아니라 구거가 있고 그 옆에 청구인 토지가 있으므로 청구인 토지를 제외하고도 충분히 공원조성이 가능하다. (계획설명서 21페이지 참조) 피청구인은 청구인 토지가 개발행위허가가 어려운 조건이라고 주장하며 마치 개발을 할 수 없는 토지이므로 도시관리계획 결정에 포함되어도 무방하다는 취지의 주장을 하나 청구인은 아직 개발행위와 관련한 일체의 행위를 하지 않았으므로 개발행위가 어렵다고 할 수 없고, 가사 개발행위가 어렵다고 하더라도 이 사건 처분의 적법여부와 청구인 토지의 개발행위는 전혀 별개의 문제이다. 나. 피청구인 주장 1) 피청구인은 2012. 7. 18. 도시관리계획결정을 위하여 입안된 도시관리계획도서에서 재원조달방안으로 총사업비 15,120백만원을 전액 시비로 충당할 것을 계획하였다. 2013년에 220백만원은 조사 및 설계비로 계획되었고 사업이 착공될 2014년~2017년까지의 비용으로 공사비 3,000백만원과 보상비 11,900만원이 책정되었고, 피청구인이 추진하는 사업의 경우 예산 편성시 예산의 확보로 이루어진다는 점을 감안하면 시의 예산 확보를 통한 사업의 재원조달방안은 타당하다. 청구인은 도시관리계획 결정에 대해 어떤 설명이나 안내도 받지 못하였다고 주장하나 피청구인은 이 사건 도시관리계획 결정을 위하여 2012. 11. 6. 국토계획법 관련 규정에 따라 주민 의견을 청취하고자 시보, 시홈페이지, 수도권일보, 서울일보 등을 통하여 열람공고를 하여 법에서 정한 적법한 절차를 이행하였고 열람기간 동안 토지소유주 15인의 의견이 제출된바 있다. 2) 국토교통부에서 배포한 ‘장기 미집행 도시·군계획시설 해제 가이드라인’에 의하면 도시 환경의 여건 변화로 과거에 지정된 시설이 재검토 결과 불합리한 경우 해제와 축소를 하는 것이며 단기 집행과 상관없이 도시의 정주기반시설로서 필요한 경우 설치를 하여야 하는 것이다. ○○저수지는 2006년 ‘습지 생태조사 및 생물서식처 복원 계획’ 연구용역결과 30여종 이상의 조류를 관찰할 수 있는 생태적인 보전가치가 있는 곳이나 저수지의 자연성이 크게 훼손되어 있는 상태로 체계적인 관리를 위하여 도시계획시설(공원)로의 결정이 필요한 것으로 조사되었고, 공원조성의 상위계획인 ‘2020 ○○시 공원녹지종합계획’에서는 공원 및 녹지계획의 추진전력으로 물의 특성을 활용한 친수공간의 조성과 생물종의 보호 및 보전을 위한 생태공원 조성을 명시하고 있다. 이에 따라 습지로서의 도시생태계를 유지하고 허파역할을 하고 있는 저수지와 주변토지 매입을 통하여 훼손된 생태계를 복원하고 자연 휴식공간 제공, 탄천에 용수원으로 활용함으로서 도시기반 조성에 기여하기 위하여 ○○저수지를 수변공원으로 조성하고자 이 사건 도시관리계획(도시계획시설:공원)으로 결정하게 된 것이며, 위 가이드라인에도 불구하고 결정에 따른 당위성과 필요성은 타당하다. 3) 도시계획 등의 전문가들로 구성된 도시계획위원회의 두차례 심의(2013. 1. 15. 및 2013. 10. 30)에서 좀 더 심도 있는 심의를 하고자 재원조달계획에 대한 보완 요구가 있었다. 이에 따라「○○시 공원녹지 조성기금 설치 및 운영 조례」를 통하여 기금을 마련하고(2014. 12. 10. 현재 33억 확보),「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」제44조 및 같은 법 시행령 제47조에 따라 도시공원의 신설에 직접 필요한 보상비 및 용지비에 대하여 전부 또는 일부를 국고에서 보조받을 수 있기 때문에 국비지원을 위하여 최대한 노력하고자 하는 사항으로 보완하여 2015. 1. 20. 도시계획위원회 심의에서 원안의결 된 바 구체적 재원조달계획이 없다는 청구인의 주장은 이유가 없다. 4) 2006년 실시된 ‘습지 생태조사 및 생물서식처 복원계획’ 연구용역에 따르면 청구인 토지는 저수지 상단부의 습지복원·창출 및 ○○저수지와의 자연스러운 생태적 연계성 확보를 위하여 필요한 것으로 계획되었다. 상단저습지의 형태적 다양화 및 습생·건생 초지 식생대의 도입으로 육상 및 수계역 서식생물의 다양성을 증진하고 곤충류나 양서파충류 및 임연부 조류의 은신처, 쉼터(피부호흡), 먹이원 확보를 위한 돌무더기, 나무더미, 덤불숲 등 다양한 미소 생물서식처로 활용되어야 하는 부지로 청구인 토지만 제척한다면 생태계 회복 차원에서의 수변공원의 기능을 다하지 못할 것이다. 청구인 토지는 토지이용계획확인서상 지목이 전이며 용도지역은 보전녹지로 되어 있고,「농지법」을 적용받는 농지이며 토지에 접한 도로가 없고 하수처리구역에 포함되지 않아 개발행위허가가 어려워 토지의 가치가 상대적으로 낮게 평가되는 곳이다. 수변공원 조성으로 인하여 그 공원을 이용하는 100만 ○○시민 개개인에게 돌아갈 편익의 전부와 생태계 복원 및 관리로 얻게 되는 환경적 편익은 사유재산권 침해에 따른 비용보다 결코 작다고 할 수 없다. 5) 이 사건 도시관리계획 결정을 위한 입안 서류는 국토계획법 제25조에 따라 도시계획도서, 계획설명서가 갖추어져 있으며, 청구인은 저수지 사용료를 계속해서 부담하게 되는 경제적 어려움을 회피하기 위하여 도시관리계획을 결정하였다고 주장하나 농업생산기반시설에 따른 임료 지불은「농어촌정비법」에 의한 것으로 도시관리계획 결정과는 무관하기에 청구인의 주장은 타당하지 않다. 따라서 이러한 점들을 종합하면 피청구인이 한 이 사건 도시관리계획 결정은 적법·타당하므로 청구인의 이 사건 심판청구는 기각되어야 한다. 6) 보충서면 가) ‘장기미집행 도·시군계획시설 해제 가이드라인’에서는 ‘향후 새로운 시설을 결정할 때에는 재원조달방안을 마련하는 등 구체적인 집행계획을 마련하여야 한다.’고 되어 있는바, 이는 청구인이 주장하는 ‘즉시 시행할 재원조달방안이 마련된 경우’에 한하여 도시관리계획을 세우라는 것을 의미하는 것이 아니다. 본 가이드라인의 목적은 도·시군 여건 변화로 인하여 현 시점에서 불합리하거나 집행가능성이 없는 시설을 재검토하여 해제하거나 조성함으로써 토지이용의 활성화를 도모하는데 있고 그 과정 가운데 새로운 시설을 결정할 경우 재원조달방안을 수립하여 또 다른 장기미집행시설이 발생되는 것을 미연에 방지하고자 하는 것이다. 총 사업비가 29,054백만원에서 15,120백만원으로 140억원 가량 줄어든 것이 아니다. 계획설명서는 최초 계획이 세워지던 당시를 기준으로 작성되는 것이다. 당시 사업비는 15,120이었으나 2013년 도시계획위원회 2차 심의시 공시지가 및 공사비를 재산정하여 29,054백만원으로 현실에 맞게 140억원 가량 증액하였다. 그리고 이 사건 공원 결정은 시의 예산 확보, 공원기금조성, 국비 수령 등 재원조달 방안을 다각화하여 예산조달의 실현가능성을 현실화하였고 해당 내용을 바탕으로 3차례 도시계획위원회에서 재원조달방안의 검토 등 심도있는 심의를 통하여 도시계획시설(공원)로 결정된 것으로 재원조달방안이 제대로 마련되어 있지 않아 위법하다는 청구인의 주장은 터무니없다. 나) 공원의 결정은 청구인의 주장처럼 단순히 구역의 모양만으로 결정할 수 없고, 각각의 공원은 도시계획시설로서 결정되기 위한 목적이 있다. 청구인 토지는 2006년 피청구인이 실시한 ‘습지 생태조사 및 생물서식처 복원계획’에서 공간배치 기본구도상 핵심 보전·복원지구로 계획된 곳이다. 다) 청구인 토지는 현시점에서 개발행위허가가 불가능한 토지로서 토지의 이용도가 낮은 곳으로 해당 필지를 공원으로 조성하여 생태계를 복원하고 100만 ○○시민에게 휴식공간을 제공하여 얻을 수 있는 공공의 편익이 결코 사익보다 작다고 할 수 없다. 라) 도시계획위원회 회의록은 국토계획법 제113조의2 및 같은 법 시행령 제113조의3에 따라 6개월이 지난 후 열람의 방법으로 공개될 수 있으며 행정심판법 관련법상 위법성이 없어 문서제출명령이 가능하다면 제출하도록 하겠다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 등 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 4. "도시·군관리계획"이란 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도·시 또는 군의 개발·정비 및 보전을 위하여 수립하는 토지 이용, 교통, 환경, 경관, 안전, 산업, 정보통신, 보건, 복지, 안보, 문화 등에 관한 다음 각 목의 계획을 말한다. 다. 기반시설의 설치·정비 또는 개량에 관한 계획 6. "기반시설"이란 다음 각 목의 시설로서 대통령령으로 정하는 시설을 말한다. 나. 광장·공원·녹지 등 공간시설 7. "도시·군계획시설"이란 기반시설 중 도시·군관리계획으로 결정된 시설을 말한다. 제25조(도시·군관리계획의 입안) ① 도시·군관리계획은 광역도시계획과 도시·군기본계획에 부합되어야 한다. <개정 2011.4.14.> ② 국토교통부장관(제40조에 따른 수산자원보호구역의 경우 해양수산부장관을 말한다. 이하 이 조에서 같다), 시·도지사, 시장 또는 군수는 도시·군관리계획을 입안할 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 도시·군관리계획도서(계획도와 계획조서를 말한다. 이하 같다)와 이를 보조하는 계획설명서(기초조사결과·재원조달방안 및 경관계획 등을 포함한다. 이하 같다)를 작성하여야 한다. ③ 도시·군관리계획은 계획의 상세 정도, 도시·군관리계획으로 결정하여야 하는 기반시설의 종류 등에 대하여 도시 및 농·산·어촌 지역의 인구밀도, 토지 이용의 특성 및 주변 환경 등을 종합적으로 고려하여 차등을 두어 입안하여야 한다. <개정 2011.4.14.> ④ 도시·군관리계획의 수립기준, 도시·군관리계획도서 및 계획설명서의 작성기준·작성방법 등은 대통령령으로 정하는 바에 따라 국토교통부장관이 정한다. 제28조(주민과 지방의회의 의견 청취) ① 국토교통부장관(제40조에 따른 수산자원보호구역의 경우 해양수산부장관을 말한다. 이하 이 조에서 같다), 시·도지사, 시장 또는 군수는 제25조에 따라 도시·군관리계획을 입안할 때에는 주민의 의견을 들어야 하며, 그 의견이 타당하다고 인정되면 도시·군관리계획안에 반영하여야 한다. 다만, 국방상 또는 국가안전보장상 기밀을 지켜야 할 필요가 있는 사항(관계 중앙행정기관의 장이 요청하는 것만 해당한다)이거나 대통령령으로 정하는 경미한 사항인 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2011.4.14., 2013.3.23.> 제30조(도시·군관리계획의 결정) ① 시·도지사는 도시·군관리계획을 결정하려면 관계 행정기관의 장과 미리 협의하여야 하며, 국토교통부장관(제40조에 따른 수산자원보호구역의 경우 해양수산부장관을 말한다. 이하 이 조에서 같다)이 도시·군관리계획을 결정하려면 관계 중앙행정기관의 장과 미리 협의하여야 한다. 이 경우 협의 요청을 받은 기관의 장은 특별한 사유가 없으면 그 요청을 받은 날부터 30일 이내에 의견을 제시하여야 한다. <개정 2011.4.14., 2013.3.23.> ② 시·도지사는 제24조제5항에 따라 국토교통부장관이 입안하여 결정한 도시·군관리계획을 변경하거나 그 밖에 대통령령으로 정하는 중요한 사항에 관한 도시·군관리계획을 결정하려면 미리 국토교통부장관과 협의하여야 한다. <개정 2011.4.14., 2013.3.23.> ③ 국토교통부장관은 도시·군관리계획을 결정하려면 중앙도시계획위원회의 심의를 거쳐야 하며, 시·도지사가 도시·군관리계획을 결정하려면 시·도도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. 다만, 시·도지사가 지구단위계획(지구단위계획과 지구단위계획구역을 동시에 결정할 때에는 지구단위계획구역의 지정 또는 변경에 관한 사항을 포함할 수 있다)을 결정하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 「건축법」 제4조에 따라 시·도에 두는 건축위원회와 도시계획위원회가 공동으로 하는 심의를 거쳐야 한다. <개정 2013.7.16.> ④ 국토교통부장관이나 시·도지사는 국방상 또는 국가안전보장상 기밀을 지켜야 할 필요가 있다고 인정되면(관계 중앙행정기관의 장이 요청할 때만 해당된다) 그 도시·군관리계획의 전부 또는 일부에 대하여 제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 절차를 생략할 수 있다. <개정 2011.4.14., 2013.3.23.> ⑤ 결정된 도시·군관리계획을 변경하려는 경우에는 제1항부터 제4항까지의 규정을 준용한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2011.4.14.> ⑥ 국토교통부장관이나 시·도지사는 도시·군관리계획을 결정하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 결정을 고시하고, 국토교통부장관이나 도지사는 관계 서류를 관계 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수에게 송부하여 일반이 열람할 수 있도록 하여야 하며, 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사는 관계 서류를 일반이 열람할 수 있도록 하여야 한다. <개정 2011.4.14., 2013.3.23.> ⑦ 시장 또는 군수가 도시·군관리계획을 결정하는 경우에는 제1항부터 제6항까지의 규정을 준용한다. 이 경우 "시·도지사"는 "시장 또는 군수"로, "시·도도시계획위원회"는 "제113조제2항에 따른 시·군·구도시계획위원회"로, "「건축법」 제4조에 따라 시·도에 두는 건축위원회"는 "「건축법」 제4조에 따라 시 또는 군에 두는 건축위원회"로, "특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사"는 "시장 또는 군수"로 본다. <개정 2011.4.14., 2013.7.16.> 제43조(도시ㆍ군계획시설의 설치ㆍ관리) ① 지상·수상·공중·수중 또는 지하에 기반시설을 설치하려면 그 시설의 종류·명칭·위치·규모 등을 미리 도시·군관리계획으로 결정하여야 한다. 다만, 용도지역·기반시설의 특성 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2011.4.14.> ② 도시·군계획시설의 결정·구조 및 설치의 기준 등에 필요한 사항은 국토교통부령으로 정하고, 그 세부사항은 국토교통부령으로 정하는 범위에서 시·도의 조례로 정할 수 있다. 다만, 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우에는 그 법률에 따른다. <개정 2011.4.14., 2013.3.23.> ③ 제1항에 따라 설치한 도시·군계획시설의 관리에 관하여 이 법 또는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 국가가 관리하는 경우에는 대통령령으로, 지방자치단체가 관리하는 경우에는 그 지방자치단체의 조례로 도시·군계획시설의 관리에 관한 사항을 정한다. <개정 2011.4.14.> 【도시공원 및 녹지 등에 관한 법률】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 3. "도시공원"이란 도시지역에서 도시자연경관을 보호하고 시민의 건강·휴양 및 정서생활을 향상시키는 데에 이바지하기 위하여 설치 또는 지정된 다음 각 목의 것을 말한다. 다만, 제3조, 제14조, 제15조, 제16조, 제16조의2, 제17조, 제19조부터 제21조까지, 제21조의2, 제22조부터 제25조까지, 제39조, 제40조, 제42조, 제46조, 제48조의2, 제52조 및 제52조의2에서는 나목에 따른 도시자연공원구역을 제외한다. 가. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제6호나목에 따른 공원으로서 같은 법 제30조에 따라 도시·군관리계획으로 결정된 공원 나. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제38조의2에 따라 도시·군관리계획으로 결정된 도시자연공원구역(이하 "도시자연공원구역"이라 한다) 제15조(도시공원의 세분 및 규모) ① 도시공원은 그 기능 및 주제에 따라 다음 각 호와 같이 세분한다. <개정 2012.12.18., 2013.5.22.> 1. 생활권공원: 도시생활권의 기반이 되는 공원의 성격으로 설치·관리하는 공원으로서 다음 각 목의 공원 가. 소공원: 소규모 토지를 이용하여 도시민의 휴식 및 정서 함양을 도모하기 위하여 설치하는 공원 나. 어린이공원: 어린이의 보건 및 정서생활의 향상에 이바지하기 위하여 설치하는 공원 다. 근린공원: 근린거주자 또는 근린생활권으로 구성된 지역생활권 거주자의 보건·휴양 및 정서생활의 향상에 이바지하기 위하여 설치하는 공원 2. 주제공원: 생활권공원 외에 다양한 목적으로 설치하는 다음 각 목의 공원 가. 역사공원: 도시의 역사적 장소나 시설물, 유적·유물 등을 활용하여 도시민의 휴식·교육을 목적으로 설치하는 공원 나. 문화공원: 도시의 각종 문화적 특징을 활용하여 도시민의 휴식·교육을 목적으로 설치하는 공원 다. 수변공원: 도시의 하천가·호숫가 등 수변공간을 활용하여 도시민의 여가·휴식을 목적으로 설치하는 공원 라. 묘지공원: 묘지 이용자에게 휴식 등을 제공하기 위하여 일정한 구역에 「장사 등에 관한 법률」 제2조제7호에 따른 묘지와 공원시설을 혼합하여 설치하는 공원 마. 체육공원: 주로 운동경기나 야외활동 등 체육활동을 통하여 건전한 신체와 정신을 배양함을 목적으로 설치하는 공원 바. 도시농업공원: 도시민의 정서순화 및 공동체의식 함양을 위하여 도시농업을 주된 목적으로 설치하는 공원 사. 그 밖에 특별시·광역시·특별자치시·도·특별자치도(이하 "시·도"라 한다) 또는 「지방자치법」 제175조에 따른 서울특별시·광역시 및 특별자치시를 제외한 인구 50만 이상 대도시의 조례로 정하는 공원 ② 제1항 각 호의 공원이 갖추어야 하는 규모는 국토교통부령으로 정한다. 제44조(비용 보조) ① 공원관리청이 시행하는 도시공원사업에 드는 비용에 대하여는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 비용의 전부 또는 일부를 국고에서 보조할 수 있다. ② 공원관리청이 아닌 자가 시행하는 도시공원사업에 드는 비용에 대하여는 대통령령으로 정하는 바에 따라 지방자치단체가 그 비용의 일부를 보조할 수 있다. 【도시공원 및 녹지 등에 관한 법률 시행령】 제47조(비용보조) ① 법 제44조제1항의 규정에 의하여 국가가 보조할 수 있는 비용은 다음 각 호와 같다. 1. 도시공원의 신설에 직접 필요한 보상비 및 용지비 2. 공원시설인 도로·광장 및 조경시설의 설치에 필요한 비용 ②법 제44조제2항의 규정에 의하여 지방자치단체는 도시공원의 신설 또는 증설에 직접 필요한 비용 중 공원시설인 도로 및 광장의 설치에 필요한 비용을 보조할 수 있다. ◆ 장기 미집행 도시·군계획시설 해제 가이드라인 ◆ (2014. 12. 국토교통부 도시정책과) 제1장 총 칙 제1절 목적 1. 본 가이드라인은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제25조에 의해 결정된 도시·군계획시설 중 시행령 제19조제9호에 따라 규모 등이 도시·군의 여건 변화로 인하여 현 시점에서 불합리하거나 집행가능성이 없는 시설을 재검토하여 해제하거나 조정함으로써 토지이용의 활성화를 도모하는 데 있다. 제2절 가이드라인의 성격과 의의 1. 본 가이드라인은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제25조에 의해 결정된 도시·군계획시설 중 결정 고시후 10년 이상 장기미집행된 도시·군계획시설의 해제를 위한 방향과 기준을 제시한 것으로, 도시·군계획시설의 필요성과 집행가능성 등을 재검토하여 도시·군계획시설에 대한 도시·군관리계획을 입안하거나 결정할 때에는 본 가이드라인을 따라야 한다. 2. 가이드라인은 장기미집행 시설의 자동 실효에 대비하여 도시기능을 유지시키기 위한 객관적인 기준과 합리적인 절차를 제공하고, 도시·군관리계획 결정 과정에서 나타나는 문제점을 최소화하는 것에 의의가 있다. 제2장 가이드라인의 적용 제1절 기본원칙 1. 기본적인 고려사항 (1) 도시·군계획시설별로 설치목적과 기능을 고려하여 관리목표와 방향을 검토한다. (2) 장기미집행 시설 중 구성 비율이 높고 집행에 많은 예산이 소요되는 도로, 공원을 중점적으로 검토한다. (3) 재정 투입을 통해 각 장기미집행 시설의 실효 시점 전까지 집행 가능한 시설은 중기재정계획과 연계하여 집행계획을 수립함으로써 재원확보 및 우선순위를 정하고, 2020년 7월 1일 이후 미집행으로 인하여 자동 실효되지 않도록 실효시기 이전에 집행하도록 한다. (4) 재정투입을 통해 집행이 불가능한 장기미집행 시설은 그 결정으로 인해 예상되는 문제점을 미리 분석하고 관리방안을 수립하도록 한다. (5) 장기미집행 도시ㆍ군계획시설 해제에 대한 장기미집행 시설 정비절차를 진행할 때에는 가급적 새로운 도시ㆍ군계획시설을 결정하지 않도록 하며, 향후 새로운 시설을 결정할 때에는 재원조달방안을 마련하는 등 구체적인 집행계획을 마련하여야 한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서, 답변서, 도시관리계획 결정(변경)안, 도시계획시설 주민의견 청취 공고, 도시계획위원회 개최결과 알림, 도시관리계획 결정고시, 청구인 토지 토지이용계획, 습지 생태조사 및 생물서식처 복원계획, 2015년도 ○○시 기금운용계획 등의 기재내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○구 ○○동 ○○-○(전, 1,957m²) 소유자이다. 나) 피청구인은 청구인 토지를 포함한 ○○시 ○○구 ○○동 ○○-○일원(31,877㎡)을 수변공원으로 신설하는 내용의 도시관리계획 결정(안)을 입안하기 위하여 2012. 11. 5. 주민공람공고를 하였다. 다) 피청구인은 위 도시관리계획 결정을 위하여 3차례 ○○시 도시계획위원회 심의를 거쳤는데 2013. 1. 25.와 2013. 11. 8. 도시계획위원회 심의 결과 ‘유보’된 후 2015. 1. 20. 도시계획위원회 심의 결과 원안의결되었다. 라) 피청구인은 2015. 2. 16. ○○시 고시 제2015-28호로 청구인 토지를 포함한 ○○시 ○○구 ○○동 ○○-○일원을 수변공원으로 신설하는 내용의 도시관리계획을 결정 고시하였다. 마) 청구인 토지를 포함한 ○○구 ○○동 ○○-○일원은 국토계획법상 보전녹지지역이고 청구인 토지는 지적도상 도로에 접하지 않는다. 바) 우리위원회에서 이 사건 도시관리계획 결정 추진과 관련하여 상이한 총 사업비(15,120백만원, 29,054백만원)에 대한 설명요청결과 피청구인은 2012년도 1차 심의시 제출된 사업비 15,120백만원은 이전 사업추진부서인 환경관리과에서 실시한 ‘사전환경성 검토 및 도시관리계획(공원) 결정 용역(2007. 8. ~ 2008. 8.)’ 결과에 의한 사업비로 토지보상비 11,900백만원(2008년도 공시지가의 2배), 공사비 3,000백만원(1식 추정), 기본 및 실시설계 220백만원으로 구성되었으며, 2013년도 2차 심의시 제출된 사업비 29,054백만원은 공시지가 및 공사비를 재산정한 것으로 토지보상비 17,691백만원(2012년도 공시지가의 3배), 공사비 11,157백만원(31,877㎡×350,000원), 설계비 206백만원으로 구성되어 있다고 답변하였다. 사) ○○○○저수지 도시관리계획 결정신청서상 3. 계획설명서, Ι. 계획의 개요, ? 추진경위에 2005. 9. ~ 2006. 3. 습지생태조사 및 생물서식처 복원계획수립 연구용역을 실시하고, 2007. 8. ~. 2008. 8. 사전환경성 검토 및 도시관리계획(공원) 결정 용역을 추진하고, 2008. 3. 12. ○○저수지 생태공원화 사업을 위하여 사전환경성검토서 주민설명회를 개최하였다고 기재되어 있다. 아) 2005. 9. ~ 2006. 3. 실시된 ‘습지생태조사 및 생물서식처 복원계획‘ 연구용역 결과에 따르면 ○○저수지 보전복원계획 사업대상지에 청구인 토지가 포함되어 있고, Ⅵ. 사업시행 계획에서 기본방향으로 국토계획이용법의 공간 기반시설인 공원시설로서 법적 지위를 규정할 필요가 있으며 이에 따라 도시공원녹지법상의 주제공원의 하나인 수변공원으로 지정되어야 하고, 나아가 도시계획시설결정이 이루어져야 한다고 기재되어 있다. 자) 2015년도 ○○시 기금운용계획에 의하면 공원녹지조성기금은 2014년도 말 기준 기금조성액이 3,337,959천원이다. 2) 국토계획법 제2조제4항·제6항·제7항에 의하면 도·시군관리계획에 특별시, 시 또는 군 등의 개발·정비 및 보전을 위하여 수립하는 토지 이용, 교통, 환경, 경관, 안전, 산업, 정보통신, 보건, 복지, 안보, 문화 등에 관한 기반시설의 설치·정비 또는 개량에 관한 계획을 포함하며, 기반시설에 광장·공원·녹지 등 공간시설도 해당하며, 도·시군계획시설이란 기반시설 중 도·시군관리계획으로 결정된 시설을 말한다. 국토계획법 제25조제1항·제2항, 제28조제1항, 제43조제1항에 의하면 지상·수상 등에 기반시설을 설치하려면 그 시설의 종류·명칭·위치·규모 등을 미리 도·시군관리계획으로 결정하여야 하고 시장 등은 도·시군관리계획을 입안할 때에는 광역도시계획과 도시·군기본계획에 부합하도록 도시·군관리계획도서와 기초조사결과, 재원조달방안 및 경관계획 등을 포함한 계획설명서를 작성하여 주민의 의견을 들어야 한다. 국토계획법 제30조제3항·제6항·제7항에 의하면 시장 등이 도·시군관리계획을 결정하려면 시·군도시계획위원회의 심의를 거쳐야하며, 시장 등이 도·시군관리계획을 결정하면 그 결정을 고시하고 관계서류를 일반이 열람할 수 있도록 하여야 한다. 3) 청구인은 정보공개청구를 통하여 받은 자료에 의하면 총 사업비가 29,054백만원이고 재원조달계획도 ‘우리시 공원조성 기금마련 및 국고지원요청 등을 통한 예산확보’로 실체가 없고 이마저도 계획설명서상 총 사업비인 15,120백만원과 상이하므로 구체적인 재정확보방안 없이 ‘장기 미집행 도·시군 계획시설 해제 가이드라인(국토교통부)’을 역행하여 이 사건 처분을 한 위법이 있으며, 유지(溜池)가 청구인 토지와 접하여 있는 것이 아니어서 청구인 토지를 제외한 인접토지만으로도 충분히 수변공원개발이 가능함에도 이를 고려하지 않아 청구인의 토지소유권 행사를 극히 제한하여 사익과 공익에 대한 이익형량을 전혀 하지 아니하였는바 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용하였다고 주장한다. 4) 도시계획시설의 설치는 행정계획의 일종인 도시관리계획으로 결정하도록 되어 있는데 대법원판례에 의하면 행정계획이라 함은 행정에 관한 전문적·기술적 판단을 기초로 하여 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 서로 관련되는 행정수단을 종합·조정함으로써 장래의 일정한 시점에 있어서 일정한 질서를 실현하기 위한 활동기준으로 설정된 것이다. 그런데 관계 법령에는 추상적인 행정목표와 절차만이 규정되어 있을 뿐 행정계획의 내용에 관하여는 별다른 규정을 두고 있지 아니하므로 행정주체는 구체적인 행정계획을 입안·결정함에 있어서 비교적 광범위한 형성의 자유를 가진다. 다만 행정주체가 가지는 이와 같은 형성의 자유는 무제한적인 것이 아니라 그 행정계획에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 상호간과 사익 상호간에도 정당하게 비교·교량하여야 한다는 제한이 있으므로, 행정주체가 행정계획을 입안·결정함에 있어서 이익형량을 전혀 행하지 아니하거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성과 객관성이 결여된 경우에는 그 행정계획결정은 형량에 하자가 있어 위법하게 된다고 판시하고 있다. (출처 : 대법원 2011.02.24. 선고 2010두21464 판결 참조) 5) 청구인이 언급한 ‘장기 미집행 도·시군 계획시설 해제 가이드라인’은 기존에 결정된 도·시군계획시설 중 도·시군의 여건 변화로 인하여 현 시점에서 불합리하거나 집행가능성이 없는 시설을 재검토하여 해제하거나 조정하고자 하는 것이 목적이고 다만 새로운 시설을 결정할 때에도 장기미집행 시설이 되는 것을 방지하고자 재원조달방안을 마련하는 등 구체적인 집행계획을 마련하도록 규정하고 있는바 이 사건 도시관리계획 결정의 재원조달방안에 대하여 살펴보면, 제출된 자료에 의하면 2007. 8. ~ 2008. 8. 실시된 ‘사전환경성 검토 및 도시관리계획(공원) 결정 용역’결과에 의하여 총 사업비를 15,120백만원으로 책정하였으나 2013년도 2차 심의시 총사업비를 29,054백만원으로 증액하였는데 증액의 사유가 토지보상비의 증가와 공사비의 재산정으로 최초계획수립 후 기간 경과에 따라 상황 및 여건에 맞게 공사비를 재산정한 것으로 보여지며, 2014년 말 기준으로 ○○시 공원녹지 조성기금이 약 33억 조성되어 있는 점,「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」제44조제1항 및 같은 법 시행령 제47조제1항에 의거 공원관리청이 시행하는 도시공원사업에 드는 비용 중 도시공원의 신설에 직접 필요한 보상비 및 용지비 등에 그 비용의 전부 또는 일부 국고 보조가 가능한 점, 2015. 1. 20. ○○시 도시계획위원회 심의 결과 원안의결 된 점으로 볼 때 시의 예산 확보를 기본으로 공원조성기금 마련, 국고지원 요청 등을 통한 재원조달방안에 타당성이 없다고 보이진 않는다. 6) 다음으로 이 사건 도시관리계획 결정에 있어 사익과 공익에 대한 이익형량에 관한 부분에 대하여 살펴보면 2005. 9. ~ 2006. 3. 실시된 ‘습지생태조사 및 생물서식처 복원계획‘ 연구용역 결과에 의하면 밭경작지로 활용되고 있는 저수지 상단부를 습지로 복원하고 ○○저수지와의 자연스러운 생태적 연계성을 확보하고자 하는데 이에 청구인의 토지가 포함되어 있고 청구인 토지를 포함한 사업대상지에 대하여 도시계획시설결정이 이루어져야 한다고 기재되어 있는 점, 청구인 토지는 국토계획법상 보전녹지지역이고 도로에 접하지 아니하여 개발행위허가가 제한되고 있고 이 사건 도시관리계획 결정 이후 절차에 따라 청구인 토지가 매수협의 또는 수용된다고 하더라도 피청구인은 그에 대한 정당한 보상을 하여야 하므로 특별한 사정이 없는 한 이 사건 처분으로 인하여 청구인에게 회복 불가능한 손해가 발생하게 된다고 볼 수는 없는 점 등을 종합적으로 살펴보면 이 사건 처분을 통하여 이루고자 하는 생태계 복원 및 100만 ○○ 시민에게 휴식공간 제공이라는 공익이 청구인의 토지 소유권 행사 제한으로 침해받게 된 사익보다 작다고 볼 수 없으므로 피청구인이 이 사건 처분을 함에 있어 공익과 사익간 이익형량을 하지 아니하였거나 이익형량을 하였으나 그 정당성과 객관성이 결여되었다고 볼 수 없다고 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.