도시관리계획결정처분취소청구

1. 사건개요 피청구인은 ○○교도소를 신축하기 위하여 2005. 3. 31. 청구인의 소유토지를 포함한 전라북도 ○○시 ○○면 ○○리 산 12-1번지 일원(면적 : 111,460㎡)을 도시계획시설(공공청사 : 교정시설)로 하는 ○○도시관리계획을 결정하고 전라북도고시 제2005-44호로 이를 고시(이하 "이 건 처분"이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여, 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. ○○시는 법무부의 요청에 따라 그 요구내용대로 도시관리계획을 입안한 것이어서 ○○시가 계획입안과정에서 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제25조의 규정에 따라 도시관리계획안이 ○○시가 마련한 도시기본계획에 부합되는지 여부 등을 심사한 연후에 이 건 처분을 하였어야 함에도 불구하고 그에 따른 절차를 거치지 아니한 잘못이 있다. 나. 이 건 도시관리계획안대로 교정시설이 설치될 경우 교도소 주변경관을 아무리 잘 조성한다 하더라도 ○○시가 추진하는 문화관광도시라는 정책목표와 어울리지 않는다고 판단되므로 ○○시 도시기본계획에의 부합여부를 먼저 확인할 필요가 있다. 다. 청구인 소유의 ○○농장은 약 3만평으로서 그중 약 2만평이 교정시설로 결정되었는데, 청구인의 부친은 약 24년간 지역농민들과 함께 ○○농장을 가꾸어 왔고 현재 고가의 관상수가 식재되어 있으며 한우 사육시설이 있어 농번기가 아닌 때에 지역농민에게 연 5,000만원상당의 인건비를 지급하여 많은 도움을 준 점, 청구인은 한국농촌경제연구원의 축산경제담당 연구원으로 퇴직하고 ○○농장에서 축산발전과 지역발전을 위하여 일하고자 하였는데 이 건 처분으로 청구인의 향후 계획의 실현에 중대한 차질을 가져오게 되었고 ○○농장 일부에 노인복지시설을 건립하려던 계획도 물거품이 된 점 등을 고려할 때, 다른 후보지역이 있음에도 투자자금이 많이 소요되는 ○○농장을 수용하는 것은 합리적이지 아니하다. 라. 따라서 이 건 처분은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 소정의 절차에 따라 진행되지 아니하였을 뿐만 아니라 가사 청구인의 주장과 달리 그 절차가 적법하게 진행되었다고 하더라도 위 도시관리계획안대로 확정하는 것이 합목적성ㆍ적법성 및 합리성의 관점에서 타당하지 못하므로 이 건 처분은 부당하여 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 2003년 2월경 △△교도소에서 전라북도 ○○시 ○○면 ○○리 등 3개소의 교정시설 신축후보지를 선정하여 법무부에 신청하였고 법무부에서는 2003년 8월경 신축후보지를 답사하고 시민ㆍ민원인의 교통편의, 도시기반시설과의 연계성 등을 고려하여 전라북도 ○○시 ○○면 ○○리 산 12-1번지 일원의 신축후보지를 2003년 9월경 확정하였으며, 그 후 ○○시의회 간담회 및 주민설명회를 실시한 후 2004. 8. 18. 법무부장관이 ○○시에 도시관리계획입안 및 결정을 요청하였고, ○○시에서는 관계기관ㆍ부서 협의, 게시판 공고 및 ○○시 도시계획위원회의 자문을 거쳐 2004. 11. 6. 전라북도에 도시관리계획결정을 신청하여, 전라북도에서는 도 관련부서의 협의 및 검토를 거쳐 2005. 3. 24. 전라북도 도시계획위원회의 심의절차를 이행한 후 2005. 3. 31. 도시관리계획(공공청사 : 교정시설)을 적법하게 결정하였다. 나. 청구인은 국민고충처리위원회 등에 7회나 민원을 제기하여 위법성ㆍ절차성에 대한 주장내용은 수차례 문제가 없는 것으로 검토되었고, ○○시와 전라북도에서 관련부서간 협의, 도시계획위원회의 자문 및 심의절차를 거쳐 도시관리계획을 결정하는 목적에 부합하고 절차의 위법성이 없고, 도시기본계획은 해당 시ㆍ군을 건전하고 지속가능하게 발전시킬 수 있는 정책방향을 제시함과 동시에 바람직한 미래상과 장기적인 발전방향을 제시하는 정책으로서 반드시 도시기본계획상에 계획되어야만 도시관리계획으로 결정할 수 있는 것이 아니며 비도시지역에는 도시기본계획이 수립되어 있지 아니하므로 도시기본계획에의 부합여부에 대한 청구인의 주장은 이유 없다. 다. 법무부의 계획안에 대한 용역업체인 한조엔지니어링에서 2004. 1. 27. ○○목장 축사를 조사한 결과 당시 가축이 없었음이 확인되어 폐축사로, 관상수가 있는 지역을 향나무군집 등으로 조사되었으므로 계획 입안과정에서의 기초조사가 잘못되었다는 청구인의 주장은 이유 없다. 라. 법무부에서는 교정시설 대상지로 전라북도 ○○시 ○○면 ○○리 등 3개소를 선정한 후 현지답사를 통하여 민원인 등의 교통편의, 도시기반시설과의 연계성, 환경성, 입지 적정성, 경제성 등을 종합적으로 고려하여 타 후보지보다 입지조건이 양호를 대상지를 결정한 것이므로, 투자자금이 비교적 많이 소요되는 ○○농장을 수용하는 것보다 자연녹지나 농지상태로 있는 지역을 수용하는 것이 합리적이라는 청구인의 주장은 이유 없다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제24조, 제25조, 제28조 및 제30조 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 도시계획시설 조사측량을 위한 토지출입허가사항 알림공문, ○○시의회 간담회개최 결과보고서, 주민설명회 개최공문, 도시관리계획 입안을 위한 주민의견청취 공고문, 도시관리계획안에 대한 의견서, 국민고충처리위원회 민원접수서류 및 처리결과회신문서, ○○ 도시관리계획시설 결정 및 고시공문, 국무총리비서실 및 대통령비서실 민원접수서류 등 각 사본의 내용을 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) ○○시장은 2004. 4. 2. 청구인 등에게 법무부가 전라북도 ○○시 ○○면 ○○리 산 9-3번지 외 34필지에 신축을 추진중인 도시계획시설(공공청사 : 교정시설중 교도소)사업의 기초조사 및 측량을 위하여 토지의 출입을 허가하였음을 통보하였다. (나) ○○시(건설교통국 도시과)는 2004. 5. 15. 시의회 의원 전체를 대상으로 시의회 제1운영위원회실에서 ○○교도소 건축관련 추진사항 등을 설명하는 간담회를 개최하였는데, 이에 참석한 법무부 교정국 관리과장은 교정행정의 업무전반, 교도소의 신축필요성과 그동안의 추진내용 및 지역경제에 미치는 영향 등을 설명한 후 질의를 받고 답변하였다. (다) ○○시는 2004. 7. 9. ○○면사무소 회의실에서 인근대상지역 주민 및 이해관계인, 시의회 의원, ○○면 이장단, 기관ㆍ단체장, ○○면 농민회 기타 ○○면민 희망자 등을 참석대상으로 하여 ○○교정시설(교도소) 건설추진관련 주민설명회를 개최하였다. (라) ○○시장은 2004. 9. 1. ○○ 도시관리계획(도시계획시설 : 공공청사)안에 대한 주민의견을 청취하기 위하여 ○○시 홈페이지에 열람공고를 게재하고, 이어 2004. 9. 3. △△매일 및 새전북신문에 주민의견청취를 위한 공고 및 열람에 관한 사항을 게재하였다. (마) 청구인은 2004. 9. 17. ○○시장에게 ○○시 도시계획시설(교정시설) 건립지역에 소재한 ○○농장의 소유자로서 교정시설 설립을 위한 도시관리계획안에 반대한다는 내용의 의견서를 제출하였다. (바) 청구인의 도시계획시설(교정시설)결정 반대에 관한 민원제출에 대하여, 국민고충처리위원회는 2005. 2. 22. 청구인에게 민원처리결과를 회신하였는바, 청구인의 ○○목장에 대한 기초조사과정에서 2004. 1. 27. 현지조사를 할 당시는 어떠한 가축도 없어 폐축사로 간주하였고 고가의 관상수 등은 보상시 협의할 계획으로 있으며 ○○시장이 입안하여 피청구인에게 도시관리계획결정을 요청중에 있으므로 청구인의 재검토요구를 수용할 수 없고, 도시기본계획과의 관계는 민원대상토지의 경우 비도시지역으로 분류되어 있어 도시기본계획이 아직 수립되어 있지 않고 2007년까지 수립할 계획이며, 도시계획시설의 결정은 반드시 도시관리계획으로 결정하도록 되어 있어 기초조사ㆍ공람공고ㆍ관계행정기관협의 및 도시계획위원회 심의 등 법소정의 과정을 거쳐 추진중에 있는 것으로 확인되었고, 도시계획시설(교정시설) 결정은 관한 전라북도 ○○시장이 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」이 정하는 절차를 거쳐 전라북도 도시계획심의위원회의 심의를 통하여 결정하는 사항으로서 ○○시장의 도시계획시설(교정시설) 결정을 위한 일련의 행정행위에 대하여 위법ㆍ부당하다고 보기 어려우며, 다만 도시계획시설 결정 이후 민원인 목장을 수용할 경우 법무부와 긴밀히 협의하여 토지소유주의 의견을 검토ㆍ반영하는 등 고충민원이 최소화되도록 ○○시장에게 협조를 요청하고 민원처리를 종결한다는 내용으로 되어 있다. (사) 피청구인은 ○○시장의 신청을 받아 청구인의 소유토지를 포함한 전라북도 ○○시 ○○면 ○○리 산 12-1번지 일원(면적 : 111,460㎡)에 대하여 2005. 3. 24. 전라북도 도시계획위원회의 심의를 거쳐 2005. 3. 31. 도시관리계획(공공청사 : 교정시설)을 결정하고 전라북도고시 제2005-44호로 이를 고시(2005. 4. 8. 도보에 게재)하는 이 건 처분을 하였다. (아) 법무부는 대통령비서실에서 이첩된 청구인의 민원과 관련하여 2005. 5. 12. 청구인에게 회신을 하였는바, ○○시 도시관리계획결정은 전라북도 도시계획위원회의 심의를 통과하여 2005. 3. 31. 결정ㆍ고시됨에 따라 예정대로 신축사업을 추진할 계획이고, 최근 신축되는 교정시설은 친환경적이며 주변환경과 조화를 이루는 현대적인 시설로 신축되니 많은 이해와 협조를 부탁한다는 내용으로 되어 있다. (자) 청구인은 전라북도 ○○시 ○○면 ○○리 산 12-1번지 일원에 소재한 청구인의 토지를 교정시설후보지로 결정한 것은 개인의 재산권을 침해한 것으로 교정시설에 관한 도시관리계획결정을 재고해달라는 취지로 국무총리비서실에 민원을 제기하였고, 동 민원이 국민고충처리위원회에 이첩되자, 국민고충처리위원회는 2005. 6. 1. 조사ㆍ심의한 결과 관계기관에서 주민공람ㆍ공고 등 제반절차를 거쳐 도시계획위원회의 심의(2005. 3. 24.)를 거쳐 고시(2005. 3. 31.)하여 도시계획시설 결정절차를 마친 상태로서, 청구인의 토지 등에 동 시설을 결정한 것은 관계전문가로 구성된 도시계획위원회 등에서 심의를 거쳐 종합적으로 판단하여 결정한 것이므로 위법ㆍ부당하다고 보기 어렵다는 취지로 청구인에게 심의결과를 통보하였다. (2) 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제24조ㆍ제25조ㆍ제28조 및 제30조의 규정을 종합하여 보면, 도시관리계획은 도시기본계획에 부합되게 특별시장ㆍ광역시장ㆍ시장 또는 군수가 입안하도록 되어 있고, 도시관리계획을 입안하기 위해서는 기초조사를 실시하고 도시관리계획을 입안하는 때에는 주민의 의견을 청취하여야 하며 그 의견이 타당하다고 인정되는 때에는 이를 도시관리계획안에 반영하여야 한다고 되어 있고, 시ㆍ도지사가 직접 또는 시장ㆍ군수의 신청에 의하여 도시관리계획을 결정하고자 하는 때에는 관계 행정기관의 장과 미리 협의하고 시·도 도시계획위원회의 심의를 거치도록 되어 있으며 도시관리계획을 결정한 때에는 이를 고시하고 관계서류를 일반이 열람할 수 있도록 하고 있다. 청구인은 ○○시장이 법무부의 요구내용에 따라 도시관리계획을 입안하였으므로 도시기본계획에 부합되지 아니하고 계획입안을 위한 기초조사도 사실과 다르게 하여 부당하다는 취지의 주장을 하나, 위 인정사실에 의하면, 청구인의 ○○농장이 위치하고 있는 도시계획시설 대상지역의 경우 비도시지역으로 분류되어 있어 도시기본계획이 아직 수립되어 있지 아니하고 (2007년까지 수립할 계획으로 되어 있음), 기초조사를 위하여 2004. 1. 27. ○○목장에 대한 현지조사를 할 당시 어떠한 가축도 없는 것으로 확인되었으며 고가의 관상수 등은 보상시 협의할 사안인 점을 고려할 때 청구인의 위와 같은 주장은 타당하지 아니하며, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 의한 도시관리계획의 결정은 관계 행정청이 법령의 범위 내에서 도시의 건전한 발전과 공공복리의 증진을 위해 도시정책상의 고도의 전문적ㆍ기술적 판단을 기초로 하여 그 재량에 의하여 행하는 것인바, 이 건 처분은 ○○시장이 도시관리계획안을 입안하면서 시의회 의원과 간담회를 개최하여 의견을 청취하고 주민설명회를 개최하여 주민의 의견을 청취하였으며, 관계기관 및 관련부서간의 협의도 이루어진 것으로 보이고, 도시관리계획의 결정권자인 피청구인은 ○○시장의 신청을 받아 전라북도 도시계획위원회의 심의를 거친 후 도시관리계획을 결정하고 고시 및 열람조치를 완료하는 등 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」이 정하는 절차를 거쳐 적법ㆍ타당하게 이루어진 것으로 보이며, 설사 행정주체가 도시관리계획을 입안ㆍ결정하는 과정에서 갖는 재량권에는 그 계획과 관련된 자들의 사익과 공익을 정당하게 비교ㆍ형량하여야 한다는 제한이 있다는 것을 인정한다 하더라도 피청구인이 이 건 도시관리계획을 입안ㆍ결정하는 과정에서 달리 정당성과 객관성이 결여되어 재량권을 일탈ㆍ남용하였다고 볼 만한 자료가 보이지 아니하는 점에 비추어 볼 때 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.