도시관리계획결정처분취소청구

1. 사건개요 청구외 ○○시장이 2003. 5. 21. 도시관리계획을 입안하여 피청구인에게 그 결정을 신청하자 피청구인은 2004. 4. 26. 경기도도시계획위원회의 심의를 거쳐 도시관리계획을 결정하여 이를 고시(이하 "이 건 처분"이라 한다)하였고, 그 가운데 청구인이 소유하는 경기도 ○○시 ○○구 ○○동 66번지(이하 "이 건 토지"라 한다)의 일부는 유치원ㆍ어린이집 부지로 그 용도가 제한되어 있다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 이 건 도시관리계획의 입안권자인 ○○시장은 청구인이 소유하는 토지의 약 절반을 유치원ㆍ어린이집 용도로 제한하면서 청구인의 의견을 물었을 뿐 청구인의 동의를 구하지 아니하였다. 나. 국토의계획및이용에관한법률 제52조제1항의 규정에 의하면 기반시설의 배치와 규모는 제1종지구단위계획(도시관리계획으로 결정하도록 되어 있음)에 포함되도록 하고 있으나, 피청구인은 도시관리계획결정을 고시하면서 그 중 "3. 도시기반시설의 배치와 규모에 관한 도시관리계획 결정" 항목에 도시기반시설인 유치원ㆍ어린이집 용도로 된 청구인 토지의 배치와 규모를 적시하지 아니한 채 도면에만 표시하였다. 다. 국토의계획및이용에관한법률시행령 제45조제2항의 규정에 의하면 기반시설이라 함은 당해 지구단위계획구역의 지정목적 달성을 위하여 필요한 시설을 말한다고 되어 있는데, 집단취락의 개발제한구역 해제를 위한 도시계획변경은 취락의 낙후된 생활환경의 개선을 도모하려는 것이고, 유치원ㆍ어린이집 부지 인근에 있는 ○○마을과 ◇◇마을의 유치원 취학대상 인원이 27명, 어린이집 입소대상 인원이 28명에 불과하여 유치원 또는 어린이집의 설립 운영이 불가능하므로, 유치원ㆍ어린이집 부지는 지구단위계획구역의 지정목적 달성을 위하여 필요한 시설로 보기는 어렵다. 라. 피청구인의 이 건 처분은 관계법령을 제대로 준수하지 아니한 것임은 물론 유치원ㆍ어린이집 부지의 필요성이나 합리적인 소요 판단 없이 고의적으로 청구인의 토지이용을 규제하는 것으로 위법ㆍ부당하여 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 이에 대하여 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 도시관리계획결정은 입안권자인 ○○시장이 당초 입안한 내용과 이해당사자들의 의견을 최대한 존중하여 도시계획위원회의 심의를 거쳐 행하는 자유재량행위로서 피청구인은 관계법령에서 정한 절차에 따라 이 건 처분을 하였다. 나. 청구인은 유치원ㆍ어린이집에 취학할 아동의 수가 적어 유치원 등의 운영이 불가능하다고 주장하나, 동편마을과 간촌마을은 이 건 도시관리계획결정으로 개발밀도가 높아져서 인구가 과거보다 몇 배로 늘어날 것으로 예상되므로, 현재의 인구기준으로 유치원 등의 운영 가능성을 판단할 것이 아니다. 다. 이 건 처분은 청구인과 같은 조건의 주변토지와의 형평성, 부지의 정형화 등을 고려하여 청구인 소유의 토지의 용도를 제한한 것이고, 청구인의 주장은 본인의 재산권만을 생각한 이기적인 것이므로, 피청구인의 이 건 처분은 적법ㆍ타당하다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 국토의계획및이용에관한법률 제25조 내지 제30조ㆍ제32조ㆍ제49조 내지 제55조 국토의계획및이용에관한법률시행령 제19조 및 제45조 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 도면, 우선해제검토결과 보고, 공람결과 보고(1차 및 2차), 민원회신(2002. 11. 25.자, 2002. 12. 4.자 및 2002. 12. 11.자), 2002. 12. 11.자 질의서회신 및 ○○ 도시관리계획결정(변경)고시 등 각 사본의 기재를 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. (가) 청구외 ○○시장은 2002. 9. 11. 개발제한구역우선해제지역 및 도시계획시설변경안에 대한 주민의 의견을 청취하고자 그와 관련된 관계도서의 공람을 공고하였다. (나) 2003. 2. 15.자 개발제한구역해제 의회의견청취결과 및 민원사항 검토서에 의하면, 청구인의 이 건 토지는 지목이 전(田)으로서 건축물이 있는 부지만 개발제한구역 해제대상에 포함시켰으나, 이 건 토지가 동편마을 진입로변에 위치하여 토지이용의 효율성을 높이고 해제구역의 정형화를 위하여 이 건 토지 전체를 해제구역에 포함시키되, 마을의 주민편익시설을 확충하기 위하여 그 일부를 사회복지시설용지(유치원 또는 어린이집 등)로 계획하고자 한다고 되어 있다. (다) 위 ○○시장은 2003. 2. 20. 개발제한구역우선해제지역 및 도시계획시설변경안을 변경한 후 이에 대한 의견을 청취하기 위하여 그와 관련된 관계도서의 공람을 다시 공고하였다. (라) ○○시도시계획위원회는 2003. 4. 10. 개발제한구역우선해제지역 및 도시계획시설변경안에 대하여 심의ㆍ의결하였고, 위 ○○시장은 2003. 5. 21. 피청구인에 대하여 중규모취락 개발제한구역 우선해제 및 도시계획변경결정이 포함된 이 건 도시관리계획의 결정을 신청하였다. (바) 그 후 위 ○○시장은 유관기관 및 관련부서의 협의 결과 도로ㆍ공원 등 도시계획시설을 추가로 확보하여야 한다는 의견이 있자 이를 반영한 후 주민의견을 청취하고자 2003. 9. 27. 그와 관련된 관계도서의 공람을 다시 공고하였다. (사) 경기도도시계획위원회는 2004. 1. 30. 이 건 도시관리계획안을 심의ㆍ의결하였다. (아) 피청구인은 2004. 4. 26. 이 건 도시관리계획을 결정하여 경기도보에 고시하였고, 이에 첨부된 도시관리계획결정조서에는 용도지역결정조서ㆍ용도구역결정조서 및 도시계획시설결정조서 등이 기재되어 있고, 위 도시계획시설결정조서에는 유치원ㆍ어린이집과 관련된 내용이 기재되어 있지 아니하며, 위 ○○시장이 도시관리계획결정에 따라 작성한 지형도면에는 청구인의 토지 일부가 유치원ㆍ어린이집 용도로 되어 있다. (2) 국토의계획및이용에관한법률 제25조 내지 제30조ㆍ제32조ㆍ제49조 내지 제55조와 동법시행령 제19조 및 제45조의 규정을 종합하면, 시ㆍ도지사는 개발제한구역에서 해제되는 구역을 제1종지구단위계획구역으로 지정할 수 있고, 제1종지구단위계획은 도시관리계획으로 결정하되, 시장 또는 군수가 도시관리계획을 입안하는 때에는 도시관리계획도서와 이를 보조하는 계획설명서를 작성하고 주민 및 지방의회의 의견을 들어야 하고, 그 의견이 타당하다고 인정되는 때에는 이를 도시관리계획안에 반영하여야 하며, 도시관리계획안을 입안한 시장ㆍ군수는 도시관리계획결정을 신청하고, 시ㆍ도시사는 시ㆍ도도시계획위원회의 심의를 거쳐 도시관리계획을 결정하고 이를 고시하도록 되어 있다. 그런데, 도시관리계획은 일종의 행정계획이라 할 것이고, 행정계획이라 함은 행정에 관한 전문적·기술적 판단을 기초로 하여 도시의 건설·정비·개량 등과 같은 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 서로 관련되는 행정수단을 종합·조정함으로써 장래의 일정한 시점에 있어서 일정한 질서를 실현하기 위한 활동기준으로 설정된 것으로서, 국토의계획및이용에관한법률 등 관계 법령에는 포괄적인 행정목표와 절차만이 규정되어 있을 뿐 행정계획의 내용에 대하여는 구체적인 규정을 두고 있지 아니하므로 도시관리계획을 수립하는 행정주체는 구체적인 행정계획을 입안·결정함에 있어서 비교적 광범위한 형성의 자유를 가지고 있다고 할 것이므로 그 권한을 행사함에 있어 상당한 재량을 가진다고 할 것인 바, 위 인정사실에 의하면 청구인의 이 건 토지는 당초 지목이 전(田)으로서 건축물이 있는 부지만 개발제한구역 해제대상에 포함시켰으나, 이 건 토지가 동편마을 진입로변에 위치하여 토지이용의 효율성을 높이고 해제구역의 정형화를 위하여 이 건 토지 전체를 개발제한구역해제구역에 포함시키되, 마을의 주민편익시설을 확충하기 위하여 그 일부를 사회복지시설용지(유치원 또는 어린이집 등)로 계획되어 입안된 것이고, 이러한 내용은 수차에 걸쳐 주민 및 지방의회의 의견을 청취한 후 ○○시도시계획위원회의 심의ㆍ의결을 거쳐 결정된 다음 청구외 ○○시장이 피청구인에게 도시관리계획결정을 신청한 후 경기도도시계획위원회의 심의ㆍ의결을 거쳐서 결정된 점에 비추어 볼 때, 청구인의 이 건 토지를 도시기반시설로 포함시킨 이 건 처분은 공익상의 필요에 기한 것으로서 그 행정목적에 적합하고 필요하며 상당성을 가진 것으로 인정할 수 있고, 그로 인하여 침해될 우려가 있는 청구인의 이익을 고려한다고 하더라도 이 건 처분에 재량권을 일탈 내지 남용한 위법이 있다고 할 수 없다 할 것이므로, 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없을 것이다. 한편, 청구인은 국토의계획및이용에관한법률 제52조제1항의 규정에 의하면 기반시설의 배치와 규모가 제1종지구단위계획에 포함되도록 되어 있는데도 불구하고 피청구인이 도시관리계획결정을 고시하면서 그 첨부조서에는 유치원ㆍ어린이집 용도로 된 토지의 배치와 규모를 적시하지 아니한 채 도시관리계획에 관한 지형도면에만 청구인 토지의 용도를 표시하였으므로 위법하다고 주장하나, 동법 제52조제1항에는 지구단위계획구역의 지정목적을 달성하기 위하여 제1종지구단위계획에는 다음 각호의 사항중 1 이상의 사항이 포함되도록 하면서 각호에서는 제1호 용도지역 또는 용도지구를 세분하거나 변경하는 사항 등 8호를 열거하고 있어 이 규정의 문언은 각호로 열거된 8호 가운데 1 이상의 사항이 포함되도록 하는 것이지 각호의 사항이 모두 포함되어야 한다는 뜻은 아니며, 피청구인의 고시에 첨부된 도시관리계획결정조서에는 용도지역결정조서 등이 포함되어 있으므로, 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.