도시관리계획(도시자연공원구역) 결정 취소청구

1. 사건개요 피청구인은 2020. 6. 29. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제30조 및 같은 법 시행령 제25조에 따라 청구인이 김○○과 공동으로 소유하고 있는 A시 ○○구 ○○동 @@@-@@번지(이하 ‘이 사건 주소’라 한다) 소재 441㎡ 중 127.3㎡(이하 ‘이 사건 대지’라 한다)에 대하여 도시자연공원구역(○○산도시자연공원구역)으로 지정하는 내용으로 도시관리계획(용도구역) 결정처분을 고시(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 청구인은 이 사건 주소에 위치한 주택(이하 ‘이 사건 주택’이라 한다) 및 대지를 소유ㆍ거주하고 있다. 이 사건 대지는 당초 ○○산국립공원으로 지정되어 있다가 2011년 ○○산국립공원에서 해제되었으나, 피청구인이 이 사건 처분으로 이 사건 대지를 다시 도시자연공원구역으로 지정하였고, 이로 인하여 청구인은 거주 및 재산권 행사에 침해를 받게 되었으므로, 이 사건 대지에 대한 피청구인의 이 사건 처분은 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 가. 도시자연공원구역은 국토계획법 및 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」(이하 ‘공원녹지법’이라 한다)에 따른 지정의 필요성이 있고 지정기준에 부합한다면 지정할 수 있는 것이고, 국립공원 해당 여부가 도시자연공원구역 지정 시 고려대상은 아니다. 나. 공원녹지법 제27조에 따르면, 도시자연공원구역에서는 건축물의 신축 등이 제한되는 한편, 기존 건축물 또는 공작물의 경우 개축, 재축, 증축, 대수선 등이 가능하도록 규정되어 있어서 청구인이 이 사건 대지 및 이 사건 주택을 사용하는데 아무런 지장이 없다. 다. 피청구인은 국토계획법, 공원녹지법 및 「도시자연공원구역의 지정ㆍ변경 등에 관한 지침」(국토교통부고시 제2018-488호, 이하 ‘이 사건 지침’이라 한다)에서 정하는 지정기준에 따라 절차를 준수하여 이 사건 처분을 하였으므로, 청구인의 이 사건 심판청구는 기각되어야 한다. 4. 관계법령 구 「도시계획법」(2002. 2. 4. 법률 제6655호로 폐지되기 전의 것) 제41조제1항, 부칙 제10조제3항 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제30조제3항ㆍ제5항ㆍ제6항, 제38조의2 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제25조제6항 도시공원 및 녹지 등에 관한 법률 제26조, 제27조제1항, 제29조 도시공원 및 녹지 등에 관한 법률 시행령 제25조, 제34조제1항 도시자연공원구역의 지정ㆍ변경 등에 관한 지침 제2장 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 건설부고시 제112호(1983. 4. 2.), 건설부고시 제177호(1985. 4. 26.) 등기사항전부증명서(토지, 건물), 진정서, 국립공원관리공단 ○○산국립공원사무소 공문, A시공고 제2019-2590호, 2030 A시 공원녹지기본계획, A시고시 제2020-254호 등을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 건설부장관은 1983. 4. 2. 구 「자연공원법」(1990. 12. 27. 법률 제4268호로 개정되어 1991. 2. 1. 시행되기 전의 것) 제4조에 따라 ○○산국립공원을 지정하여 고시(건설부고시 제112호)하였고, 1985. 4. 26. 같은 법 제10조, 제14조에 따라 ○○산국립공원 계획을 결정하여 고시(건설부고시 제177호)하였다. 나. 청구인 및 김○○은 1997. 7. 29. 이 사건 주소의 대지 및 이 사건 주택을 매매로 취득하였다. 다. 헌법재판소는 1999. 10. 21. 구 「도시계획법」 제4조(1971. 1. 19. 법률 제2291호로 전문개정되어 1991. 12. 14. 법률 제4427호로 최종 개정된 것)에 대하여 헌법상 재산권 보장에 위배된다는 이유로 헌법불합치 결정(헌법재판소 1999. 10. 21. 선고 37헌바26 결정)을 하였고, 이에 입법자는 2000. 1. 28. 도시계획시설 부지의 지목이 대지인 토지소유자에 대하여 일정한 조건하에 매수청구권을 부여하는 내용의 구 「도시계획법」(2020. 2. 4. 법률 제6655호로 폐지되기 전의 것) 제40조(도시계획시설부지의 매수청구) 규정을 신설하였으며, 이후 구 「도시계획법」(2020. 2. 4. 법률 제6655호로 폐지되기 전의 것)은 구 「국토이용관리법」과 함께 현재의 국토계획법으로 통합되었다. 라. 청구인은 2008년 2월 A시 ○○구청장에게 다음과 같이 진정서를 제출하였다. - 다 음 - ○ 도시계획시설(국립공원) 해제에 따른 진정서 제출 - 본인은 A시 ○○구 ○○동 @@@-@@호 소유자인바, 본인 소유의 토지는 4ㆍ19 국립묘지의 확장을 위하여 도시계획상 국립공원(묘지공원)으로 지정된 지역으로서, 확장 공사에 필요한 토지는 수용 등 매수하여 묘지공원의 확장 공사가 완료된 바 있으나, 조성사업에서 제외된 토지는 조성사업 완료 후 약 10년이 경과한 현재까지도 국립공원이 해제되지 않고 있어 본인의 재산권 행사에 많은 지장을 초래하고 있으므로 국립공원에서 해제하여 주시기를 진정하오니 조속한 시일 내에 국립공원에서 해제하여 주시기 바랍니다. 마. A시 ○○구청장은 2008. 2. 27. 위 인정사실 라항에 따른 청구인의 진정서를 국립공원관리공단 ○○산국립공원사무소로 이첩하였고, 국립공원관리공단 ○○산국립공원사무소장은 2008. 3. 9. 청구인에게 다음과 같이 회신하였다. - 다 음 - ○ 국립공원 해제 민원에 대한 회신 - ○○산국립공원은 「자연공원법」 제4조의 규정에 의하여 1983. 4. 2. 건설부고시 제112호에 의거 ○○산국립공원으로 지정ㆍ고시되었고, 「자연공원법」 제12조 및 제16조, 제17조의 규정에 의하여 1985. 4. 23. 건설부고시 제177호에 의거 ○○산국립공원계획이 결정ㆍ고시되면서, 민원인 소유의 토지 일부가 국립공원계획 중 용도지구가 자연환경지구로 결정ㆍ고시되어 현재까지 변경 없이 유지ㆍ관리되고 있습니다. - 따라서 4ㆍ19묘지 조성사업은 ○○산국립공원 자연환경지구 내 공익을 위한 목적으로 지자체에서 실시한 사업으로 사업시행 시 형질변경이 불가피하므로 사업에 필요한 토지에 대하여 매수를 하였을 뿐, 국립공원 해제와는 아무런 상관이 없음을 알려드립니다. - 또한 국립공원은 「자연공원법」 제4조 및 제4조의2, 제8조의 규정에 의하여 환경부장관이 지정ㆍ폐지하게 되나, 특히 그 폐지는 동법 제8조의 규정에 의하여 군사상 또는 공익상 불가피한 경우로서 동법 시행령 제4조가 정하는 경우와 천재지변, 그 밖의 사유로 자연공원으로 사용할 수 없게 된 경우, 공원구역의 타당성 조사결과 동법 제7조의 규정에 의한 자연공원의 지정기준에 현저히 벗어나서 자연공원으로 존치시킬 필요가 없다고 인정되는 경우를 제외하고는 국립공원을 폐지하거나 그 구역을 축소ㆍ변경할 수 없도록 규정하고 있습니다. - 따라서 공원구역 조정 등은 단순히 한 개인에게만 속한 것이 아니라, 다른 20개 국립공원도 같은 시점에서 고려해야 하는바, 「자연공원법」 제15조제2항의 규정에 의거 실시하는 타당성 조사를 거쳐 그 결과에 따라 판단하고 조정되어야 하는 사안이오니 이점 이해하여 주시기 바랍니다. 바. 피청구인은 2019. 10. 4. 공원녹지법 제9조에 따라 ‘2030 A시 공원녹지 기본계획 변경(안)을 수립하여 다음과 같이 공고하였다. - 다 음 - ○ ‘2030 A시 공원녹지 기본계획 변경’ 공고 1. 2030 A시 공원녹지 기본계획 변경 주요내용 ㆍ 변경내용: 2030 A시 공원녹지기본계획 부분별 계획 중 도시자연공원구역 기본계획 변경 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=114309179"> </img> ㆍ 주요 변경사항(‘도시자연공원구역’은 ‘공원구역’으로 표기) 사. 위 바항에 따른 ‘2030 A시 공원녹지 기본계획’은 계획의 기조, 기초조사, 공원녹지 기본구상, 공원녹지 기본계획, 관리ㆍ이용 및 시민참여계획, 추진 및 투자계획으로 구성되어 있고, 이 중에서 공원녹지 기본계획은 공원기본계획, 녹지기본계획, 도시녹화계획, 도시자연공원구역 기본계획으로 나누어 수립되었는데, 이에 따른 도시자연공원구역 기본계획의 주요내용은 다음과 같다. - 다 음 - ○ 도시자연공원구역 기본계획(발췌) 1. 도시자연공원구역의 정비방향 및 관리이용원칙 - 정비방향 ㆍ 생태적ㆍ경관적 자원성 및 토지이용 등을 고려한 공원구역 재정비 ㆍ 도시민의 공원이용, 편익증진 및 토지이용의 효율성 제고 - 관리이용원칙 ㆍ 자연환경 및 경관보호를 위한 개발행위 제한 ㆍ 도시자연공원구역 내 녹지보전 등을 위해 녹화계약 유도 ㆍ 과도한 답압에 의한 훼손우려 지역은 자연휴식년제 도입 ㆍ 도시자연공원구역 생태계 모니터링 및 교육 프로그램 운영 ㆍ 민간단체 및 시민이 참여하는 관리 프로그램의 개발 및 운영 2. 도시자연공원구역 변경기준 - 제도 변화에 따른 경계재설정 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=114309181"> </img> ㆍ 2011년 4월, 2012년 11월 「도시자연공원구역 지정ㆍ변경 등에 관한 지침」이 개정되면서 도시자연공원구역의 제도에 변화가 있음 ㆍ 제도 여건 변화에 따라 위의 사항을 도시자연공원구역을 설정하는데 반영하도록 함 - 기존 도시자연공원구역의 도시관리계획 변경 프로세스 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=114309185"> </img> ㆍ 1단계: 환경성 검토 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=114309133"> </img> ㆍ 2단계: 공원 검토 지역의 추출 - 필지 차원의 검토 ㆍ 지역 및 지구차원에서 추출된 공원검토지역을 대상으로 필지 차원의 상세검토를 통한 공원경계를 확정하고, 도시공원의 유형을 세분화하여 최종 공원경계를 확정하기 위한 검토 단계임 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=114309135"> </img> ㆍ 3단계: 경계확정 및 정형화 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=114309137"> </img> ㆍ 4단계: 도시공원의 세분화 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=114309139"> </img> ㆍ 5단계: 도시공원의 경계 확정 <기존 도시자연공원의 도시관리계획 변경 원칙 및 경계확정 프로세스> <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=114309191"> </img> 3. 도시자연공원구역 관리 및 이용(생략) 아. 2019. 10. 4.자 ‘2030 A시 공원녹지 기본계획 변경’ 공고 이후 피청구인이 이 사건 처분을 위하여 실시한 관련 절차의 추진경과를 정리하면 다음과 같다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=114309141"> </img> - 다 음 - 자. 피청구인은 2018년부터 2020년까지 도시관리계획 변경(안) 수립 연구용역(장기미집행 도시공원, 기존 도시자연공원)을 통하여 이 사건 처분을 위한 기초조사를 실시하였다. 차. 청구인은 2020. 4. 23. 국립공원관리공단에 이 사건 대지와 관련한 국립공원구역 타당성조사 결과에 대하여 문의하는 민원을 제출하였고, 같은 날 국립공원관리공단 ○○산국립공원사무소장은 청구인에게 다음과 같이 회신하였다. - 다 음 - ○ 민원회신(○○동 @@@-@@번지) - 귀하께서 요청하신 A시 ○○구 ○○동 @@@-@@번지 대지는 제2차 ○○산국립공원구역조정(2009년~2011년)을 통해 2011. 4. 27. ○○산국립공원에서 해제되었음을 알려드립니다. ㆍ 위치: A시 ○○구 ○○동 @@@-@@번지 ㆍ 관련근거: 환경부고시 제2011-58호(2011. 4. 27.) ㆍ 공원해제: 공원경계부 시설 등 ㆍ 기타사항: 고시도면 열람 가능 카. 피청구인은 2020. 6. 29. 다음과 같이 이 사건 처분을 하였다. - 다 음 - ○ A시고시 제2020-254호 도시관리계획(도시계획시설, 용도구역) 결정(변경) 및 지형도면 고시 국토계획법 제30조 및 같은 법 시행령 제25조에 따라 ●●산도시자연공원 등 도시계획시설 74개소에 대하여 도시계획시설을 결정(변경)하고, 국토계획법 제38조의2에 따라 도시자연공원구역 68개소를 새롭게 지정하며, 이에 대해 국토계획법 제32조, 「토지이용규제 기본법」 제8조 및 같은 법 시행령 제7조의 규정에 따라 지형도면을 작성ㆍ고시합니다. 2020년 6월 29일 A시장 1. 결정(변경) 취지 A의 자연환경 및 경관을 보호하고 도시민에게 건전한 여가ㆍ휴식공간을 제공하기 위하여 도시계획시설(공원, 녹지, 유원지, 체육시설, 학교)을 결정(변경)하고, 도시자연공원구역을 신규 지정하여, 시민의 건강ㆍ휴양 및 정서생활을 향상시키는 데에 이바지하고자 함. 2. 도시관리계획(도시계획시설) 결정(변경) 조서 가. 도시계획시설(공원) 결정(변경) 조서 및 사유서 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=114309195"> </img> - 도시계획시설(공원) 결정(변경) 조서(발췌) <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=114309149"> </img> - 도시계획시설(공원) 결정(변경) 사유서(발췌) 나. ~ 마. (생략) 3. 도시관리계획(용도구역) 결정 조서 가. 도시자연공원구역 결정 조서 및 사유서 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=114309197"> </img> - 도시자연공원구역 결정 조서(발췌) <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=114309251"> </img> - 도시자연공원구역 결정 사유서(발췌) ※ 상기 도시자연공원구역 결정과 관련, 경계부 토지 등에 대해서는 합리적 도시관리 측면에서 재정비 시 조정 필요성 등 검토 (이하 생략) 타. 피청구인의 이 사건 처분을 통하여 이 사건 대지에 설정된 도시자연공원구역(용도구역) 및 이 사건 대지 인근 ○○산국립공원, 자연녹지지역(용도지역)의 지정 현황은 다음과 같다. - 다 음 - ○ 도시자연공원구역 지정 현황 <생략> ○ ○○산국립공원 지정 현황 <생략> ○ 자연녹지지역 지정 현황 <생략> 파. 우리 위원회가 조사한 바에 따르면, 이 사건 대지는 @ㆍ@@○○묘지의 ○○쪽 ○○○ 부분과 맞닿아 있는 주택가로서 지상 2층의 주택이 위치하고 있고, 약 3미터의 도로로 진입이 가능하며, 약 2미터 이상의 주택 담장으로 둘러져 있어서 일반인의 출입이 불가능하다. - 다 음 - <삭제> 6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 구 「도시계획법」 제41조제1항 및 부칙<법률 제6243호, 2000. 1. 28.> 제10조제3항에 따르면, 도시계획시설결정이 고시된 도시계획시설에 대하여 그 결정 고시일부터 20년이 경과될 때까지 당해 시설의 설치에 관한 도시계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우 그 도시계획시설결정은 그 결정ㆍ고시일부터 20년이 되는 날의 다음날에 그 효력을 상실하고, 이 법 시행당시 종전의 규정에 의하여 도시계획시설결정이 고시된 도시계획시설에 대하여 그 결정의 실효에 관한 결정ㆍ고시일의 기산일은 제41조의 규정에도 불구하고 2000. 7. 1.로 본다. 2) 국토계획법 제30조제3항ㆍ제5항ㆍ제6항, 같은 법 시행령 제25조제6항에 따르면, 시ㆍ도자시가 도시ㆍ군관리계획을 결정하려면 시ㆍ도도시계획위원회의 심의를 거쳐야 하고, 결정된 도시ㆍ군관리계획을 변경하는 경우에도 이를 준용하며, 시ㆍ도지사는 도시ㆍ군관리계획을 결정하면 해당 시ㆍ도의 공보와 인터넷 홈페이지에 그 결정을 고시하고, 관계 서류를 일반이 열람할 수 있도록 하여야 한다. 같은 법 제38조의2에 따르면, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장은 도시의 자연환경 및 경관을 보호하고 도시민에게 건전한 여가ㆍ휴식공간을 제공하기 위하여 도시지역 안에 식생(植生)이 양호한 산지(山地)의 개발을 제한할 필요가 있다고 인정하면 도시자연공원구역의 지정 또는 변경을 도시ㆍ군관리계획으로 결정할 수 있으며, 이에 필요한 사항은 따로 법률로 정한다. 3) 공원녹지법 제26조에 따르면, 도시자연공원구역의 지정 및 변경의 기준은 대상 도시의 인구ㆍ산업ㆍ교통 및 토지이용 등 사회경제적 여건과 지형ㆍ경관 등 자연환경적 여건 등을 종합적으로 고려하여 대통령령으로 정한다. 같은 법 제27조제1항에 따르면, 도시자연공원구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 흙과 돌의 채취, 토지의 분할, 죽목의 벌채, 물건의 적치 등의 시행을 할 수 없으나, 다만, 주택ㆍ근린생활시설 등의 건축 등에 해당하는 행위는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가를 받아 할 수 있다. 같은 법 제29조에 따르면, 도시자연공원구역의 지정으로 인하여 도시자연공원구역의 토지를 종래의 용도로 사용할 수 없어 그 효용이 현저하게 감소된 토지 또는 해당 토지의 사용 및 수익이 사실상 불가능한 토지(이하 ‘매수대상토지’라 한다)의 소유자로서 도시자연공원구역의 지정 당시부터 해당 토지를 계속 소유한 자 등은 그 도시자연공원구역을 관할하는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수에게 해당 토지의 매수를 청구할 수 있고, 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 매수 청구를 받은 토지가 일정 기준에 해당되는 경우에는 이를 매수하여야 하며, 매수대상토지의 구체적인 판정기준은 대통령령으로 정한다. 4) 공원녹지법 시행령 제25조에 따르면, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장은 법 제26조에 따라 도시자연공원구역을 지정하거나 변경할 때에는 도시지역 안의 식생이 양호한 수림의 훼손을 유발하는 개발을 제한할 필요가 있는 지역 등 도시의 자연환경 및 경관을 보호하고 도시민에게 건전한 여가ㆍ휴식공간을 제공할 수 있는 지역을 대상으로 지정하고, 「환경정책기본법」에 따른 환경성평가지도, 「자연환경보전법」에 따른 생태ㆍ자연도, 녹지자연도, 임상도 및 국토계획법에 따른 토지적성에 대한 평가 결과 등을 고려하여 지정하며, 지형적인 특성 및 행정구역의 경계, 주변의 토지이용현황 및 토지소유현황 등을 종합적으로 고려하여 경계를 설정하고, 도시자연공원구역의 경계선이 법 제28조제1항에 따른 취락지구, 학교, 종교시설, 농경지 등 기능상 일체가 되는 토지 또는 시설을 관통하지 아니하도록 하여야 한다. 반면에 녹지가 훼손되어 자연환경의 보전 기능이 현저하게 떨어진 지역이나 도시민의 여가ㆍ휴식공간으로서의 기능을 상실한 지역을 대상으로 도시자연공원구역을 해제하고, 이러한 기준 외에 도시자연공원구역의 지정 및 변경의 구체적 기준에 관하여는 국토교통부장관이 정하여 고시한다. 같은 법 시행령 제34조제1항에 따르면, 매수대상토지의 판정기준은 ① 기존의 용도로 사용할 수 없어 그 효용이 현저히 감소된 토지, ② 공원녹지법 제27조의 규정에 의한 행위제한으로 인하여 토지의 사용 및 수익이 사실상 불가능한 토지에 해당하여야 하고, 이 경우 토지의 효용 감소, 토지의 사용 및 수익의 불가능 등에 대하여 토지소유자 본인의 귀책사유가 없어야 한다. 5) 이 사건 지침 제2장 제2절(지정 기준)에 따르면, 도시자연공원구역을 지정하는 경우에는 ① 동식물의 서식처 또는 생육지로서 생태적으로 보전가치가 높은 지역, ② 자연의 보호 상태가 양호하여 훼손 또는 오염이 적으며, 양호한 소생태계(비오톱)가 형성되어 있는 지역, ③ 위 조건을 가진 지역의 주변지역으로 양호한 생태계 또는 식생을 보호하기 위한 완충지역 등을 고려하여 지정하고, 국토환경성평가 결과, 생태ㆍ자연도, 임상도, 녹지자연도, 국토계획법에 의한 토지적성평가 결과 등을 활용한다. 이 사건 지침 제2장 제3절(경계설정 기준)에 따르면, 도시시자연공원구역의 경계는 일정 규모의 보전해야 할 가치가 있는 지역 및 영향권(완충지대를 의미함)을 포함하여 설정하며, 지형적인 특성 및 행정구역 경계를 고려하여 심한 요철구간이나 심한 경사 차이가 발생하지 않도록 하고, 주변의 토지이용 현황(공원ㆍ녹지의 유무, 주거지 등), 토지소유현황(국ㆍ공유지, 사유지 등) 및 토지이용에 관한 관련 계획을 종합적으로 고려하여 설정하도록 한다. 이 사건 지침 제2장 제4절[도시자연공원구역의 변경(해제)기준]에 따르면, 녹지가 훼손되어 자연환경의 보전기능이 현저하게 저하되었거나 도시민의 여가ㆍ휴가공간으로서의 이용목적을 상실한 경우 국토계획법에 의한 도시ㆍ군관리계획 변경 절차에 따라 도시자연공원구역 중 일부를 변경(해제)할 수 있다. 나. 판단 청구인은 당초 ○○산국립공원으로 지정되어 있다가 해제된 이 사건 대지를 피청구인이 다시 도시자연공원구역으로 지정하여 재산권의 침해를 받게 되었다고 주장한다. 국토계획법 제38조의2 및 공원녹지법 제27조제1항, 제29조에 따르면, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장은 도시의 자연환경 및 경관을 보호하고 도시민에게 건전한 여가ㆍ휴식공간을 제공하기 위하여 도시지역 안에 식생이 양호한 산지의 개발을 제한할 필요가 인정되면 도시자연공원구역의 지정 또는 변경을 도시ㆍ군관리계획으로 결정할 수 있는데, 이와 같은 행정계획은 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 행정에 관한 전문적ㆍ기술적 판단을 기초로 관련되는 행정수단을 종합ㆍ조정함으로써 장래의 일정한 시점에 일정한 질서를 실현하기 위하여 설정한 활동기준이나 그 설정행위를 말하고, 행정주체는 구체적인 행정계획을 입안ㆍ결정할 때 비교적 광범위한 형성의 자유를 가지나, 다만 행정주체의 위와 같은 형성의 자유가 무제한적이라고 할 수는 없고, 행정계획에서는 그에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서 정당하게 비교ㆍ교량하여야 한다는 제한이 있으므로, 행정주체가 행정계획을 입안ㆍ결정할 때 이익형량을 전혀 행하지 아니하거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성과 객관성이 결여된 경우에는 그 행정계획 결정은 이익형량에 하자가 있어 위법하게 될 수 있다(대법원 2011. 2. 24. 선고 2010두21464 판결, 대법원 2014. 7. 10. 선고 2012두2467 판결 등 참조). 한편, 도시자연공원구역 지정 및 변경의 구체적 기준을 규정하고 있는 이 사건 지침의 내용을 살펴보면, 단순히 양호한 소생태계(비오톱)가 형성되어 있는 지역만을 도시자연공원구역으로 지정하는 것이 아니라 이러한 조건을 가진 지역의 주변지역으로 양호한 생태계 또는 식생을 보호하기 위한 완충지역 등을 고려하여 지정하도록 되어 있다. 위 인정사실에 따르면, 이 사건 대지는 ○○산국립공원과 맞닿은 곳이어서 피청구인은 이 사건 대지를 관련 법령에 따라 도시자연공원구역으로 지정할 필요성이 있다고 판단하였는데, 이 과정에서 피청구인이 공익과 사익 간의 이익형량을 하지 않았다거나 정당성 및 객관성이 현저히 결여되었다고 볼 수 없고, 이 사건 대지가 도시자연공원공원구역으로 지정됨으로 인하여 청구인이 이 사건 주택을 기존과 마찬가지로 사용하는 데 별다른 지장이 있다고 보이지 아니하는바, 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.