도시관리계획변경결정이행청구

1. 사건개요 피청구인이 개발제한구역 내 주민생활불편 해소를 위하여 개발제한구역 내의 집단취락인 서울특별시 ○○구 ○○동 757번지 일대 및 서울특별시 ○○구 ○○동 435-16번지 일대를 개발제한구역에서 해제하기로 하는 것을 내용으로 하는 도시관리계획결정(지구단위계획구역) 및 변경결정(개발제한구역해제)을 주민의견청취절차와 시의회 의결을 거쳐 2003. 11. 10. 서울특별시 고시 제2003-345호로 이를 고시(이하 "이 건 처분"이라 한다)하였으나, 청구인들은 서울특별시 ○○구 ○○동 산 70-4 일대에 소재하는 청구인들의 토지가 개발제한구역에서 해제되지 아니하였음을 이유로 청구인들의 토지가 개발제한구역에서 해제되는 것으로 이 건 처분을 변경하여 줄 것을 청구하는 행정심판을 제기하였다. 2. 청구인들 주장 이에 대하여 청구인들은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인들은 서울특별시 ○○구 ○○동 산 70-4번지 일대의 거주자들로서, 동 지역이 1971년경 개발제한구역으로 지정된 이래 주택의 증ㆍ개축 조차 못하는 등 막대한 물적ㆍ심적 피해를 입고 있었으나 국립공원의 보존과 난개발 방지라는 이념에 협조하여 그간의 피해를 감수하며 지내왔는데, 개발제한구역 해제과정에서 가능한 한 동일한 조건에 있는 사람들에게 동일한 혜택이 돌아가도록 하여야 하고 해제기준을 해석ㆍ적용함에 있어서도 부당하게 제한된 국민의 정당한 권리를 회복시켜 주는 것에 불과하므로 해제의 혜택이 넓게 돌아가도록 운용하여야 함에도 불구하고 합리적인 이유 없이 청구인들의 주택과 토지를 해제대상에서 제외한 이 건 처분은 헌법정신에 어긋난 부당한 처분이어서 청구인들이 입게될 불이익이 크므로 청구취지와 같이 변경되어야 한다. 나. 도시저소득주민의주거환경개선을위한임시조치법 및 도시및주거환경정비법에는 개발제한구역으로서 그 구역지정 이전에 건축된 노후ㆍ불량 건축물이 밀집되어 있는 도시저소득 주민이 집단으로 거주하는 지역으로서 정비기반시설이 극히 열악하고 노후ㆍ불량 건축물이 과도하게 밀집된 지역 등을 대상으로 지구지정을 하여 주거환경개선사업을 시행할 수 있다는 취지로 규정하고 있고, 건설교통부 지침에 의하면, 개발제한구역 해제 경계선 설정시 과거부터 같은 마을로 간주되는 경우 통과도로에 의해 분리되거나 일상 보행범위에 들어오지 않더라도 부득이한 경우 이를 포함시킨다고 규정하고 있는 바, 피청구인은 청구인들의 토지 및 건물이 청구인들이 오랫동안 생활공동체를 이루어 생활해 온 다른 지역의 주민들의 집단 취락지구에서 단지 20m를 벗어났다는 이유로 이 건 처분을 행한 것은 건설교통부의 지침에 위배되며, 청구인들이 실측한 결과 20m를 벗어난 지역도 개발제한구역 해제 대상에 포함된 경우도 있고, 아무런 건축물이 없는 임야와 나대지가 포함된 경우도 있어 이 건 처분은 평등원칙과 합리적인 기준 없이 자의적으로 결정되었다. 다. 피청구인이 개발제한구역 해제범위를 정하여 공람ㆍ공고를 하였을 때 청구인들이 해제범위 설정의 부당함을 지적하여 서울특별시 의회와 고충처리위원회에 민원을 제기하였는 바, 양기관에서 해제범위 설정이 불합리하다는 점을 인정하여 재조정이 필요하다는 의견을 제시하였음에도 피청구인은 이를 무시한 바 있다. 라. 피청구인이 이 건 처분을 하게 된 경위, 개발제한구역해제 대상에서 제외됨으로써 청구인들이 입게 될 불이익, 청구인들의 토지를 개발제한구역에서 해제한다 하더라도 이로 인해 공공의 이익이나 개발제한구역 도입 취지가 훼손되지 아니하는 점 등을 고려할 때 피청구인의 이 건 처분은 이 건 청구취지와 같이 변경되어야 한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. (본안 전 항변) 개발제한구역 해제에 대한 도시관리계획변경결정은 개발제한구역내 주민들의 생활불편을 해소하고자 하는 것으로, 동 계획변경결정 대상에 청구인들 소유 토지가 포함되어 있지 아니하였다 하더라도 관계법령 등에 청구인들이 소유토지를 개발제한구역에서 해제하여 줄 것을 요청할 수 있는 권한이 부여되어 있지 아니하고, 청구인들의 신청에 대하여 이를 거부하였다 하더라도 이는 단순한 민원회신에 불과한데, 청구인들이 청구인들 소유토지를 개발제한구역에서 해제하여 달라고 신청하였는지의 여부가 불분명하고, 피청구인도 청구인들 소유토지를 개발제한구역에서 해제하여야 할 의무가 있다고 보여지지 아니하므로, 이 건 청구는 거부처분 또는 부작위를 전제로 한 의무이행심판의 대상이 아니라고 할 것이므로 부적법하다. (본안에 대한 답변) 가. 도시관리계획변경(개발제한구역해제)결정은 국토의계획및이용에관한법률 제38조제2항 및 개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법 제3조 내지 제9조의 규정과 건설교통부의 집단취락등의개발제한구역해제를위한도시관리계획변경(안)수립지침(이하 "지침"이라 한다)에 의거 추진되고 있으며 개발제한구역 해제 경계선 설정은 동 지침에서 정한 원칙을 적용하여야 하는 바, 피청구인의 이 건 처분은 위 지침을 준수하였고, 전문가로 구성된 "서울시 개발제한구역 자문단 회의"에서 심층적인 논의를 거쳐 서울시 의회에 보고하는 등 합리적이고 객관적인 기준에 따라 적법하고 행하여진 것이다. 나. 청구인들이 해제를 주장하는 서울특별시 ○○구 ○○동 산 70-4번지는 지목이 임야인 토지로서 청구인들의 토지는 집단취락의 경계부에서 직선거리 20m를 초과하여 주택이 위치하고 있으므로 이 건 처분은 경계선 결정기준에 적합한 점, 일부 토지는 20m를 초과하였음에도 주택이 있는 필지에 둘러싸여 있어 불가피하게 해제된 것으로 해제범위에서 제외되는 지역의 토지소유자와의 형평성을 고려하여 공공시설로 우선 활용하도록 할 계획인 점, 일부 토지(서울특별시 ○○구 ○○동 433-2번지)는 연속된 대지상의 필지로서 직선거리 20m 이내의 주택이 위치하고 있어 해제대상에 포함된 점 등을 고려하면, 이 건 처분이 평등의 원칙 및 재량권의 범위를 일탈하였다는 청구인들의 주장은 이유 없다. 다. 서울특별시의회는 개발제한구역 해제 및 지구단위계획구역 결정을 위한 경계선 설정이 일부 불합리하게 설정되었으므로 주거환경개선사업 시행시 민원지역도 포함하여 지구단위 계획을 수립하는 것이 타당하다는 수정의결을 하였는 바, 동 의결은 개발제한구역 해제경계선에 대한 조정이 아니라 지구단위계획 수립시에 민원지역을 포함하도록 한 것으로 현재 구청에서 주거환경개선사업계획을 입안ㆍ추진중에 있고, 고충처리위원회가 해제경계선의 조정검토를 제안하였으나, 개발제한구역 전체를 대상으로 동일한 원칙과 기준에 따라 추진되는 사항이므로 특정지역에만 별도로 기준을 완화하여 적용할 수 없는 사항이며, 국립공원으로 지정된 상태에서 도시관리계획변경결정(안)의 입안은 불가능하다. 라. 피청구인이 설정한 기준은 서울특별시 전체 시민을 대상으로 하고 있기 때문에 청구인들의 해제요구를 반영하기 어려우며, 만약 청구인들의 청구가 인용되면 서울특별시 전체의 개발제한구역해제지역을 재검토하여야 하는 문제가 발생하므로 원칙과 기준에 의거하여 행한 이 건 처분은 적법ㆍ타당하다고 할 것이다. 4. 이 건 청구의 행정심판 적격 여부 가. 관계법령 행정심판법 제2조, 제3조 및 제4조 나. 판 단 (1) 청구인들 및 피청구인이 제출한 주민의견청취 공람공고문, 의견서, 민원회신문, 심판청구 관련서류 등의 기재내용에 의하면, 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. (가) 피청구인은 서울특별시 ○○구 ○○동 무수골 일대의 개발제한구역우선해제지역 주민의견청취를 위한 일간신문공고(2003. 4. 18.) 및 주민열람(2003. 4. 19.～ 2003. 5. 2.) 후 시의회의 의견청취 등 관련절차를 거친 후에 2003. 11. 10. 이 건 처분을 확정ㆍ고시하였다. (나) 서울특별시 ○○구 ○○동 산 70-4 일대에 소재하는 청구인들의 토지가 개발제한구역에서 해제되지 아니하였음을 이유로 2004. 1. 26. 이 건 처분의 내용에 자신들의 토지가 개발제한구역에서 해제되는 것을 포함되는 것으로 변경하여 줄 것을 청구하는 행정심판을 제기하였다. (2) 살피건대, 청구인들의 청구취지는 2003. 11. 10. 고시된 도시계획결정에 대하여 청구인들 소유의 토지가 개발제한구역에서 해제되지 않았으니 이를 해제하라는 의무이행심판청구를 한 것으로 인정되는 바, 행정심판법 제4조의 규정에 의하면 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 의무이행심판을 제기할 수 있다고 되어 있고, 동법 제2조제1항의 규정에 의하면, "처분"이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖의 이에 준하는 행정작용을 말하고, "부작위"라 함은 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있음에도 불구하고 이를 하지 아니하는 것을 말한다고 되어 있고, 청구인들의 신청에 대하여 피청구인의 거부 또는 부작위가 행정심판의 대상인 처분이 되기 위하여는 청구인들이 피청구인에 대하여 그 신청에 따른 행정행위를 하여 줄 것을 요구할 수 있는 법규 또는 조리상의 권리가 있어야 할 것인 바, 개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법 제16조제1항의 규정에 의하면 개발제한구역의 지정으로 인하여 효용이 현저히 감소된 토지 또는 당해 토지의 사용 및 수익이 사실상 불가능한 토지의 소유자가 당해 토지의 매수를 청구할 수 있도록 하고 있을 뿐이고 관련 법규상 주민이 도시계획의 변경에 대하여 어떤 신청을 할 수 있음에 관한 규정이 없고, 도시계획과 같이 장기성 및 종합성이 요구되는 행정계획에 있어서는 그 계획이 확정된 후에 어떤 사정의 변경이 있다하여 지역주민에게 일일이 그 계획의 변경을 청구할 권리를 인정해 줄 수도 없는 이치이므로 청구인들이 피청구인에게 계획결정의 변경을 요구할 수 있는 권리가 없고 피청구인이 청구인들이 요구하는 대로 도시관리계획의 변경 등을 하여야 할 의무도 없으므로, 이 건 청구는 행정심판의 제기요건을 결한 부적법한 심판청구라 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인들의 청구는 심판제기요건을 결한 부적법한 청구라 할 것이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 의결한다. (별 지) 1. 안 경 숙 서울특별시 도봉구 도봉동 산 70-4번지 2. 김 종 오 서울특별시 도봉구 도봉동 산 70-1번지 3. 김 봉 순 서울특별시 도봉구 도봉동 산 70-1번지 4. 김 주 원 서울특별시 도봉구 도봉동 산 70-1번지 5. 유 기 철 서울특별시 도봉구 도봉동 431-5번지 6. 윤 명 자 서울특별시 도봉구 도봉동 73번지