도시관리계획변경 입안제안 거부처분 취소청구

1. 사건개요 ○○시 ○○읍 ○○리 2036-1번지(이하‘이 사건 토지’라 한다)는 2003. 2. 7. 경기도고시 제2003-15호 ○○○○도시개발구역 지정고시에 따라 주차장시설로 결정되었고, 피청구인은 2019. 8. 6. ○○시 고시 제2019-386호로 ○○ ○○지구 도시관리계획(지구단위계획)결정 변경 고시하였는데, 이 사건 토지는 주차장시설로 존치되었다. 청구 외 △△△은 2010. 6. 18. 피청구인의 ○○○○지구 체비지 매각을 통하여 이 사건 토지를 취득하였고, 청구인들은 2012. 2. 15. △△△로부터 이 사건 토지를 각 지분 2분의 1씩 취득하였다. 청구인들은 2020. 2. 25. 피청구인에게 이 사건 토지의 도시계획시설결정(주차장시설)을 폐지하여 달라는 내용으로 도시관리계획 변경입안을 제안하였으나, 피청구인은 2020. 3. 26. 도시계획시설을 폐지하는 경우 ○○지구에 대한 주차계획 불균형을 초래할 뿐만 아니라, 개발계획수립 취지 등에 어긋나므로 임시주차장 운영을 사유로 위 폐지요청을 수용하는 것은 불가하다는 내용으로 도시관리계획변경 입안제안 거부처분(이하‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 도시계획시설에 관한 사항 등 기초사실관계 청구인들이 각 1/2지분씩 소유하고 있는 ○○시 ○○읍 ○○리(이하‘○○리’라 한다) 이 사건 토지는 제1종일반주거지역, 지구단위계획구역(○○지구), 주차장 등으로 지정되어 있고, 청구인들은 청구 외 △△△로부터 이 사건 토지를 매수하여 2012. 2. 16.경 소유권을 취득(수원지방법원 ○○등기소 2012. 2. 16. 접수 제19781호)하였다. 당초 피청구인은 도시계획시설결정을 하면서 이 사건 토지에 인접한 ○○리 2037번지를 학교시설로 결정하였고, 학교시설이 들어오면 주변에 주차장이 필요하기 때문에 이 사건 토지를 주차장용지로 결정하였다. 일반적으로 주차장부지는 시에서 소유하는 경우가 대부분인데, 피청구인은 재정적 필요 때문에 이 사건 토지를 일반인인 △△△에게 매매하였고, 청구인들이 2012년 2월경 소유권을 취득하였다. 청구인들은 이 사건 토지가 주차장 용도로 지정되어 있고, 인접한 ○○리 2037번지가 학교부지로 지정되어 있기 때문에 학교가 들어서면 주차장을 세워 운영할 계획이었으나 ○○리 2037번지에 학교시설이 들어오는 것이 계속 미루어짐에 따라 청구인들은 이 사건 토지를 개발하여 주차장으로 사용하지 못하고 있었다. 그런데 피청구인 담당공무원은 2017년경 ○○리 2037번지의 학교시설계획결정이 취소되었다고 하면서,‘임시사용’이라는 명목 하에 2017년 9월경부터 위 학교용지에 임시주차장 허가를 내주어 현재까지 무상주차장으로 사용 중에 있다. 위와 같이 무상주차장 허가를 내줄 당시 피청구인 담당공무원은 청구인들(청구인들의 대리인 ○장○)에게 임시주차장으로 6개월 정도만 양해를 구한다고 하였고, 필요하다면 이 사건 토지를 재매수 해주겠다는 말까지 하였다. 그런데 무상주차장으로 허가가 나와 사용한 지 2년이 지났을 때 담당공무원이 변경되었고, 관련 부서담당자들은 현재 모른다는 말로 일관하고 있다. 청구인들은 ○○리 2037번지에 학교가 들어서면 이 사건 토지에 주차장을 지을 계획이었는데, ○○리 2037번지에 학교가 들어서고 있지도 않을 뿐 아니라 위 학교부지에 무료 임시주차장을 만들어 사용함으로써 청구인들이 계획한 유료주차장 영업은 불가능하게 되어, 이 사건 토지를 전혀 이용하지 못하고 큰 피해를 입고 있다. 청구인들은 위와 같이 이 사건 토지가 현재 주차장으로 지정되어 있으나, 그 사이에 많은 사정변경이 발생하였는바, 주차장으로 지정된 도시계획결정이 해제(폐지)되는 것이 타당하다는 점을 주요 근거로 하여 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하‘국토계획법’이라 한다) 제26조에 따라 피청구인에게 도시계획시설결정 폐지신청(주차장 폐지요청)을 하였으나, 피청구인은 2020. 3. 26. 청구인들에게 이 사건 처분을 하였다. 2) 이 사건 처분은 위법·부당하므로 취소되어야 한다. 가) 이 사건 처분은 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다. 대법원은 도시계획시설결정폐지신청 거부처분과 관련하여,“국토계획법은 국토의 이용·개발과 보전을 위한 계획의 수립 및 집행 등에 필요한 사항을 규정함으로써 공공복리를 증진시키고 국민의 삶의 질을 향상시키는 것을 목적으로 하면서도 도시계획시설결정으로 인한 개인의 재산권행사의 제한을 줄이기 위하여, 도시·군계획시설부지의 매수청구권(제47조), 도시·군계획시설결정의 실효(제48조)에 관한 규정과 아울러 도시·군관리계획의 입안권자인 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수(이하‘입안권자’라 한다)는 5년마다 관할구역의 도시·군관리계획에 대하여 타당성 여부를 전반적으로 재검토하여 정비하여야 할 의무를 지우고(제34조), 주민(이해관계자 포함)에게는 도시·군관리계획의 입안권자에게 기반시설의 설치·정비 또는 개량에 관한 사항, 지구단위계획구역의 지정 및 변경과 지구단위계획의 수립 및 변경에 관한 사항에 대하여 도시·군관리계획도서와 계획설명서를 첨부하여 도시·군관리계획의 입안을 제안할 권리를 부여하고 있고, 입안제안을 받은 입안권자는 그 처리 결과를 제안자에게 통보하도록 규정하고 있다. 이들 규정에 헌법상 개인의 재산권 보장의 취지를 더하여 보면, 도시계획구역 내 토지 등을 소유하고 있는 사람과 같이 당해 도시계획시설결정에 이해관계가 있는 주민으로서는 도시시설계획의 입안권자 내지 결정권자에게 도시시설계획의 입안 내지 변경을 요구할 수 있는 법규상 또는 조리상의 신청권이 있고, 이러한 신청에 대한 거부행위는 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다(대법원 2015. 3. 26. 선고 2014두42742 판결).”고 보고 있는바, 이 사건 처분 역시 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다 할 것이다. 나) 이 사건 처분은 위법·부당하므로 취소되어야 한다. 이 사건 토지를 처음 피청구인로부터 매수한 사람은 △△△로, 청구인들은 △△△와 마찬가지로 이 사건 토지에 인접하여 있는 ○○리 2037번지에 학교가 설립될 것이라는 피청구인의 계획을 믿고 이 사건 토지를 매수하였다. 그러나 피청구인이 위와 같이 청구인들에게 준 신뢰에 반하여 ○○리 2037번지에 학교가 설립되지 않고 거듭 지연되고 있는 상황으로 이 사건 토지가 주차장으로 지정된 도시계획시설결정은 폐지되는 것이 타당함에도 이를 거부한 것인바, 결국 이 사건 처분은 신뢰보호의 원칙에 반하여 위법·부당하다 할 것이다. 3) 결론 이상에서 본 바와 같이 피청구인의 이 사건 처분은 위법·부당하다 할 것이므로 청구인들의 청구를 인용하여 주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 사건개요 이 사건 토지는 ○○지구 도시개발사업 개발계획에 따라 주차장(P2) 시설로 결정되었으며, 2010년 피청구인이 △△△에게 최초 매각하였고, 2012년 2월 청구인들이 이 사건 토지를 매매하였다. 청구인들은 2020년 2월 피청구인에게 대하여 이 사건 토지 인근 ○○리 2037번지(초등학교 예정부지)에 학교설립이 진행되지 않고 현재 임시주차장이 운영되고 있다는 사유로 이 사건 토지의 주차장시설결정 폐지를 요구하는 민원을 제기하였다. 피청구인은 2020. 3. 26. 청구인들에게 해당 용지를 주차장으로 시설결정한 것은 사업구역 전체에 대한 기반시설 배치기준 등을 고려하여 토지이용계획을 수립한 사항으로, 당초 수립된 개발계획취지 등을 고려할 때 청구인들의 요구사항은 수용불가하며, ○○리 2037번지의 임시주차장은 2021. 12. 31.까지 한시적으로 운영되는 사항임을 민원 회신하였다. 2) 이 사건 처분의 적법성 가) 「도시개발법」에 따라 2003년 5월부터 2015년 6월까지 피청구인이‘○○지구 도시개발사업’을 추진함에 있어 사업구역 전체에 대한 기반시설 배치기준과 교통처리계획 등에 관한 관련규정(「도시개발법」, 국토계획법, 「도시개발업무지침」, 「도시·군관리계획수립지침」 및 「지구단위계획수립지침」 등)에 따라 도시계획시설(주차장)을 결정한 사항으로, 인근 의 ○○리 2037번지의 학교시설결정에 따라 이 사건 토지가 주차장시설로 결정되었다는 것과 학교가 설립되어야만 주차장을 건립할 수 있다는 주장은 사실과 다르다. 또한, 「도시개발업무지침」(국토교통부훈령 제1279호, 2020. 2. 20.)에서 도시개발사업을 추진함에 있어 토지이용계획을 수립하는 경우 교통처리계획의 수립원칙으로 개발구역 안의 도로의 기능별 체계, 주차장 등에 관한 계획이 포함되도록 규정하고 있으며, 주차장은 국토계획법 제2조제6호에서 정하는 기반시설로 개발지역(주거지역 등)의 주민이 공동으로 이용할 수 있는 편의를 제공하여야 하는 특수성이 있고, 학교시설 설치여부와는 무관하게 지속적으로 사용되어야 하는바, 주차장시설의 유지는 불가피한 사항이다. 나) 이러한 여건에 따라 토지를 공급할 때 주차장용지와 주거용지 등의 공급가격에 차등을 주고 있으며, 2008년 이 사건 체비지 등을 매각함에 있어서도 해당 토지가 주차장 용지로 평가되어 인근의 단독주택용지 또는 준주거용지 등의 주거용지에 비해 현저히 낮은 가격으로 공급하였는바, 현 시점에서 주차장 폐지로 용도를 완화해 주는 경우 상당한 이익이 실현될 수 있다. 다) 또한 현재 임시주차장을 설치하게 된 배경을 살펴보면, 이 사건 토지 주변에 주차시설이 정상적으로 확보되지 않자 주차난 해결을 요구하는 민원이 지속되었고 이에 따라 학교설립이전까지 한시적으로 운영할 목적으로 임시주차장을 설치하였으며, 이 사건 토지에 유료주차장을 설치하거나 학교부지 내 사용기한이 만료되는 경우 임시주차장을 더 운영할 계획이 없으므로 이 사건 토지에 유료주차장을 설치할 수 없다는 주장은 사실과 다르다. 아울러, 이 사건 토지는 주차장 뿐 아니라 건축연면적의 30% 이하 규모로 「건축법 시행령」 별표 1의 제1종 및 제2종근린생활시설, 문화 및 집회시설, 판매 및 영업시설, 운동시설, 업무시설 또는 자동차관련 시설 등을 설치할 수 있으므로 학교설립여부 또는 임시주차장 운영여부와는 무관하게 토지를 사용할 수 있다. 라) 이와 유사한 내용의 판례(수원지방법원 2019구합522, 2019. 11. 28. 선고)를 살펴보면, 원고는 택지개발사업(2002. 2. 22. 준공) 내의 주차장용지를 매입하여 운영 중에 있으나, 수익창출이 어렵다는 사유로 건축물 용도변경을 신청한 사항에 대하여 이는 국토계획법 제26조에서 주민에게 도시계획입안 제안을 할 수 있도록 한 취지에 부합한다고 보기 어렵다고 판시하였다. 3) 결론 앞서 살펴본 바와 같이 이 사건 토지는 최초 도시개발사업 개발계획 수립단계부터 주차장 시설로 결정되었으며, 해당 시설로 결정된 사유가 사업지구 전체에 대한 기반시설을 고려하여 결정한 사항으로써 청구인들의 주장과는 다르며, 학교시설부지(○○리 2037번지)에 운영되고 있는 임시주차장은 학교설립 이전까지 한시적으로 운영되고, 이 사건 토지는 건축연면적의 30% 이하의 규모로 타 시설 설치가 가능한 점, 유사 판례와 같이 이 사건 토지의 도시계획시설결정 폐지요청은 국토계획법 제26조 규정의 취지에 부합하지 않는다는 점 등을 종합적으로 고려할 때 청구인들의 도시계획시설결정 폐지요청 민원에 대하여 수용불가로 회신한 것은 적법하다. 위와 같은 사정들을 종합하면, 이 사건 처분은 신뢰보호의 원칙 및 비례의 원칙을 위반하는 등 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 보기 어렵고, 청구인들의 주장은 이유가 없으므로 기각되어야 할 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2011. 4. 14., 2012. 12. 18., 2015. 1. 6., 2017. 4. 18., 2017. 12. 26.> 4. “도시·군관리계획”이란 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도·시 또는 군의 개발·정비 및 보전을 위하여 수립하는 토지 이용, 교통, 환경, 경관, 안전, 산업, 정보통신, 보건, 복지, 안보, 문화 등에 관한 다음 각 목의 계획을 말한다. 다. 기반시설의 설치·정비 또는 개량에 관한 계획 6. “기반시설”이란 다음 각 목의 시설로서 대통령령으로 정하는 시설을 말한다. 가. 도로·철도·항만·공항·주차장 등 교통시설 제24조(도시·군관리계획의 입안권자) ① 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 관할 구역에 대하여 도시·군관리계획을 입안하여야 한다. <개정 2011. 4. 14.> 제26조(도시·군관리계획 입안의 제안) ① 주민(이해관계자를 포함한다. 이하 같다)은 다음 각 호의 사항에 대하여 제24조에 따라 도시·군관리계획을 입안할 수 있는 자에게 도시·군관리계획의 입안을 제안할 수 있다. 이 경우 제안서에는 도시·군관리계획도서와 계획설명서를 첨부하여야 한다. <개정 2011. 4. 14., 2015. 8. 11., 2017. 4. 18.> 1. 기반시설의 설치·정비 또는 개량에 관한 사항 2. 지구단위계획구역의 지정 및 변경과 지구단위계획의 수립 및 변경에 관한 사항 3. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 용도지구의 지정 및 변경에 관한 사항 가. 개발진흥지구 중 공업기능 또는 유통물류기능 등을 집중적으로 개발ㆍ정비하기 위한 개발진흥지구로서 대통령령으로 정하는 개발진흥지구 나. 제37조에 따라 지정된 용도지구 중 해당 용도지구에 따른 건축물이나 그 밖의 시설의 용도·종류 및 규모 등의 제한을 지구단위계획으로 대체하기 위한 용도지구 ② 제1항에 따라 도시·군관리계획의 입안을 제안받은 자는 그 처리 결과를 제안자에게 알려야 한다. <개정 2011. 4. 14.> ⑤ 제1항부터 제4항까지에 규정된 사항 외에 도시·군관리계획의 제안, 제안을 위한 토지소유자의 동의 비율, 제안서의 처리 절차 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. <개정 2011. 4. 14., 2015. 8. 11.> [전문개정 2009. 2. 6.] [제목개정 2011. 4. 14.] 제29조(도시·군관리계획의 결정권자) ① 도시·군관리계획은 시·도지사가 직접 또는 시장·군수의 신청에 따라 결정한다. 다만, 「지방자치법」 제175조에 따른 서울특별시와 광역시 및 특별자치시를 제외한 인구 50만 이상의 대도시(이하“대도시”라 한다)의 경우에는 해당 시장(이하“대도시 시장”이라 한다)이 직접 결정하고, 다음 각 호의 도시·군관리계획은 시장 또는 군수가 직접 결정한다. <개정 2009. 12. 29., 2011. 4. 14., 2013. 7. 16., 2017. 4. 18.> 1. 시장 또는 군수가 입안한 지구단위계획구역의 지정·변경과 지구단위계획의 수립·변경에 관한 도시·군관리계획 2. 제52조제1항제1호의2에 따라 지구단위계획으로 대체하는 용도지구 폐지에 관한 도시·군관리계획[해당 시장(대도시 시장은 제외한다) 또는 군수가 도지사와 미리 협의한 경우에 한정한다] 제43조(도시ㆍ군계획시설의 설치·관리) ① 지상·수상·공중·수중 또는 지하에 기반시설을 설치하려면 그 시설의 종류·명칭·위치·규모 등을 미리 도시·군관리계획으로 결정하여야 한다. 다만, 용도지역·기반시설의 특성 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다. ② 도시·군계획시설의 결정·구조 및 설치의 기준 등에 필요한 사항은 국토교통부령으로 정하고, 그 세부사항은 국토교통부령으로 정하는 범위에서 시·도의 조례로 정할 수 있다. 다만, 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우에는 그 법률에 따른다. <개정 2011. 4. 14., 2013. 3. 23.> 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제2조(기반시설) ① 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하“법”이라 한다) 제2조제6호 각 목 외의 부분에서“대통령령으로 정하는 시설”이란 다음 각 호의 시설(당해 시설 그 자체의 기능발휘와 이용을 위하여 필요한 부대시설 및 편익시설을 포함한다)을 말한다. <개정 2005. 9. 8., 2008. 5. 26., 2009. 11. 2., 2013. 6. 11., 2016. 2. 11., 2018. 11. 13., 2019. 12. 31.> 1. 교통시설: 도로·철도·항만·공항·주차장·자동차정류장·궤도·차량 검사 및 면허시설 제20조(제안서의 처리절차) ① 법 제26조제1항에 따라 도시·군관리계획입안의 제안을 받은 국토교통부장관, 시·도지사, 시장 또는 군수는 제안일부터 45일 이내에 도시·군관리계획입안에의 반영여부를 제안자에게 통보하여야 한다. 다만, 부득이한 사정이 있는 경우에는 1회에 한하여 30일을 연장할 수 있다. <개정 2004. 1. 20., 2008. 2. 29., 2011. 7. 1., 2012. 4. 10., 2013. 3. 23.> 제35조(도시·군계획시설의 설치ㆍ관리) ① 법 제43조제1항 단서에서“대통령령으로 정하는 경우”란 다음 각 호의 경우를 말한다. <개정 2005. 9. 8., 2005. 11. 11., 2008. 2. 29., 2009. 11. 2., 2013. 3. 23., 2013. 6. 11., 2015. 7. 6., 2016. 2. 11., 2016. 12. 30., 2018. 11. 13., 2019. 12. 31.> 1. 도시지역 또는 지구단위계획구역에서 다음 각 목의 기반시설을 설치하고자 하는 경우 가. 주차장, 차량 검사 및 면허시설, 공공공지, 열공급설비, 방송·통신시설, 시장·공공청사·문화시설·공공필요성이 인정되는 체육시설·연구시설·사회복지시설·공공직업 훈련시설·청소년수련시설·저수지·방화설비·방풍설비·방수설비·사방설비·방조설비·장사시설·종합의료시설·빗물저장 및 이용시설·폐차장 나. 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」의 규정에 의하여 점용허가대상이 되는 공원안의 기반시설 다. 그 밖에 국토교통부령으로 정하는 시설 2. 도시지역 및 지구단위계획구역외의 지역에서 다음 각목의 기반시설을 설치하고자 하는 경우 가. 제1호 가목 및 나목의 기반시설 나. 궤도 및 전기공급설비 다. 그 밖에 국토교통부령이 정하는 시설 【도시·군계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙】(국토교통부령 제679호, 2020. 1. 1.) 제1조(목적) 이 규칙은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제43조제2항의 규정에 의한 도시·군계획시설의 결정·구조 및 설치의 기준과 동법시행령 제2조제3항의 규정에 의한 기반시설의 세분 및 범위에 관한 사항을 규정함을 목적으로 한다. <개정 2005. 7. 1., 2012. 6. 28.> 제2조(도시·군계획시설결정의 범위) ① 기반시설에 대한 도시·군관리계획결정(이하“도시·군계획시설결정”이라 한다)을 할 경우에는 해당 도시·군계획시설의 종류와 기능에 따라 그 위치·면적 등을 결정해야 하며, 시장·공공청사·문화시설·연구시설·사회복지시설·장사시설 중 장례식장·종합의료시설 등 건축물인 시설로서 그 규모로 인하여 특별시·광역시·특별자치시·시 또는 군(광역시의 관할구역에 있는 군을 제외한다. 이하 같다)의 공간이용에 상당한 영향을 주는 도시·군계획시설인 경우에는 건폐율·용적률 및 높이의 범위를 함께 결정해야 한다. <개정 2012. 6. 28., 2016. 2. 12., 2018. 12. 27.> 제29조(주차장) 이 절에서“주차장”이라 함은 「주차장법」 제2조제1호 나목의 규정에 의한 노외주차장을 말한다. <개정 2005. 7. 1.> 제30조(주차장의 결정기준 및 구조·설치기준) ① 주차장의 결정기준은 다음 각호와 같다. <개정 2012. 10. 31., 2013. 8. 30.> 1. 주차장은 원활한 교통의 흐름을 위하여 주간선도로의 교차로에 인접하여 설치되지 아니하도록 할 것 2. 주간선도로에 진·출입구가 설치되지 아니하도록 할 것. 다만, 별도의 진·출입로 또는 완화차선을 설치하는 경우에는 그러하지 아니하다. 3. 대중교통수단과 연계되는 지점에 설치할 것 4. 재해취약지역에서 국가 또는 지방자치단체가 설치하거나 관리하는 면적 3천제곱미터 이상의 주차장에는 지형 및 배수환경 등을 검토하여 적정한 규모의 지하 저류시설을 설치하는 것을 고려할 것. 다만, 하천구역 및 공유수면에 설치하는 경우에는 그러하지 아니하다. 5. 건축물이 아닌 주차장에서 유출되는 빗물을 최소화하도록 빗물이 땅에 잘 스며들 수 있는 구조로 하거나 식생도랑, 저류·침투조 등의 빗물관리시설을 설치하고, 나무나 화초를 심는 경우에는 그 식재면의 높이를 건축물이 아닌 주차장의 바닥 높이보다 낮게 할 것 ② 제1항에 규정된 사항외에 주차장의 결정·구조 및 설치에 관하여는 「주차장법」이 정하는 바에 의한다. <개정 2005. 7. 1.> 【도시개발업무지침】(국토교통부훈령 제1279호, 2020. 2. 20.) 제6절 교통처리계획 2-8-6-1. 교통처리계획은 이용자의 편의를 증진하고 전기·상·하수도·가스 등 기반시설의 공동수용 및 개발구역 안의 활동의 흐름에 미치는 영향 등을 고려하여 계획한다. 2-8-6-2. 교통처리계획의 수립원칙은 다음과 같다. (1) 진입도로에 관한 계획, 개발구역안의 도로의 기능별 체계, 주차장, 버스정차대 및 환승시설 등에 관한 계획이 포함되어야 하며 교통처리시설이 보행자도로 및 자전거도로 등 특수가로와 연계되도록 한다. (2) 토지이용계획과의 상관성을 고려하여 수립되어야 하며 교통분석(혹은 영향평가)결과를 반영하여 수립한다. 2-8-6-3. 교통처리계획은 다음의 수립기준에 따라 작성한다. (1) 교통수요 예측 등 ① 교통특성분석, 첨두시 유·출입인구 및 발생교통량, 발생교통량의 가로별 배분, 본 사업으로 인한 유발교통량 등을 포함한다. ② 교통처리계획에서는 주변지역과의 연계성 및 편리성을 감안하여 교통시설의 배치와 규모를 결정한다. (2) 가로망계획 ① 가로의 분류, 기능별 구분, 가로망계획기준, 가로의 시설기준은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시·군계획시설의 결정·구조 및 설치에 관한규칙 및 가로망수립지침에 따라 계획한다. ② 교통처리계획은 기능에 따른 가로의 구분과 이에 적합한 가로규모를 설정하고 체계적인 가로망이 구성되도록 한다. (3) 주차장계획 ① 주차수요의 산정은 「주차장법 시행령」과 지방자치단체 조례 등이 정하는 바에 따라 법정 주차대수를 산정하고 이를 기초로 주차수요를 예측한다. ② 주차장계획은 보차(步車)분리의 동선계획이 파괴되지 않도록 설계하여야 하며 주거공간 내부로 소음, 배기가스 및 반사광 등 악영향이 최소화되도록 계획한다. ③ 주간선도로, 보조간선도로, 집산도로에는 노상주차장을 설치하지 않도록 계획한다. 【도시·군관리계획수립지침】(국토교통부훈령 제1132호, 2018. 12. 21.) 제2장 교통시설계획 제6절 주차장 4-2-6-1. 주차장에 대한 계획기준 등은 주차장법령이 정하는 바에 따른다. 4-2-6-2. 주거지역에는 주민이 공동으로 이용할 수 있는 주차장을 확보하는 등 주차난을 해결할 수 있는 방안을 강구하여야 한다. 【지구단위계획수립지침】(국토교통부훈령 제1131호, 2018. 12. 21.) 제4장 주거형 지구단위계획 수립기준 제6절 교통 4-6-5. 주차장 (1) 노외주차장은 주차수요가 많은 곳에 설치하여야 하며, 가급적 공원·광장 및 상가 인접지역 등에 연접하여 배치한다. (2) 노외주차장과 연결되는 도로가 2 이상인 경우에는 교통량이 적은 도로에 노외주차장의 출구와 입구를 설치한다. 다만, 보행자의 교통에 지장을 가져올 우려가 있거나 기타 특별한 이유가 있는 경우에는 예외로 한다. (3) 주차대수 400대를 초과하는 규모의 노외주차장은 노외주차장의 출구와 입구는 각각 따로 설치하고, 노외주차장에는 주차대수 50대마다 1면의 장애인전용 주차구획을 설치하는 것이 적정하다. (4) 기타 노상·노외·부설 주차장에 대한 계획 및 설계기준은 주차장법시행령 및 시행규칙의 규정에 따른다. 【주차장법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2011. 6. 8., 2012. 1. 17., 2016. 1. 19.> 1.“주차장”이란 자동차의 주차를 위한 시설로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 종류의 것을 말한다. 가. 노상주차장(路上駐車場): 도로의 노면 또는 교통광장(교차점광장만 해당한다. 이하 같다)의 일정한 구역에 설치된 주차장으로서 일반(一般)의 이용에 제공되는 것 나. 노외주차장(路外駐車場): 도로의 노면 및 교통광장 외의 장소에 설치된 주차장으로서 일반의 이용에 제공되는 것 다. 부설주차장: 제19조에 따라 건축물, 골프연습장, 그 밖에 주차수요를 유발하는 시설에 부대(附帶)하여 설치된 주차장으로서 해당 건축물ㆍ시설의 이용자 또는 일반의 이용에 제공되는 것 제12조(노외주차장의 설치 등) ① 노외주차장을 설치 또는 폐지한 자는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 시장·군수 또는 구청장에게 통보하여야 한다. 설치 통보한 사항이 변경된 경우에도 또한 같다. <개정 2010. 3. 22., 2013. 3. 23.> ⑥ 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장은 노외주차장을 설치하면 교통 혼잡이 가중될 우려가 있는 지역에 대하여는 노외주차장의 설치를 제한할 수 있다. 이 경우 제한지역의 지정 및 설치 제한의 기준은 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 해당 지방자치단체의 조례로 정한다. <개정 2010. 3. 22., 2013. 3. 23., 2018. 12. 18.> 제12조의3(단지조성사업등에 따른 노외주차장) ① 택지개발사업, 산업단지개발사업, 도시재개발사업, 도시철도건설사업, 그 밖에 단지 조성 등을 목적으로 하는 사업(이하“단지조성사업등”이라 한다)을 시행할 때에는 일정 규모 이상의 노외주차장을 설치하여야 한다. ② 단지조성사업등의 종류와 규모, 노외주차장의 규모와 관리방법은 해당 지방자치단체의 조례로 정한다. 【주차장법 시행규칙】 제5조(노외주차장의 설치에 대한 계획기준) 법 제12조제1항 및 법 제12조의3제1항에 따른 노외주차장 설치에 대한 계획기준은 다음 각 호와 같다. <개정 2014. 2. 6., 2016. 4. 12.> 1. 노외주차장의 유치권은 노외주차장을 설치하려는 지역에서의 토지이용 현황, 노외주차장 이용자의 보행거리 및 보행자를 위한 도로 상황 등을 고려하여 이용자의 편의를 도모할 수 있도록 정하여야 한다. 2. 노외주차장의 규모는 유치권 안에서의 전반적인 주차수요와 이미 설치되었거나 장래에 설치할 계획인 자동차 주차에 사용하는 시설 또는 장소와의 연관성을 고려하여 적정한 규모로 하여야 한다. 3. 노외주차장을 설치하는 지역은 녹지지역이 아닌 지역이어야 한다. 다만, 자연녹지지역으로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 지역의 경우에는 그러하지 아니하다. 가. 하천구역 및 공유수면으로서 주차장이 설치되어도 해당 하천 및 공유수면의 관리에 지장을 주지 아니하는 지역 나. 토지의 형질변경 없이 주차장 설치가 가능한 지역 다. 주차장 설치를 목적으로 토지의 형질변경 허가를 받은 지역 라. 특별시장·광역시장, 시장·군수 또는 구청장이 특히 주차장의 설치가 필요하다고 인정하는 지역 4. 단지조성사업 등에 따른 노외주차장은 주차수요가 많은 곳에 설치하여야 하며 될 수 있으면 공원·광장·큰길가·도시철도역 및 상가인접지역 등에 접하여 배치하여야 한다. 제7조의2(노외주차장 또는 부설주차장의 설치 제한) ① 법 제12조제6항 또는 법 제19조제10항에 따라 노외주차장 또는 부설주차장(주택 및 오피스텔의 부설주차장은 제외한다)의 설치를 제한할 수 있는 지역은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역으로서 국토교통부장관이 정하여 고시하는 기준에 해당하는 지역으로 한다. <개정 2014. 2. 6.> 1. 자동차교통이 혼잡한 상업지역 또는 준주거지역 2. 「도시교통정비 촉진법」 제42조에 따른 교통혼잡 특별관리구역으로서 도시철도 등 대중교통수단의 이용이 편리한 지역 ② 법 제12조제6항에 따른 노외주차장 설치 제한의 기준은 그 지역의 자동차교통 여건을 고려하여 정한다. 【○○시 주차장 설치 및 관리 조례】 제15조의2(단지조성사업 등에 따른 노외주차장) ① 법 제12조의3에 따라 노외주차장을 설치하여야 하는 단지조성사업 등의 종류는 다음 각 호와 같다. 1. 택지개발사업 2. 도시개발사업 3. 산업단지개발사업 4. 도시철도건설사업(「철도건설법」 제2조에 따른 철도건설사업 중 「도시철도법」 제3조제1호에 따른 도시철도에 준하여 도시교통의 원활한 소통을 목적으로 「도시철도법」 제3조제2호에 따른 도시교통권역에서 철도를 건설하는 철도건설사업을 포함한다. 이하 같다) ② 법 제12조의3제2항에 따른 노외주차장의 규모는 단지조성사업 등에 관하여 「도시교통정비 촉진법」제15조에 따라 교통영향평가를 실시하여야 하는 경우에는 같은 법 제16조제4항(같은 법 제21조제2항에서 준용하는 경우를 포함한다)에 따라 사업자가 통보받은 개선필요사항 등에 기재된 주차장의 연면적에서 부설주차장의 면적을 뺀 면적으로 하되, 다음 각 호에서 정한 면적 이상이어야 한다. (개정 2017. 3. 27) 1. 도시철도건설사업(철도의 연장이 20킬로미터 이상인 경우에 한정한다)의 경우: 다음 산식에 따라 산출한 주차대수를 수용할 수 있는 면적철도개설 5년 후 1개역의 1일 평균승차인원/210 × 철도연장(㎞)/8 2. 도시철도건설사업 외의 단지조성사업 등의 경우: 사업부지면적의 0.6퍼센트 ③ 단지조성사업 등에 관하여 「도시교통정비 촉진법」 제15조에 따라 교통영향평가를 실시하지 아니하는 경우의 노외주차장의 규모는 해당 사업부지면적의 0.6퍼센트 이상의 면적으로 한다. (개정 2017. 3. 27) [본조신설 2010. 4. 6] 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 경기도고시 제2003-15호 고시문, 경기도고시 제2004-287호 고시문, ○○시 고시 제2019-386호 고시문, ○○시 ○○읍 ○○리 2036-1번지 등기사항전부증명서 및 토지이용계획확인원, 도시계획시설결정 해제(폐지)입안신청서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 경기도지사는 2003. 2. 7. 경기도고시 제2003-15호로 ○○○○도시개발구역 지정고시를 하였고, ○○시 ○○동 산121-1 12,990㎡에 초등학교를 계획하고, 산121-1번지 930㎡를 주차장시설로 결정·고시하였다. 나) 경기도지사는 2004. 10. 11. 경기도고시 제2004-287호로 ○○○○도시개발사업계획 변경수립에 대하여 고시하였고, 주차장시설인 ○○동 산121-1 일원 930㎡는 923㎡로 면적이 변경되었다. 다) 청구 외 △△△은 2010. 6. 18. 피청구인의 ○○○○지구 체비지를 매각을 통하여 ○○시 ○○읍 ○○리 2036-1번지를 취득하였고, 청구인들은 2012. 2. 16. 이 사건 토지를 △△△으로부터 각 지분 2분의 1씩 취득하였다. 라) 피청구인은 2019. 8. 6. ○○시고시 제2019-386호로 ○○ ○○지구 도시관리계획(지구단위계획)결정 변경고시하였고, 이 사건 토지 923㎡는 주차장시설로 존치되었다. 마) 청구인들은 2020. 2. 25. 피청구인에게 ○○리 2037번지에 학교가 들어서면 이 사건 토지에 주차장을 지을 계획이었으나, 학교가 들어서지 않고 무료 임시주차장을 만들어 사용함으로써 피해를 입고 있으므로 이 사건 토지에 대한 도시계획시설결정을 폐지하여 달라는 내용으로 도시관리계획 변경입안을 제안하였다. 바) 피청구인은 2020. 3. 26. 청구인들에게 다음과 같은 사유로 도시관리계획변경 입안제안 거부처분을 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023039"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023037"></img> 사) 한편, 피청구인 교통지도과는 2020. 4. 17. 피청구인 지역개발과에 이 사건 심판청구에 대해 임시주차장 조성 경위와 청구인들의 주장에 대한 검토의견을 다음과 같이 회신하였다. 2) 국토계획법 제24조제1항에 따르면 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수(이하‘시장 등’이라 한다)는 관할 구역에 대하여 도시·군관리계획을 입안하여야 하고, 같은 법 제26조제1항에 의하면 주민(이해관계자를 포함한다)은 기반시설의 설치·정비 또는 개량에 관한 사항(1호) 등에 대하여 제24조에 따라 도시·군관리계획을 입안할 수 있는 자에게 도시·군관리계획의 입안을 제안할 수 있다. 이 경우 제안서에는 도시·군관리계획도서와 계획설명서를 첨부하여야 한다. 같은 법 시행령 제20조제1항에 의하면 법 제26조제1항에 따라 도시·군관리계획입안의 제안을 받은 시장 등은 제안일부터 45일 이내에 도시·군관리계획입안에의 반영여부를 제안자에게 통보하여야 한다. 다만, 부득이한 사정이 있는 경우에는 1회에 한하여 30일을 연장할 수 있다. 국토계획법 제2조제6호가목과 같은 법 시행령 제2조제1항제1호를 종합하면 주차장은 교통시설로 기반시설에 해당되며, 국토계획법 제43조제1항에 의하면 지상·수상·공중·수중 또는 지하에 기반시설을 설치하려면 그 시설의 종류·명칭·위치·규모 등을 미리 도시·군관리계획으로 결정하여야 하고, 다만, 용도지역·기반시설의 특성 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다. 「도시·군계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙」 제2조제2항에 의하면 기반시설에 대한 도시·군관리계획결정(이하‘도시·군계획시설결정’이라 한다)을 할 경우에는 해당 도시·군계획시설의 종류와 기능에 따라 그 위치·면적 등을 결정해야 하며, 같은 규칙 제30조제1항에 의하면 주차장은 원활한 교통의 흐름을 위하여 주간선도로의 교차로에 인접하여 설치되지 아니하도록 하고(1호), 주간선도로에 진·출입구가 설치되지 아니하도록 하며(2호), 대중교통수단과 연계되는 지점에 설치하고(3호), 재해취약지역에서 국가 또는 지방자치단체가 설치하거나 관리하는 면적 3천제곱미터 이상의 주차장에는 지형 및 배수환경 등을 검토하여 적정한 규모의 지하 저류시설을 설치하는 것을 고려해야 하고(4호), 건축물이 아닌 주차장에서 유출되는 빗물을 최소화하도록 빗물이 땅에 잘 스며들 수 있는 구조로 하거나 식생도랑, 저류·침투조 등의 빗물관리시설을 설치하고, 나무나 화초를 심는 경우에는 그 식재면의 높이를 건축물이 아닌 주차장의 바닥 높이보다 낮게 해야 한다(5호). 같은 조 제2항에 의하여 제1항에 규정된 사항 외에 주차장의 결정·구조 및 설치에 관하여는 「주차장법」이 정하는 바에 의한다. 「주차장법」 제2조제1호나목에 의하면 노외주차장은 도로의 노면 및 교통광장 외의 장소에 설치된 주차장으로서 일반의 이용에 제공되는 것을 말하고, 같은 법 제12조의3제1항 및 제2항과 「○○시 주차장 설치 및 관리 조례」 제15조의2제1항제2호를 종합하면 도시개발사업을 시행할 때에는 일정 규모 이상의 노외주차장을 설치하여야 하며, 「○○시 주차장 설치 및 관리 조례」 제15조의2제2항에 의하면 노외주차장의 규모는 단지조성사업 등에 관하여 「도시교통정비 촉진법」 제15조에 따라 교통영향평가를 실시하여야 하는 경우 같은 법 제16조제4항에 따라 사업자가 통보받은 개선필요사항 등에 기재된 주차장의 연면적에서 부설주차장의 면적을 뺀 면적으로 하되, 사업부지면적의 0.6퍼센트 이상이어야 한다. 「주차장법」 제12조제1항과 같은 법 시행규칙 제15조를 종합하면 노외주차장의 유치권은 노외주차장을 설치하려는 지역에서의 토지이용 현황, 노외주차장 이용자의 보행거리 및 보행자를 위한 도로 상황 등을 고려하여 이용자의 편의를 도모할 수 있도록 정하여야 하고(1호), 노외주차장의 규모는 유치권 안에서의 전반적인 주차수요와 이미 설치되었거나 장래에 설치할 계획인 자동차 주차에 사용하는 시설 또는 장소와의 연관성을 고려하여 적정한 규모로 하여야 하며(2호), 단지조성사업 등에 따른 노외주차장은 주차수요가 많은 곳에 설치하여야 하며 될 수 있으면 공원·광장·큰길가·도시철도역 및 상가인접지역 등에 접하여 배치하여야 한다(4호). 3) 청구인들은 ① 피청구인이 이 사건 토지를 주차장용지로 결정한 것은 이 사건 토지와 인접한 ○○리 2037번지가 학교용지로 결정되었기 때문이고, ② 청구인들은 이러한 도시계획시설결정을 신뢰하여 주차장을 운영하고자 이 사건 토지를 매수하였으나 학교시설의 입주가 연기되어 이 사건 토지에 주차장을 운영하지 못하고 있으며, 피청구인 담당공무원이 2017년경 ○○리 2037번지의 학교시설계획결정이 취소되었고 위 학교용지의 임시주차장은 2017년 9월경부터 6개월 정도만 운영할 것처럼 말하였지만, 현재까지 임시주차장 허가를 유지하고 있는 점을 고려하면 청구인들의 도시관리계획 변경입안제안을 받아들이지 않고 거부한 것은 신뢰보호의 원칙에 반하여 위법·부당하다고 주장한다. 가) 살피건대, 국토계획법 제2조제6호가목, 같은 법 시행령 제2조제1항제1호, 같은 법 제43조제1항에 따르면, 주차장은 기반시설에 해당하며 주차장의 설치를 위해서는 도시·군관리계획으로 결정하여야 함을 알 수 있고, 주차장의 위치와 면적을 결정하기 위해서 고려해야 할 사항을 「도시·군계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙」 제2조제1항, 같은 규칙 제30조 제1항에서 규정하고 있다. 한편, 「주차장법」 제12조의3제1항 및 제2항, 「○○시 주차장 설치 및 관리 조례」 제15조의2제1항제2호에 따르면, 도시개발사업을 시행할 때 일정 규모 이상의 노외주차장을 설치하여야 하며, 이러한 노외주차장 설치계획 기준에 관하여 「주차장법」 제12조제1항, 같은 법 시행규칙 제15조에서 규정하고 있다. 이러한 점을 종합하면, 피청구인이 이 사건 토지를 포함한 ○○○○도시개발구역 지정 당시 ○○지구 내 지형 및 배수 환경, 교통량 및 교통의 흐름, 대중교통과의 연계성, 주변 지역의 토지이용 현황, 이용자의 편의성, 주차 수요, 기존에 설치된 주차장 또는 설치 예정인 주차장 위치 등을 종합적으로 검토하여 이 사건 토지를 주차장용지로 결정한 것으로 볼 수 있다. 따라서 청구인들의 이 사건 토지와 인접한 ○○리 2037번지가 학교용지로 결정되었기 때문에 이 사건 토지가 주차장용지로 결정되었다는 주장은 이유 없다. 나) 다음으로 신뢰보호의 원칙과 관련하여, 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위하여는 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 기초하여 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하는바, 어떠한 행정처분이 이러한 요건을 충족하는 때에는 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아닌 한 신뢰보호의 원칙에 반하는 행위로서 위법하다(대법원 1999. 3. 9. 선고 98두19070 판결, 대법원 2006. 6. 9. 선고 2004두46 판결 등 참조). 피청구인이 청구인의 주장과 같이 ○○리 2037번지를 학교시설로 계획·결정한 도시관리계획을 취소하였다고 볼 만한 점이 없고, 앞서 살펴본 바와 같이 피청구인이 이 사건 토지를 주차장부지로 결정한 것은 「도시·군계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙」 등 관계법령에 근거하여 한 것으로 ○○리 2037번지의 학교시설 설립여부와 무관하게 청구인들이 이 사건 토지를 주차장부지로 활용할 수 있다고 보이는 점 등에 비추어 볼 때, 청구인들의 주장은 이유 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인들의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인들의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.