도시관리계획 입안제안 미반영처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 고압가스 제조·충전 사업장의 이전을 위하여, 2018. 7. 6. 피청구인에게 ○○도시관리계획(도시계획시설:가스공급설비) 결정과 관련하여,「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제26조에서 정한 주민 제안(이하 ‘이 사건 입안 제안’이라 한다)을 하였다. 피청구인은 2018. 10. 15. 청구인에게 ①제안시설의 입지 부적정, ②안전에 관한 시설물 배치 부적정 및 안전대책 부족, ③차량진출입 체계 및 내부 동선체계 불합리, ④주민 민원을 이유로 미반영 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 이 사건 입안 제안의 경위 청구인은 1995. 1. 1.부터 ○○시 ○○○로 XX-X에서 고압가스 제조·충전 사업을 영위해 온 회사로서, 재개발로 부득이 사업장을 옮길 수밖에 없어 장소를 물색하던 중, ○○시 ○○읍 ○○리 XXX번지를 포함한 주변 3필지가 최적지임을 확인하고, 사업장 이전을 추진하기로 하였다. 이에 청구인은 2018. 3. 21. 피청구인에게 ‘위험물 저장 및 처리시설 용도의 건축허가에 따른 개발행위허가서’를 접수하였으나, 피청구인은 2018. 5. 10. ‘①도로점용필증을 제출할 것, ②위험물 저장 및 처리시설(저장소)은 국토계획법 시행령 제35조 및 같은 법 시행규칙 제6조 등에 따라 도시계획시설로 결정해야 할 부지로서, 국토계획법 제26조에 따라 도시·군관리계획의 입안을 제안할 수 있다’는 이유로 민원서류 보완통보하였고, 청구인은 이를 보완하기 위하여 이 사건 입안 제안을 한 것이다. 2) 처분사유 ① 제안시설의 입지 부적정에 관하여 가) 처분내용 피청구인은 ‘가스공급설비는 「도시·군계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙」(이하 ‘이 사건 규칙’이라 한다) 제71조에 따라 주요 시설물 또는 건축물이 밀집된 지역에 설치되지 아니하도록 인근 토지 이용 계획을 고려해야 하는바, 해당 지역 일원은 공장 등 건축물이 밀집되어 있고, 근린생활시설 신축 등이 이루어지고 있는 지역으로, 제안된 시설 규모는 입지가 부적정하다’는 이유로 이 사건 처분을 하였다. 나) 청구인의 반박 그러나 이는 사실관계를 오인한 것으로서 위법하다. 즉, 종전의 사업부지와 이전하고자 하는 사업부지를 비교해보면, 후자가 전자보다 더욱 한적한 곳이다. 또한 종전의 사업부지는 공동주택 및 시가지로 밀집되어 있으나, 단 한차례의 사고도 발생한 적이 없고, 민원 또한 오해로 인하여 단 한차례 있었을 뿐이다. 청구인은 기존보다 건축물이 밀집되지 아니하고, 500m 이내에 주거지역이 없으며, ○○시 고시에 맞추어 8m 도로에 연접할 수 있는 곳을 물색하여 사업지 이전을 결정한 것이므로, 입지 부적정이라는 피청구인의 판단은 잘못된 것이다. 3) 처분사유 ② 안전에 관한 시설물 배치 부적정 및 안전대책 부족 관련 가) 처분내용 피청구인은 ‘안전에 관하여 시설물 배치가 부적정하고, 주변 지역에 대한 안전대책이 부족하다’는 이유로 이 사건 처분을 하였다. 나) 청구인의 반박 청구인은 ○○소방서, 한국산업안전보건공단 ○○○○지사, 한국가스안전공사 등으로부터 ‘시설물의 안전에 이상이 없으며, 기준에 적합하다’라는 검토결과를 받았고, 2015. 10.경부터 2018. 10.경까지 한국가스안전공사로부터 고압가스 충전시설 및 액화석유가스 충전시설에 대하여 정기검사와 자율검사를 지속적으로 받아 모두 검사에 통과하였고, ○○지방식품의약품안전청으로부터 ‘의약품 제조 및 품질관리기준 적합판정서’를 받은 바 있다. 따라서 위와 같은 사실을 종합하여 볼 때, 시설 안전에 관한 피청구인의 판단은 잘못된 것이다. 4) 처분사유 ③ 차량진출입 체계 및 내부 동선체계 불합리 관련 가) 처분내용 피청구인은 ‘차량 진출입 체계 및 내부 동선 체계가 불합리하다’는 이유로 이 사건 거부처분을 하였다. 나) 청구인의 반박 「○○시 가스사업 등의 허가기준에 관한 고시」(이하 ‘○○시 고시’라 한다) 제3조 및 별표는 ‘주차장 시설의 주 출입구는 안전한 도로 확보를 위하여 8m 이상 포장된 도로 폭을 가진 도로에 4m 이상 접하여야 한다.’고 규정하고 있다. 이에 따라 청구인은 ○○리 XXX번지 토지에 대하여 피청구인으로부터 근린생활시설 진출입로 목적으로 도로점용허가를 받았고, 청구인이 도로점용허가를 받은 위 도로는 8m 이상 포장된 도로 폭을 가졌기에, 위 고시에 위반된 점이 없다. 또한 가스설비가 도로변에 노출되어 있다거나, 도로를 통하여 진출입하는 경로는 ○○ 및 ○○ 일대의 모든 가스 사업체에서 동일한 방식의 시설물을 갖추고 있으므로, 청구인만이 법률에 위반된 시설물을 설치하였다고 평가할 수 없는바, 만일 청구인만 차량 진출입 체계를 위반하였다고 본다면 평등원칙에 위배되는 것이다. 한편 청구인이 이전하고자 하는 사업부지의 주변 위치도를 보면, 도로가 접해 있음을 알 수 있고, 위 도로 유턴 구간의 현장사진을 살펴보면 도로의 폭이 약 5~6차선이므로, 포장된 도로 폭이 8m 이상임을 알 수 있다. 결국 차량 진출입 체계 및 내부동선 체계에 아무런 위법·불합리가 없으므로, 이에 관한 피청구인의 판단은 잘못된 것이다. 5) 처분사유 ④ 주민 민원 관련 가) 처분내용 피청구인은 ‘청구인이 이전하고자 하는 사업부지는 주민들로부터 민원이 제기되고 있고, 주민들과의 갈등이 해소되기 어렵다’는 이유로 이 사건 처분을 하였다. 나) 청구인의 반박 그러나 청구인이 이전하고자 하는 사업부지는 애초에 거주시설이 많지 않고, 반경 200m 이내 계속해서 거주하는 사람이 존재하지 아니한다. 또한 청구인은 주변의 주민들로부터 이곳에 가스 공급설비를 이전해 와도 이의가 없다는 내용의 동의서를 받아, 주민들의 의사를 확인하였다. 따라서 주민 민원이 해소되기 어렵다고 본 피청구인의 판단은 잘못된 것이다. 6) 이 사건 처분은 재량권의 일탈·남용 가) 처분의 근거법령 상 재량행위에 해당함 「고압가스 안전관리법」 제4조, 같은 법 시행령 제3조제5항, ○○시 고시 제3조에 따르면, 고압가스를 제조·충전하려는 자는 시장군수 등의 허가를 받아야 하고, 허가관청은 허가에 대한 세부기준을 스스로 정하여 허가 여부를 판단할 수 있으므로, 이 사건 처분은 재량행위이다. 그러나 위에서 살펴본 바와 같이 이 사건 처분은 모두 피청구인의 사실인정 흠결에 기인한 것이고, 아래와 같이 부당한 재량권 행사로서 위법하다. 나) ○○시 타 업체와의 형평성 청구인과 같이 고압가스 충전소를 운영하는 회사는 전국에 약 400개 정도 있으며, 그 중 ○○시 관내에는 9곳이 있다. 피청구인이 이미 허가한 ○○시 관내 고압가스 저장탱크 보유업체의 주변 현황도를 보면, 위 업체들의 주변 시설물 밀집도가 청구인이 이전하고자 하는 사업부지와 비교할 때 매우 높다는 점을 알 수 있다. 이와 같이 이 사건과 동종의 사안에서 이미 허가를 해주었으면서도 청구인에게만 불허가한 것은 형평성에도 반하는 것이다. 한편, 위 9곳 중 8m 이상 포장된 도로에 접하여야 한다는 ○○시 고시를 준수한 업체는 단 한곳도 없으며, 오직 청구인만이 ○○시 고시를 준수하였는바, 청구인에게 불허가 처분을 한 것은 행정청에 적극 협조한 청구인에게 부당하게 불리한 처분을 한 것이다. 다) 청구인의 공익활동 청구인은 ○○소방서에 호흡 관련 의료용 산소를 공급하는 업체로서, 가장 저렴한 가격으로 의료용 산소를 공급하고 있다. 또한 의료용 산소 공급을 위하여 ○○지방식품의약품안전청으로부터 GMP 적합 평가를 받았으며, 그 과정에서 1억 3천만원의 비용이 들기도 하였다. 이러한 공익활동 또한 이 사건 처분을 취소하는데 참고해주기 바란다. 라) 지속적인 이자비용 발생 및 피청구인의 퇴거요구 청구인은 피청구인의 2018. 5. 10.자 보완명령이 있은 이후, 서류를 보완하면 곧 허가가 날 것으로 믿고, 토지를 개발하기 시작하였다. 그러나 이 사건 처분으로 인하여 연간 약 1억원 상당의 이자비용이 발생하고 있으며, 경제적 어려움을 더욱 심화될 것이다. 한편 피청구인은 재개발 사업을 이유로 청구인에게 퇴거하라는 내용증명을 보내는 등 지속적으로 퇴거요구를 해오고 있다. 청구인으로서는 어쩔수 없이 사업부지를 이전하는 것임에도 불구하고, 피청구인의 위법한 처분으로 인하여 퇴거하지 못하고 있는 실정이다. 나. 피청구인 주장 1) 근거법령 및 처리절차 준수 가) 처분의 근거법령 청구인은 이 사건 처분이 「고압가스 안전관리법 시행령」 제3조제5항, 「액화석유가스의 안전관리 및 사업법」 제4조제2항, 「○○시가스사업등의허가기준에관한고시」 제3조에 따른 것으로 주장하나, 이 사건의 처분은 「도시·군계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙」 (이하 ‘도시계획시설규칙’이라 한다.) 제70조 제1호에 의거 「고압가스 안전관리법」 제3조제1호에 따른 저장소(저장능력 30톤 이하의 액화가스저장소 및 저장능력 3천㎥ 이하의 압축가스저장소 제외)는 국토계획법 제2조제6호 소정의 기반시설인 가스공급설비에 해당하여 이를 설치하려면 같은 법 제43조제1항에 따라 그 시설의 종류·명칭·위치·규모 등을 미리 도시관리계획으로 결정하여야 한다고 규정되어 있으므로, 청구인이 「국토계획법」제26조 의거 도시관리계획 입안 제안을 하였으며, 피청구인은 같은 법 시행령 제20조 및 「도시·관리계획수립지침」 제8편 제1장 제2절에 의거 도시계획시설규칙 및 관계 법령 등을 종합적으로 검토하여 처분한 것이다. 나) 적법한 처리절차 준수 피청구인은 2018. 7. 6. 청구인이 접수한 ○○도시관리계획(도시계획시설:가스공급설비) 결정(변경) 주민제안에 대하여 국토계획법 제26조(도시군관리계획 입안의 제안) 규정에 의거 도시관리계획 입안에의 반영여부를 결정하고자 관련규정 검토 및 관계기관·부서 협의, 지방도시계획위원회 자문 등을 실시하였다. 청구인의 ○○도시관리계획(도시계획시설:가스공급설비) 결정(변경) 주민 제안에 대한 관련 규정 검토결과, 이 사건 가스공급설비 위치는 국토계획법 제43조제2항 및 도시계획시설규칙 제71조(가스공급설비의 결정기준)에 따른 주요시설물 또는 건축물이 밀집된 지역에 설치되지 아니하도록 토지이용계획을 고려해야 하나, 해당지역은 공장 및 근린생활시설 건축물이 밀집되어 있어 해당 시설 입지가 부적정하였으며, 국토계획법 시행령 제20조 제안서의 처리절차에 따른 ○○시 도시계획위원회 자문(2018.10.08.) 의견(제안시설의 위험성에 대한 안전대책 부족, 차량통행 체계 불합리 등)을 반영하여 도시계획 차원에서 종합적으로 검토하고 청구인에게 입안 미반영 통보한 것이다. 한편 청구인은 2018. 12. 5. 「민원처리에관한법률」 제35조 제1항에 의거 이 사건 처분에 대하여 이의신청을 하였으나, 2018. 12. 20. ○○시민원조정위원회 심의 결과 기각되었다. 2) 처분사유 ① 제안시설의 입지 부적정에 관하여 이 사건 규칙 제71조(가스공급설비의 결정기준) 규정에 따르면 가스공급설비는 주요시설물 또는 건축물이 밀집된 지역에 설치되지 아니하도록 토지이용계획을 고려해야하나, 주민 제안 대상지(○○리 XXX번지) 반경 200m 내 조사된 건축물은 총 27개동(공장 17개동, 소매점 7개동, 제조업소 3개동)으로 다수 건축물들이 밀집되어 있어 입지 부적정하다고 판단하였으며, 도시계획위원회 개최 시 청구인의 제안한 대상지에 제안 시설에 대한 입지 부적정 의견이 다수 제시되었다. 3) 처분사유 ② 안전에 관한 시설물 배치 부적정 및 안전대책 부족 관련 청구인이 주장하는 안전성 검토는 위험물 시설에 대한 ○○소방서, 한국산업안전보건공단 등에 시설물의 안전에 대한 검토를 받은 사항으로서, 피청구인이 조사한 바는 이와 다르다. 4) 처분사유 ③ 차량진출입 체계 및 내부 동선체계 불합리 관련 ○○시 고시 제3조 및 별표 규정에 따라 ‘근린생활시설 진출입로’ 목적으로 도로점용허가를 받았고, 해당 도로는 8m 이상 포장된 도로 폭을 가졌으므로 ○○시 고시에 위반되지 않는다는 청구인의 주장은 개별법령에 의한 일반건축물에 대한 사항으로 도시계획시설과의 단순 비교는 타당하지 않다. 아울러 국토계획법 시행령 제20조 제안서의 처리절차에 따른 ○○시 도시계획위원회 자문 개최 시 청구인이 제출한 자문 자료에 대하여 도시계획위원회 위원들은 제안시설의 위험성에 대한 안전대책(안전에 관한 시설물 배치 부 적정, 주변지역에 대한 안전대책 부족 등)이 부족하고, 교통처리계획상 차량진출입체계와 내부 동선 체계 등이 불합리하며, 차량 이동에 따른 안전상 보완 필요하다는 등 전체적인 차량 동선에 문제가 있어 현 계획으로는 부적정하다는 의견을 내었는바, 이는 피청구인의 의견과 동일한 내용이다. 5) 처분사유 ④ 주민 민원 관련 청구인이 민원 해소를 위하여 주민동의서를 첨부하였으나, 대상지 ○○리 XXX번지 반경 200m 내 조사된 건축물은 총 27개동(공장 17개동, 소매점 7개동, 제조업소 3개동)으로 다수 건축물들이 존재하고 있으며, 청구인이 제출한 동의서는 주소 불명확 및 주소지 검색 결과 대상지에서 300m의 이상 상당한 이격 거리에 위치한 주민의 동의이므로 대상지 시설 주변의 동의를 득하였다고 간주하기 어렵다. 또한 청구인은 공장 이외 주택 등의 민가가 없어 문제가 없다고 주장하나, 공장 및 주변 건물 등의 소유자, 종사하는 근로자 등의 민원도 고려하여야 하는 것이다. 6) 기타 청구인은 피청구인이 재개발 사업을 이유로 청구인 회사에게 내용증명을 보내는 등 지속적으로 퇴거 요구를 하고 있다고 주장하고 있으나, 피청구인은 「도시재정비촉진을 위한 특별법」 제9조(재정비촉진계획의 수립)규정에 의거 주민에게 개발계획에 대한 의견을 듣고자 주민 공람공고 내용을 알렸을 뿐 청구인 회사에 지속적인 퇴거 요구한 사실이 없다. 결국 이 사건의 처분은 법령에 근거한 것이고 달리 부당한 점이 인정되지 아니하므로, 청구인의 청구는 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 4. “도시·군관리계획”이란 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도·시 또는 군의 개발·정비 및 보전을 위하여 수립하는 토지 이용, 교통, 환경, 경관, 안전, 산업, 정보통신, 보건, 복지, 안보, 문화 등에 관한 다음 각 목의 계획을 말한다. 가. 용도지역·용도지구의 지정 또는 변경에 관한 계획 나. 개발제한구역, 도시자연공원구역, 시가화조정구역(市街化調整區域), 수산자원보호구역의 지정 또는 변경에 관한 계획 다. 기반시설의 설치·정비 또는 개량에 관한 계획 라. 도시개발사업이나 정비사업에 관한 계획 마. 지구단위계획구역의 지정 또는 변경에 관한 계획과 지구단위계획 바. 입지규제최소구역의 지정 또는 변경에 관한 계획과 입지규제최소구역계획 6. "기반시설”이란 다음 각 목의 시설로서 대통령령으로 정하는 시설을 말한다. 다. 유통업무설비, 수도ㆍ전기ㆍ가스공급설비, 방송ㆍ통신시설, 공동구 등 유통ㆍ공급시설 7. "도시·군계획시설”이란 기반시설 중 도시·군관리계획으로 결정된 시설을 말한다. 제26조(도시·군관리계획 입안의 제안) ① 주민(이해관계자를 포함한다. 이하 같다)은 다음 각 호의 사항에 대하여 제24조에 따라 도시·군관리계획을 입안할 수 있는 자에게 도시·군관리계획의 입안을 제안할 수 있다. 이 경우 제안서에는 도시·군관리계획도서와 계획설명서를 첨부하여야 한다. 1. 기반시설의 설치·정비 또는 개량에 관한 사항 ② 제1항에 따라 도시·군관리계획의 입안을 제안받은 자는 그 처리 결과를 제안자에게 알려야 한다. ③ 제1항에 따라 도시·군관리계획의 입안을 제안받은 자는 제안자와 협의하여 제안된 도시·군관리계획의 입안 및 결정에 필요한 비용의 전부 또는 일부를 제안자에게 부담시킬 수 있다. ④ 제1항제3호에 따른 개발진흥지구의 지정 제안을 위하여 충족하여야 할 지구의 규모, 용도지역 등의 요건은 대통령령으로 정한다. <신설 2015.8.11.> ⑤ 제1항부터 제4항까지에 규정된 사항 외에 도시·군관리계획의 제안, 제안을 위한 토지소유자의 동의 비율, 제안서의 처리 절차 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제43조(도시·군계획시설의 설치·관리) ① 지상·수상·공중·수중 또는 지하에 기반시설을 설치하려면 그 시설의 종류·명칭·위치·규모 등을 미리 도시·군관리계획으로 결정하여야 한다. 다만, 용도지역·기반시설의 특성 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다. ② 도시·군계획시설의 결정·구조 및 설치의 기준 등에 필요한 사항은 국토교통부령으로 정하고, 그 세부사항은 국토교통부령으로 정하는 범위에서 시·도의 조례로 정할 수 있다. 다만, 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우에는 그 법률에 따른다. <개정 2011. 4. 14., 2013. 3. 23.> ③ 제1항에 따라 설치한 도시·군계획시설의 관리에 관하여 이 법 또는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 국가가 관리하는 경우에는 대통령령으로, 지방자치단체가 관리하는 경우에는 그 지방자치단체의 조례로 도시·군계획시설의 관리에 관한 사항을 정한다. 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제19조의2(도시·군관리계획 입안의 제안) ① 법 제26조제1항제3호에서 "대통령령으로 정하는 개발진흥지구”란 제31조제2항제8호나목에 따른 산업·유통개발진흥지구를 말한다. ② 법 제26조제1항에 따라 도시·군관리계획의 입안을 제안하려는 자는 다음 각 호의 구분에 따라 토지소유자의 동의를 받아야 한다. 이 경우 동의 대상 토지 면적에서 국·공유지는 제외한다. 1. 법 제26조제1항제1호의 사항에 대한 제안의 경우: 대상 토지 면적의 5분의 4 이상 2. 법 제26조제1항제2호 및 제3호의 사항에 대한 제안의 경우: 대상 토지 면적의 3분의 2 이상 ③ 법 제26조제4항에 따라 같은 조 제1항제3호에 따른 산업·유통개발진흥지구의 지정을 제안할 수 있는 대상지역은 다음 각 호의 요건을 모두 갖춘 지역으로 한다. <개정 2016.5.17.> 1. 지정 대상 지역의 면적은 1만제곱미터 이상 3만제곱미터 미만일 것 2. 지정 대상 지역이 자연녹지지역·계획관리지역 또는 생산관리지역일 것. 다만, 계획관리지역에 있는 기존 공장의 증축이 필요한 경우로서 해당 공장이 도로·철도·하천·건축물·바다 등으로 둘러싸여 있어 증축을 위해서는 불가피하게 보전관리지역을 포함하여야 하는 경우에는 전체 면적의 20퍼센트 이하의 범위에서 보전관리지역을 포함하되, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우에는 20퍼센트 이상으로 할 수 있다. 가. 보전관리지역의 해당 토지가 개발행위허가를 받는 등 이미 개발된 토지인 경우 나. 보전관리지역의 해당 토지를 개발하여도 주변지역의 환경오염·환경훼손 우려가 없는 경우로서 해당 도시계획위원회의 심의를 거친 경우 3. 지정 대상 지역의 전체 면적에서 계획관리지역의 면적이 차지하는 비율이 100분의 50 이상일 것. 이 경우 자연녹지지역 또는 생산관리지역 중 도시·군기본계획에 반영된 지역은 계획관리지역으로 보아 산정한다. 4. 지정 대상 지역의 토지특성이 과도한 개발행위의 방지를 위하여 국토교통부장관이 정하여 고시하는 기준에 적합할 것 ④ 제1항부터 제3항까지에서 규정한 사항 외에 도시·군관리계획 입안 제안의 세부적인 절차는 국토교통부장관이 정하여 고시한다. 제20조(제안서의 처리절차) ①법 제26조제1항에 따라 도시·군관리계획입안의 제안을 받은 국토교통부장관, 시·도지사, 시장 또는 군수는 제안일부터 45일 이내에 도시·군관리계획입안에의 반영여부를 제안자에게 통보하여야 한다. 다만, 부득이한 사정이 있는 경우에는 1회에 한하여 30일을 연장할 수 있다. ②국토교통부장관, 시·도지사, 시장 또는 군수는 법 제26조제1항의 규정에 의한 제안을 도시·군관리계획입안에 반영할 것인지 여부를 결정함에 있어서 필요한 경우에는 중앙도시계획위원회 또는 당해 지방자치단체에 설치된 지방도시계획위원회의 자문을 거칠 수 있다. ③국토교통부장관, 시·도지사, 시장 또는 군수는 법 제26조제1항의 규정에 의한 제안을 도시·군관리계획입안에 반영하는 경우에는 제안서에 첨부된 도시·군관리계획도서와 계획설명서를 도시·군관리계획의 입안에 활용할 수 있다. 제35조(도시ㆍ군계획시설의 설치ㆍ관리) ①법 제43조제1항 단서에서 "대통령령으로 정하는 경우"란 다음 각 호의 경우를 말한다. 1. 도시지역 또는 지구단위계획구역에서 다음 각 목의 기반시설을 설치하고자 하는 경우 가. 주차장, 자동차 및 건설기계검사시설, 공공공지, 열공급설비, 방송ㆍ통신시설, 시장ㆍ공공청사ㆍ문화시설ㆍ공공필요성이 인정되는 체육시설ㆍ연구시설ㆍ사회복지시설ㆍ공공직업 훈련시설ㆍ청소년수련시설ㆍ저수지ㆍ방화설비ㆍ방풍설비ㆍ방수설비ㆍ사방설비ㆍ방조설비ㆍ장사시설ㆍ종합의료시설ㆍ빗물저장 및 이용시설ㆍ폐차장 나. 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」의 규정에 의하여 점용허가대상이 되는 공원안의 기반시설 다. 그 밖에 국토교통부령으로 정하는 시설 2. 도시지역 및 지구단위계획구역외의 지역에서 다음 각목의 기반시설을 설치하고자 하는 경우 가. 제1호 가목 및 나목의 기반시설 나. 궤도 및 전기공급설비 다. 그 밖에 국토교통부령이 정하는 시설 ②법 제43조제3항의 규정에 의하여 국가가 관리하는 도시ㆍ군계획시설은 「국유재산법」 제2조제11호에 따른 중앙관서의 장이 관리한다. 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행규칙】 제6조(도시ㆍ군관리계획으로 결정하지 아니하여도 설치할 수 있는 시설) ①영 제35조제1항제1호 다목에서 "국토교통부령으로 정하는 시설”이란 다음 각 호의 시설을 말한다. 6. 가스공급설비 중 「액화석유가스의 안전관리 및 사업법」 제5조제1항에 따라 액화석유가스충전사업의 허가를 받은 자가 설치하는 액화석유가스충전시설 및 「도시가스사업법」 제2조제9호에 따른 자가소비용직수입자나 같은 법 제3조에 따라 도시가스사업의 허가를 받은 자가 설치하는 같은 법 제2조제5호에 따른 가스공급시설 ②영 제35조제1항제2호 다목에서 "그 밖에 국토교통부령이 정하는 시설”이란 다음 각 호의 시설을 말한다. <개정 2007. 11. 6., 2008. 3. 14., 2013. 3. 23.> 1. 삭제 <2018. 12. 27.> 2. 자동차정류장 3. 광장 4. 유류저장 및 송유설비 5. 제1항제1호ㆍ제6호ㆍ제8호부터 제12호까지의 시설 【도시ㆍ군계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치기준에 관한 규칙】[시행 2017. 7. 26.] [국토교통부 제443호, 2017. 7. 26., 타법개정] 제70조(가스공급설비) 이 절에서 "가스공급설비"란 다음 각호의 시설을 말한다. 1. 「고압가스 안전관리법」 제3조제1호에 따른 저장소(저장능력 30톤 이하의 액화가스저장소 및 저장능력 3천세제곱미터 이하인 압축가스저장소를 제외한다) 및 같은 법 시행규칙 별표 5 제3호에 따른 고정식 압축천연가스이동충전차량 충전시설 제71조(가스공급설비의 결정기준) 가스공급설비의 결정기준은 다음 각호와 같다. <개정 2012. 10. 31.> 1. 주요시설물 또는 건축물이 밀집된 지역에 설치되지 아니하도록 인근의 토지이용계획을 고려할 것 2. 전용공업지역ㆍ일반공업지역ㆍ준공업지역ㆍ자연녹지지역 및 계획관리지역에 한하여 설치할 것. 다만, 가스공급시설중 배관 및 정압기와 이에 부수되는 시설은 다른 지역에도 설치할 수 있다. 3. 인화ㆍ폭발 등으로 인한 불의의 사고에 대비하여 교통이 혼잡한 상가ㆍ번화가ㆍ시장 등 사람이 많이 모이는 곳과 그에 가까운 곳에 설치하지 아니할 것 4. 침수 및 산사태 등 재해발생 가능성이 적은 지역에 설치할 것 【고압가스 안전관리법】 제3조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2008. 2. 29., 2013. 3. 23.> 1. "저장소"란 산업통상자원부령으로 정하는 일정량 이상의 고압가스를 용기나 저장탱크로 저장하는 일정한 장소를 말한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 민원서류 보완요구서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 1995. 1. 1.부터 ○○시 ○○○로 XX-X에서 고압가스 제조·충전 사업을 영위해 온 회사로서, 이 일대의 재개발로 인하여 기존의 사업장을 ○○시 ○○읍 ○○리 XXX번지 등 3필지로 이전하고자 소유권을 취득하였다. 나) 청구인은 2018. 3. 21. 피청구인에게 ‘위험물 저장 및 처리시설 용도의 건축허가에 따른 개발행위허가서’를 접수하였으나, 피청구인은 2018. 5. 10. ‘①도로점용필증을 제출할 것, ②위험물 저장 및 처리시설(저장소)은 국토계획법 시행령 제35조 및 같은 법 시행규칙 제6조 등에 따라 도시계획시설로 결정해야 할 부지로서, 국토계획법 제26조에 따라 도시·군관리계획의 입안을 제안할 수 있다’는 이유로 민원서류 보완통보하였다. 다) 이에 청구인은 2018. 7. 6. 피청구인에게 ○○도시관리계획(도시계획시설 : 가스공급설비) 입안 제안을 하였다. 라) 피청구인은 2018. 7. 17. 관계 기관 및 부서 협의를 하고, 2018. 10. 8. ○○시도시계획위원회 자문을 실시하였고, 2018. 10. 15. 관련 규정상 제안 시설의 입지 부적정, 제안 시설의 위험성에 대한 안전대책 부족, 차량 체계 불합리, 인근 주민들의 민원제기에 따른 갈등 해소 지난 등의 이유로 청구인에게 입안제안 미반영 처분을 하였다. 마) 청구인은 2018. 12. 5. 「민원 처리에 관한 법률」 제35조제1항에 따라 이의신청하였으나, 2018. 12. 20. ○○시 민원조정위원회의 심의 결과 기각되었다. 2) 국토계획법 제2조제6호 및 「도시ㆍ군계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치기준에 관한 규칙」 제70조제1호,「고압가스 안전관리법」 제3조제1호에 의하면, 저장능력 30톤을 초과하는 저장소는 가스공급설비로서 기반시설에 속하고, 국토계획법 제43조제1항에 의하면, 기반시설을 설치하려면 그 시설의 종류·명칭·위치·규모 등을 미리 도시·군관리계획으로 결정하여야 한다. 국토계획법 제26조제1항제1호에 의하면, 주민(이해관계자를 포함)은 기반시설의 설치·정비 또는 개량에 관한 사항에 대하여 도시·군관리계획 입안권자에게 도시·군관리계획의 입안을 제안할 수 있다. 「도시ㆍ군계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치기준에 관한 규칙」 제71조제1호에 의하면, 가스공급설비를 결정할 때 주요시설물 또는 건축물이 밀집된 지역에 설치되지 아니하도록 인근의 토지이용계획을 고려하여야 한다. 3) 청구인은 피청구인이 2018. 10. 15. 도시관리계획입안을 미반영 처분한 것이 재량권을 일탈ㆍ남용하여 위법하다고 주장한다. 우선 이 사건 처분의 경위를 보면 청구인이 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(국토계획법) 제26조제1항 제1호에 근거하여 도시관리계획(도시계획시설 : 가스공급설비) 입안 제안을 하였고, 피청구인이 위 입안 제안에 대하여 미반영 처분한 것으로서, 청구인이 취소를 구하는 피청구인의 이 사건 처분은 ○○시 ○○읍 ○○리 XXX외 2필지에 청구인이 운영하는 가스공급설비를 도시관리계획시설로 입안하여 줄 것을 제안하는 청구인의 신청에 대하여 피청구인이 재량권을 행사하여 이를 받아들이지 아니한 것이므로 결국 이 사건의 쟁점은 피청구인이 이 사건 처분을 하면서 객관적이고 정당한 이익형량을 하였는지의 여부에 있다고 할 것이다. 행정계획은 행정에 관한 전문적·기술적 판단을 기초로 하여 도시의 건설·정비·개량 등과 같은 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 서로 관련되는 행정수단을 종합·조정함으로써 장래의 일정한 시점에 있어서 일정한 질서를 실현하기 위한 활동기준으로 설정된 것으로서, 국토계획법 등 관계 법령에 추상적인 행정목표와 절차만이 규정되어 있을 뿐 행정계획의 내용에 대하여는 별다른 규정을 두고 있지 않으므로, 행정주체는 구체적인 행정계획을 입안·결정함에 있어서 비교적 광범위한 형성의 자유를 가진다고 할 것이다. 다만, 행정주체가 가지는 이와 같은 형성의 자유는 무제한적인 것이 아니라 그 행정계획에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 상호간과 사익 상호간에도 정당하게 비교·교량하여야 한다는 제한이 있다. 따라서 행정주체가 행정계획을 입안·결정함에 있어서 이익형량을 전혀 행하지 아니하거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성·객관성이 결여된 경우에는 그 행정계획결정은 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하게 되고(대법원 2007. 1. 11. 선고 2006두8365 판결 등 참조), 이러한 법리는 행정주체가 국토계획법 제26조에 따른 주민의 도시관리계획 입안제안을 받아들여서 도시관리계획결정을 할 것인지의 여부를 결정함에 있어서도 동일하게 적용된다고 보아야 할 것이다. 그러므로 피청구인이 이 사건 처분의 근거로 내세운 각 미반영 사유를 중심으로, 과연 청구인이 이 사건 사업예정지에 가스공급설비를 설치할 공익상의 필요 및 청구인의 보호이익, 피청구인이 이 사건 처분으로 인하여 달성하려고 하는 공익상의 목적 등에 관하여 객관적이고 정당한 이익형량을 하였는지에 대하여 살펴보기로 한다. 가) 입지 부적정 사유에 대하여 국토계획법 제43조제2항의 위임에 따라 가스공급설비의 결정기준에 관하여 세부적으로 정한 도시계획시설규칙 제71조 제1호에 의하면 ‘주요시설물 또는 건축물이 밀집된 지역에 설치되지 아니하도록 인근의 토지이용계획을 고려할 것’으로 규정하고 있으므로, 피청구인이 청구인의 보호이익과 위 공장, 근린생활시설 건축물 이용자들의 환경, 생활상 이익과 비교형량하여 청구인이 입안 제안한 대상지인 ○○리 XXX외 2필지의 경우 반경 200m 내 공장 17개동, 소매점 7개동, 제조업소 3개동 등 총 27개동이 위치하고 있음을 이유로 피청구인이 공장 및 근린생활시설 건축물이 밀집되어 있어 입지가 부적정하다고 판단한 것에 정당성·객관성이 결여되었다고 보기는 어렵다. 나) 제안 시설의 위험성에 대한 안전대책이 부족하고, 차량통행체계 불합리, 인근 주민들의 민원 제기에 따른 갈등 사유에 대하여 국토계획법 제26조, 동법 시행령 제20조는 ‘법 제26조 제1항의 규정에 의한 제안을 도시관리계획입안에 반영할 것인지 여부를 결정함에 있어서 필요한 경우에는 당해 지방자치단체에 설치된 지방도시계획위원회의 자문을 거칠 수 있다’고 규정하고 있다. 도시관리계획의 입안권자로서는 무조건적으로 도시계획위원회의 자문 결과에 구속되는 것은 아니지만, 위와 같은 법령의 규정이나 그 입법 취지에 비추어 볼 때 그 제출된 의견은 반드시 존중되어 진지하게 검토되어야 하고, 그 의견이 정당하다고 인정할 경우 입안 여부의 결정에 이를 반영하여야 하는 한편 근거 없거나 부당한 의견이라는 점이 명백하지 않는 이상 의견을 쉽사리 배척하여서도 아니된다. 그에 따라 피청구인이 ○○시도시계획위원회에 자문을 구한 결과 해당 위원회는 ‘안전에 관하여 시설물 배치 부적정 및 주변지역에 대한 안전대책이 부족하고, 차량 진출입 체계와 내부 동선체계 등이 불합리함’, ‘인근 주민들로부터 시설 입지에 따른 위험성과 재산상 피해 예상 등의 사유로 민원 제기 중이며 갈등 해소가 지난하여 현 시점에서 입안 반영은 곤란함’등의 반대의견을 표시하였다. 그러므로 피청구인이 국토계획법 제26조, 동법 시행령 제20조에 근거하여 도시계획위원회의 자문을 받고, 위 위원회가 반대의견 근거로 삼은 사유들이 명백히 근거 없거나 부당하지 않는 한, 피청구인이 청구인의 제안을 도시관리계획 입안에 반영할지 여부를 결정함에 있어 위 각 의견을 고려하여 청구인이 운영하는 가스공급설비의 설치를 통해 도모할 수 있는 이익보다는 그로 인해 침해될 이익을 보호해야 할 필요성이 더 크다고 보아 그에 따른 이 사건 처분을 한 것을 두고, 그것이 이익형량을 전혀 하지 않았다거나 이익형량을 하였으나 정당성·객관성이 결여되었다고는 할 수는 없다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.