도시자연공원구역 지정처분 취소청구

1. 사건개요 청구인들은 A시 ○○구 ○○동(이하 ‘○○동’이라 한다) @@-@@번지 소재 대지 434.7㎡(이하 ‘이 사건 대지’라 한다), ○○동 @@-**번지 소재 21.5㎡, ○○동 @@-@@번지 소재 대지 162㎡ 및 이 사건 대지에 건축되어 있는 주택(이하 ‘청구인들 주택’이라 한다)의 소유자이고, 피청구인은 2020. 6. 29. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제30조 및 같은 법 시행령 제25조에 따라 이 사건 대지 및 국유지인 ○○동 @@-$$번지 소재 대지 47.3㎡(이하 ‘이 사건 국유지’라 한다)를 포함하여 지정되어 있는 ○○산도시자연공원의 도시계획시설(공원) 면적을 당초 1,928,680㎡에서 1,840,199.1㎡를 제외하는 내용 등으로 도시관리계획(도시계획시설) 결정(변경)을 하는 동시에 같은 법 제38조의2에 따라 이 사건 대지 및 이 사건 국유지가 포함된 A시 ●●동 산 @@-@ 일대를 도시자연공원구역(○○산도시자연공원구역)으로 새로 지정하는 내용 등으로 도시관리계획(용도구역) 결정처분을 고시(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 청구인들 주장 가. 이 사건 대지는 ○○동 취락지역에 위치한 개인 가정집이 위치하고 있어서 도시의 자연환경 및 경관 보호대상이 아니고, 도시민에게 건전한 여가ㆍ휴식공간으로서 제공될 수 없으며, 식생이 양호한 산지도 아니므로, 국토계획법 제38조의2에 따른 도시자연구역공원의 지정대상이 아니다. 나. 도시자연공원구역의 경계는 취락지구, 학교, 종교시설, 농경지 등의 존재 유무를 고려하여 구역에 닿아 있는 경우에는 제외하고 설정하도록 되어 있는데, 피청구인은 이 사건 대지가 ○○동 취락지역으로 도시자연공원구역에서 제외하여야 함에도 이를 포함하여 이 사건 처분을 하였다. 다. 이 사건 대지는 ○○산과 왕복 4차선 도로로 단절되어 있기 때문에 시민의 건강, 휴양 및 정서생활을 향상시키는 데 이바지 할 수 없고, 비오톱을 보호하기 위한 완충지역 역할도 불가능하여 도시자연공원구역으로 지정할 필요성이 없다. 라. 따라서 피청구인의 이 사건 처분은 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 가. ○○산도시자연공원구역은 도시의 자연환경 및 경관을 보호하고 도시민에게 건전한 여가ㆍ휴식공간을 제공하기 위하여 도시지역 안의 식생이 양호한 산지로서 개발 제한의 필요성이 인정되고, 이는 이 사건 대지에 주택이 위치하고 있다고 하여 달라질 여지가 없으며, 이 사건 대지는 도시자연공원 구역 내 완충지역으로서 ○○산도시자연공원구역에 반드시 편입되어야 하는 토지이다. 나. 청구인들 주택은 건축물 대장에 등재된 합법 건축물이 아니고, 무허가건축물대장으로도 관리되지 아니하고 있는 건축물이다. 또한 이 사건 대지는 ○○산의 지형적 특성, 주변의 토지이용 등을 고려할 때, ○○산도시자연공원구역에 포함되어 개발제한 및 보전의 필요성이 있는 완충지역에 해당한다. 다. 도시자연공원구역 내 기존 건축물은 도시자연공원구역 지정에도 불구하고 현 상태로 유지, 사용할 수 있고, 허가를 받아 개축ㆍ재축ㆍ증축 또는 대수선이 가능하며, 도시자연공원구역 지정으로 종래의 용도로 사용할 수 없어 그 효용이 현저하기 감소된 토지 등은 매수청구권을 행사할 수 있는바, 청구인들의 사익 침해 정도가 공익상 필요에 비하여 크다고 할 수 없다. 라. 따라서 이 사건 심판청구는 기각되어야 한다. 4. 관계법령 구 도시계획법(2002. 2. 4. 법률 제6655호로 폐지되기 전의 것, 이하 같다) 제41조제1항, 부칙 제10조제3항 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제30조제3항ㆍ제5항ㆍ제6항, 제38조의2 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제25조제6항 도시공원 및 녹지 등에 관한 법률 제26조, 제27조제1항, 제29조 도시공원 및 녹지 등에 관한 법률 시행령 제25조, 제34조제1항 도시자연공원구역의 지정ㆍ변경 등에 관한 지침 제2장 5. 인정사실 청구인들과 피청구인이 제출한 청구인들 주택의 등기사항전부증명서, 토지대장, ○○구 주거재생과-22192호(2021. 9. 6.) 및 건축과-23884호(2021. 9. 9.) 문서, 이 사건 대지의 지적도, 조선총독부관보, 건설부고시 제470호(1973. 2. 1.), 건설부고시 제138호(1977. 7. 9), A시공고 제2019-2590호, 2030 A시 공원녹지 기본계획, 제4차 도시계획위원회 도시공원분과위원회 개최결과, 이 사건 처분서 등을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인들은 1997. 10. 22. 임의경매로 통해 이 사건 대지, ○○동 @@-**번지 소재 대지, ○○동 @@-@@번지 소재 대지 및 청구인들 주택을 각각 낙찰 받아 1999. 11. 26.부터 소유하였다. 나. 청구인들 주택은 관할 관청에 일반건축물대장이 존재하지 아니하고, 무허가건축물 관리대장에도 등재되어 있지 않다. 한편 이 사건 대지는 국토계획법 제37조제1항제8호에 따른 취락지구(이하 ‘취락지구’라 한다)가 지정되어 있지 않다. 다. 청구인들 주택 및 정원은 총 4개의 필지로 되어 있는데, 해당 필지의 지번, 면적, 지목 및 소유자 등을 정리하면 다음과 같다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=114350171"> </img> - 다 음 - 라. 청구인들이 제출한 청구인들 주택과 정원의 전경사진 및 각 필지별 지적도 등본은 다음과 같다. - 다 음 - ○ 청구인들 주택과 정원의 전경사진 <생략> ※ 위 사진 중 숫자는 A시 ○○구 ○○동의 지번임 ○ 지적도 <생략> 마. 이 사건 대지 및 이 사건 국유지는 1940. 3. 12. ●●산도로공원으로 최초 지정(총독부고시 제208호)되었고, 이후 건설부장관은 1977. 7. 9. ●●산도로공원(도로공원)과 ○○산공원(자연공원)을 ○○산공원(자연공원)으로 변경 및 결정하여 고시(건설부고시 제138호)하였다. 한편 ●●산도로공원은 당초 이 사건 대지와 맞닿아 있는 창의문로를 따라 다음과 같이 설정되어 있었는데, 이 사건 대지 바로 옆의 ○○동 *번지에 주택개량재개발사업(○○제@구역)이 1984. 4. 20. 시행되어 해당 부지가 공원구역에서 제외되면서 현재의 경계 모습이 되었다. - 다 음 - ○ ●●산 도로공원 <생략> ○ A시 ○○구 ○○동 *번지 주택개량재개발사업구역 <생략> ○ 현재 ○○산 도시자연공원구역 결정(변경)도 <생략> 바. 헌법재판소는 1999. 10. 21. 구 「도시계획법」 제4조(1971. 1. 19. 법률 제2291호로 전문개정되어 1991. 12. 14. 법률 제4427호로 최종 개정된 것)에 대하여 헌법상 재산권 보장에 위배된다는 이유로 헌법불합치 결정(헌법재판소 1999. 10. 21. 선고 97헌바26 결정)을 하였고, 이에 입법자는 2000. 1. 28. 도시계획시설 부지의 지목이 대지인 토지소유자에 대하여 일정한 조건 하에 매수청구권을 부여하는 내용의 구 「도시계획법」(2020. 2. 4. 법률 제6655호로 폐지되기 전의 것) 제40조(도시계획시설부지의 매수청구) 규정을 신설하였으며, 이후 구 「도시계획법」(2020. 2. 4. 법률 제6655호로 폐지되기 전의 것)은 구 「국토이용관리법」과 함께 현재의 국토계획법으로 통합되었다. 사. 피청구인은 2019. 10. 4. 공원녹지법 제9조에 따라 ‘2030 A시 공원녹지 기본계획 변경(안)을 수립하여 다음과 같이 공고하였다. - 다 음 - ○ ‘2030 A시 공원녹지 기본계획 변경’ 공고 1. 2030 A시 공원녹지 기본계획 변경 주요내용 ㆍ 변경내용: 2030 A시 공원녹지기본계획 부분별 계획 중 도시자연공원구역 기본계획 변경 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=114350173"> </img> ㆍ 주요 변경사항(‘도시자연공원구역’은 ‘공원구역’으로 표기) 아. 인정사실 사항에 따른 ‘2030 A시 공원녹지 기본계획’은 계획의 기조, 기초조사, 공원녹지 기본구상, 공원녹지 기본계획, 관리ㆍ이용 및 시민참여계획, 추진 및 투자계획으로 구성되어 있고, 이 중에서 공원녹지 기본계획은 공원기본계획, 녹지기본계획, 도시녹화계획, 도시자연공원구역 기본계획으로 나누어 수립되었는데, 이에 따른 도시자연공원구역 기본계획의 주요내용은 다음과 같다. - 다 음 - ○ 도시자연공원구역 기본계획(발췌) 1. 도시자연공원구역의 정비방향 및 관리이용원칙 - 정비방향 ㆍ 생태적ㆍ경관적 자원성 및 토지이용 등을 고려한 공원구역 재정비 ㆍ 도시민의 공원이용, 편익증진 및 토지이용의 효율성 제고 - 관리이용원칙 ㆍ 자연환경 및 경관보호를 위한 개발행위 제한 ㆍ 도시자연공원구역 내 녹지보전 등을 위해 녹화계약 유도 ㆍ 과도한 답압에 의한 훼손우려 지역은 자연휴식년제 도입 ㆍ 도시자연공원구역 생태계 모니터링 및 교육 프로그램 운영 ㆍ 민간단체 및 시민이 참여하는 관리 프로그램의 개발 및 운영 2. 도시자연공원구역 변경기준 - 제도 변화에 따른 경계재설정 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=114350005"> </img> ㆍ 2011년 4월, 2012년 11월 「도시자연공원구역 지정ㆍ변경 등에 관한 지침」이 개정되면서 도시자연공원구역의 제도에 변화가 있음 ㆍ 제도 여건 변화에 따라 위의 사항을 도시자연공원구역을 설정하는데 반영하도록 함 - 기존 도시자연공원구역의 도시관리계획 변경 프로세스 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=114350007"> </img> ㆍ 1단계: 환경성 검토 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=114350175"> </img> ㆍ 2단계: 공원 검토 지역의 추출 - 필지 차원의 검토 ㆍ 지역 및 지구차원에서 추출된 공원검토지역을 대상으로 필지 차원의 상세검토를 통한 공원경계를 확정하고, 도시공원의 유형을 세분화하여 최종 공원경계를 확정하기 위한 검토 단계임 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=114350177"> </img> ㆍ 3단계: 경계확정 및 정형화 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=114350179"> </img> ㆍ 4단계: 도시공원의 세분화 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=114350181"> </img> ㆍ 5단계: 도시공원의 경계 확정 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=114350183"> </img> <기존 도시자연공원의 도시관리계획 변경 원칙 및 경계확정 프로세스> 3. 도시자연공원구역 관리 및 이용(생략) 자. 2019. 10. 4.자 ‘2030 A시 공원녹지 기본계획 변경’ 공고 이후 피청구인이 이 사건 처분을 위하여 실시한 관련 절차의 추진경과를 정리하면 다음과 같다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=114350185"> </img> - 다 음 - 차. 피청구인이 2020. 4. 1. 실시한 제4차 도시계획위원회 도시공원분과위원회의 개최결과 및 조치계획 중에서 이 사건 대지 관련 내용은 다음과 같다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=114350187"> </img> ○ 제4차 도시공원분과위원회(5회차 자문) 개최결과 및 조치계획 카. 피청구인은 2018년부터 2020년까지 도시관리계획 변경(안) 수립 연구용역(장기미집행 도시공원, 기존 도시자연공원)을 통하여 이 사건 처분을 위한 기초조사를 실시하였다. 타. 피청구인은 2020. 6. 29. 다음과 같이 이 사건 처분을 하였다. - 다 음 - ○ A시고시 제2020-254호 도시관리계획(도시계획시설, 용도구역) 결정(변경) 및 지형도면 고시 국토계획법 제30조 및 같은 법 시행령 제25조에 따라 ○○산도시자연공원 등 도시계획시설 74개소에 대하여 도시계획시설을 결정(변경)하고, 국토계획법 제38조의2에 따라 도시자연공원구역 68개소를 새롭게 지정하며, 이에 대해 국토계획법 제32조, 「토지이용규제 기본법」 제8조 및 같은 법 시행령 제7조의 규정에 따라 지형도면을 작성ㆍ고시합니다. 1. 결정(변경) 취지 A의 자연환경 및 경관을 보호하고 도시민에게 건전한 여가ㆍ휴식공간을 제공하기 위하여 도시계획시설(공원, 녹지, 유원지, 체육시설, 학교)을 결정(변경)하고, 도시자연공원구역을 신규 지정하여, 시민의 건강ㆍ휴양 및 정서생활을 향상시키는 데에 이바지하고자 함. 2. 도시관리계획(도시계획시설) 결정(변경) 조서 가. 도시계획시설(공원) 결정(변경) 조서 및 사유서 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=114350009"> </img> - 도시계획시설(공원) 결정(변경) 조서(발췌) <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=114350189"> </img> - 도시계획시설(공원) 결정(변경) 사유서(발췌) 나. ~ 마. (생략) 3. 도시관리계획(용도구역) 결정 조서 가. 도시자연공원구역 결정 조서 및 사유서 - 도시자연공원구역 결정 조서(발췌) <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=114350191"> </img> <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=114350011"> </img> - 도시자연공원구역 결정 사유서(발췌) ※ 상기 도시자연공원구역 결정과 관련, 경계부 토지 등에 대해서는 합리적 도시관리 측면에서 재정비 시 조정 필요성 등 검토 (이하 생략) 파. 위 타항에 따른 피청구인의 이 사건 처분으로 인하여 도시자연공원구역 경계선이 다음과 같이 청구인들 주택의 정원을 가로질러 설정되었고, 이 사건 대지 및 이 사건 국유지가 도시자연공원구역에 포함되었다. - 다 음 - <생략> 하. 청구인들 주택의 등기사항전부증명서(건물) 중 표제부(건물의 표시)의 기재사항은 다음과 같다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=114350193"> </img> ○ [건물] A시 ○○구 ○○동 @@-@@ 제1호 거. 우리 위원회가 조사한 바에 따르면, 이 사건 대지와 ○○산은 왕복 4차선 도로(○○○로)로 구분되어 있고, 이 사건 대지의 반대편은 ○○산 산림지대로 수목이 우거져 있는 반면, 이 사건 대지에는 산림을 구성하는 수목이 존재하지 아니하다. 또한 청구인들 주택은 약 2미터 이상의 주택 담장으로 둘러져 있어서 일반인의 출입이 불가능하다. - 다 음 - <생략> 6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 구 「도시계획법」 제41조제1항 및 부칙<법률 제6243호, 2000. 1. 28.> 제10조제3항에 따르면, 도시계획시설결정이 고시된 도시계획시설에 대하여 그 결정 고시일부터 20년이 경과될 때까지 당해 시설의 설치에 관한 도시계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우 그 도시계획시설결정은 그 결정ㆍ고시일부터 20년이 되는 날의 다음날에 그 효력을 상실하고, 이 법 시행당시 종전의 규정에 의하여 도시계획시설결정이 고시된 도시계획시설에 대하여 그 결정의 실효에 관한 결정ㆍ고시일의 기산일은 제41조의 규정에도 불구하고 2000. 7. 1.로 본다. 2) 국토계획법 제30조제3항ㆍ제5항ㆍ제6항, 같은 법 시행령 제25조제6항에 따르면, 시ㆍ도자시가 도시ㆍ군관리계획을 결정하려면 시ㆍ도도시계획위원회의 심의를 거쳐야 하고, 결정된 도시ㆍ군관리계획을 변경하는 경우에도 이를 준용하며, 시ㆍ도지사는 도시ㆍ군관리계획을 결정하면 해당 시ㆍ도의 공보와 인터넷 홈페이지에 그 결정을 고시하고, 관계 서류를 일반이 열람할 수 있도록 하여야 한다. 같은 법 제38조의2에 따르면, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장은 도시의 자연환경 및 경관을 보호하고 도시민에게 건전한 여가ㆍ휴식공간을 제공하기 위하여 도시지역 안에 식생(植生)이 양호한 산지(山地)의 개발을 제한할 필요가 있다고 인정하면 도시자연공원구역의 지정 또는 변경을 도시ㆍ군관리계획으로 결정할 수 있으며, 이에 필요한 사항은 따로 법률로 정한다. 3) 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」(이하 ‘공원녹지법’이라 한다) 제26조에 따르면, 도시자연공원구역의 지정 및 변경의 기준은 대상 도시의 인구ㆍ산업ㆍ교통 및 토지이용 등 사회경제적 여건과 지형ㆍ경관 등 자연환경적 여건 등을 종합적으로 고려하여 대통령령으로 정한다. 같은 법 제27조제1항에 따르면, 도시자연공원구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 흙과 돌의 채취, 토지의 분할, 죽목의 벌채, 물건의 적치 등의 시행을 할 수 없으나, 다만, 주택ㆍ근린생활시설 등의 건축 등에 해당하는 행위는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가를 받아 할 수 있다. 같은 법 제29조에 따르면, 도시자연공원구역의 지정으로 인하여 도시자연공원구역의 토지를 종래의 용도로 사용할 수 없어 그 효용이 현저하게 감소된 토지 또는 해당 토지의 사용 및 수익이 사실상 불가능한 토지(이하 ‘매수대상토지’라 한다)의 소유자로서 도시자연공원구역의 지정 당시부터 해당 토지를 계속 소유한 자 등은 그 도시자연공원구역을 관할하는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수에게 해당 토지의 매수를 청구할 수 있고, 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 매수 청구를 받은 토지가 일정 기준에 해당되는 경우에는 이를 매수하여야 하며, 매수대상토지의 구체적인 판정기준은 대통령령으로 정한다. 4) 공원녹지법 시행령 제25조에 따르면, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장은 법 제26조에 따라 도시자연공원구역을 지정하거나 변경할 때에는 도시지역 안의 식생이 양호한 수림의 훼손을 유발하는 개발을 제한할 필요가 있는 지역 등 도시의 자연환경 및 경관을 보호하고 도시민에게 건전한 여가ㆍ휴식공간을 제공할 수 있는 지역을 대상으로 지정하고, 「환경정책기본법」에 따른 환경성평가지도, 「자연환경보전법」에 따른 생태ㆍ자연도, 녹지자연도, 임상도 및 국토계획법에 따른 토지적성에 대한 평가 결과 등을 고려하여 지정하며, 지형적인 특성 및 행정구역의 경계, 주변의 토지이용현황 및 토지소유현황 등을 종합적으로 고려하여 경계를 설정하고, 도시자연공원구역의 경계선이 법 제28조제1항에 따른 취락지구, 학교, 종교시설, 농경지 등 기능상 일체가 되는 토지 또는 시설을 관통하지 아니하도록 하여야 한다. 반면에 녹지가 훼손되어 자연환경의 보전 기능이 현저하게 떨어진 지역이나 도시민의 여가ㆍ휴식공간으로서의 기능을 상실한 지역을 대상으로 도시자연공원구역을 해제하고, 이러한 기준 외에 도시자연공원구역의 지정 및 변경의 구체적 기준에 관하여는 국토교통부장관이 정하여 고시한다. 같은 법 시행령 제34조제1항에 따르면, 매수대상토지의 판정기준은 ① 기존의 용도로 사용할 수 없어 그 효용이 현저히 감소된 토지, ② 공원녹지법 제27조의 규정에 의한 행위제한으로 인하여 토지의 사용 및 수익이 사실상 불가능한 토지에 해당하여야 하고, 이 경우 토지의 효용 감소, 토지의 사용 및 수익의 불가능 등에 대하여 토지소유자 본인의 귀책사유가 없어야 한다. 5) 「도시자연공원구역의 지정ㆍ변경 등에 관한 지침」(국토교통부고시 제2018-488호, 이하 ‘이 사건 지침’이라 한다) 제2장 제2절(지정 기준)에 따르면, 도시자연공원구역을 지정하는 경우에는 ① 동식물의 서식처 또는 생육지로서 생태적으로 보전가치가 높은 지역, ② 자연의 보호 상태가 양호하여 훼손 또는 오염이 적으며, 양호한 소생태계(비오톱)가 형성되어 있는 지역, ③ 위 조건을 가진 지역의 주변지역으로 양호한 생태계 또는 식생을 보호하기 위한 완충지역 등을 고려하여 지정하고, 국토환경성평가 결과, 생태ㆍ자연도, 임상도, 녹지자연도, 국토계획법에 의한 토지적성평가 결과 등을 활용한다. 이 사건 지침 제2장 제3절(경계설정 기준)에 따르면, 도시시자연공원구역의 경계는 일정 규모의 보전해야 할 가치가 있는 지역 및 영향권(완충지대를 의미함)을 포함하여 설정하며, 지형적인 특성 및 행정구역 경계를 고려하여 심한 요철구간이나 심한 경사 차이가 발생하지 않도록 하고, 주변의 토지이용 현황(공원ㆍ녹지의 유무, 주거지 등), 토지소유현황(국ㆍ공유지, 사유지 등) 및 토지이용에 관한 관련 계획을 종합적으로 고려하여 설정하도록 한다. 이 사건 지침 제2장 제4절[도시자연공원구역의 변경(해제)기준]에 따르면, 녹지가 훼손되어 자연환경의 보전기능이 현저하게 저하되었거나 도시민의 여가ㆍ휴가공간으로서의 이용목적을 상실한 경우 국토계획법에 의한 도시ㆍ군관리계획 변경 절차에 따라 도시자연공원구역 중 일부를 변경(해제)할 수 있다. 나. 판단 청구인은 이 사건 대지에 청구인들 주택이 위치하고 있어서 도시민의 여가ㆍ휴식공간으로서 제공된다거나 식생이 양호한 산지도 아니고, ○○동 취락지역이어서 도시자연공원구역 경계선이 관통하여서는 아니 되고, 비오톱을 보호하기 위한 완충지역 역할도 불가능하므로 도시자연구역공원의 지정대상이 아니라는 취지로 주장한다. 국토계획법 제38조의2 및 공원녹지법 제27조제1항, 제29조에 따르면, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장은 도시의 자연환경 및 경관을 보호하고 도시민에게 건전한 여가ㆍ휴식공간을 제공하기 위하여 도시지역 안에 식생이 양호한 산지의 개발을 제한할 필요가 인정되면 도시자연공원구역의 지정 또는 변경을 도시ㆍ군관리계획으로 결정할 수 있는데, 이와 같은 행정계획은 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 행정에 관한 전문적ㆍ기술적 판단을 기초로 관련되는 행정수단을 종합ㆍ조정함으로써 장래의 일정한 시점에 일정한 질서를 실현하기 위하여 설정한 활동기준이나 그 설정행위를 말하고, 행정주체는 구체적인 행정계획을 입안ㆍ결정할 때 비교적 광범위한 형성의 자유를 가지나, 다만 행정주체의 위와 같은 형성의 자유가 무제한적이라고 할 수는 없고, 행정계획에서는 그에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서 정당하게 비교ㆍ교량하여야 한다는 제한이 있으므로, 행정주체가 행정계획을 입안ㆍ결정할 때 이익형량을 전혀 행하지 아니하거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성과 객관성이 결여된 경우에는 그 행정계획 결정은 이익형량에 하자가 있어 위법하게 될 수 있다(대법원 2011. 2. 24. 선고 2010두21464 판결, 대법원 2014. 7. 10. 선고 2012두2467 판결 등 참조). 한편, 도시자연공원구역 지정 및 변경의 구체적 기준을 규정하고 있는 이 사건 지침의 내용을 살펴보면, 단순히 양호한 소생태계(비오톱)가 형성되어 있는 지역만을 도시자연공원구역으로 지정하는 것이 아니라 이러한 조건을 가진 지역의 주변지역으로 양호한 생태계 또는 식생을 보호하기 위한 완충지역 등을 고려하여 지정하도록 되어 있다. 위 인정사실에 따르면, 이 사건 대지에는 청구인들이 청구인들 주택을 임의경매로 취득한 시점보다 이전인 1977년부터 이미 ○○산공원(자연공원)으로 지정되어 있었고, 도시자연공원구역의 경계기준을 검토하기 위하여 개최된 도시공원분과위원회에서 피청구인은 청구인들 주택이 위치한 이 사건 대지가 비록 임상이 양호하지는 않으나 ○○산도시자연공원의 경계부로서 주변 공원의 현황 및 연속성을 종합적으로 고려하여 완충지역으로 지정할 필요성이 있다고 판단하였는데, 이 과정에서 피청구인이 공익과 사익 간의 이익형량을 하지 않았다거나 정당성 및 객관성이 현저히 결여되었다고 할 수 없고, 달리 청구인들이 이 사건 처분으로 인하여 청구인들 주택을 기존과 마찬가지로 사용하는데 별다른 지장이 있다고 보이지 아니한다. 따라서 피청구인이 청구인들에게 한 이 사건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다. 7. 결 론 그렇다면 청구인들의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인들의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.