도시정비형 재개발사업 관리처분계획변경인가처분 무효확인청구

1. 사건개요 가. 청구인은 ○○○○○구역 도시환경정비사업조합(이하 ‘이 사건 조합’이라 한다)의 조합원이다. 이 사건 조합은 2022. ○○. ○○. 피청구인으로부터 관리처분계획인가를 받았는데, 공동분양 대상자로 결정된 일부 조합원들이 행정소송을 제기하였으며, 재판 결과에 따라 일부 공동분양 대상자는 단독분양 대상자로 결정되었고 일부는 조정권고안에 따라 분양대상 조합원 지위 취득 여부를 총회 의결로 결정하게 되었다. 나. 이 사건 조합은 2023. ○. ○○. 임시총회를 개최하여 ‘행정법원 판결 및 법원 조정 권고안’에 대하여 의결하였으며, 이 때 ○○○○법원 제○○부가 2023. ○. ○○.자로 2023구합○○○○○ 등 ○개 사건에 대하여 한 ‘조정권고와 관련한 추가결정사항’(이하 ‘이 사건 추가결정사항’이라 한다)에 관한 부분은 차기 총회 때 의결하기로 하였다. 이 사건 조합은 위 임시총회에서 의결된 내용에 대하여 2023. ○○. ○○. 피청구인에게 관리처분계획변경 신청을 하였고, 피청구인은 2023. ○○. ○. 관리처분계획변경인가(이하 ‘이 사건 인가처분’이라 한다)를 하였다. 2. 청구인 주장 가. 2023. ○. ○○.자 이 사건 추가결정사항에 따르면 총회 전에 해당 내용을 전체 조합원에게 알리도록 하였으나 이 사건 조합은 2023. ○. ○○. 총회장에서 안건설명 시 간략하게 이 사건 추가결정사항에 대한 내용을 안내했을 뿐이다. 이 사건 관리처분계획변경인가 내역에 대한 적절한 공람 자료가 없어서 조합원들은 일부 다물권자에게 분양자격이 부여된 사실을 알 수 없었다. 나. 「도시 및 주거환경정비법」(이하 ‘도시정비법’이라 한다) 제76조제1항제6호에 따르면 1세대 또는 1명이 하나 이상의 주택 또는 토지를 소유한 경우 1주택을 공급하고, 같은 세대에 속하지 아니하는 2명 이상이 1주택 또는 1토지를 공유한 경우에는 1주택만 공급한다. 이 사건 처분은 위 법에 명백하게 위배되며 법 규정대로 사업에 참여하고 있던 조합원들은 선량한 피해자가 되었다. 이 사건 추가결정사항에 따르면 법원의 조정권고에는 어떠한 법률적 판단도 들어가 있지 않다고 명시되어 있음에도 불구하고 피청구인은 법원 판결이라는 이유로 법규를 무시하고 이 사건 처분을 하였다. 또한, 이 사건 조합과 일부 투기 세력은 화해 조정이라는 방법으로 구역 지정 후 지분 쪼개기를 하였는데 피청구인은 이를 관리·감독할 책임이 있음에도 불구하고 묵인하였다. 3. 피청구인 주장 가. 이 사건 조합에 대하여 다수의 조합원이 제기한 소송들은 관할 재판부가 ○○○○법원 ○부, ○부, ○○부 등으로 결정되어 진행되었다. 청구인이 주장하는 이 사건 추가결정사항은 ○○○○법원 제○○부에 한정된 사안으로, 이 사건 조합은 2023. ○. ○○. 총회에서 위 추가결정사항에 대해 안내하며 이에 대해서는 추후 재론하기로 하고, 이 날 총회에서는 이 사건 추가결정사항을 제외한 나머지 판결 및 조정권고안에 대해서만 의결하였다. 피청구인은 이 사건 추가결정사항을 제외한 나머지 판결 및 조정권고안에 따른 분양 대상자들에 대하여 관련 규정을 준수하여 이 사건 처분을 하였다. 다. 청구인이 주장하는 공람 절차 미이행에 대해서는, 이 사건 처분은 법원의 판결 및 조정권고안에 따른 변경에 대한 인가처분으로 경미한 변경에 해당하여 공람 절차 이행이 필요하지 않은 사항이므로(대법원 2012. 5. 24. 선고 2009두22140 판결 참조) 공람 절차를 거치지 않은 것이 위법하다고 볼 수 없다. 4. 관계법령 도시 및 주거환경정비법 제74조제1항, 제76조제1항제6호, 제78조제1항 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판 청구서 및 답변서, 증가자료 등의 각 기재 내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인은 ○○○○○구역 도시환경정비사업조합(이 사건 조합)의 조합원이다. 나. 이 사건 조합은 2022. ○○. ○○. 피청구인으로부터 관리처분계획인가를 받았다. 다. 이 사건 조합의 일부 조합원은 ○○○○법원에 분양 대상자 지위확인 등 소송을 제기하였는데, 2023. ○. ○○. 2022구합○○○ 판결 및 2023. ○. ○○. 2022구합○○○○○ 판결이 선고되었고, 2022~2023년에 걸쳐 2021구합○○○○○, 2022구합○○○○○, 2022구합○○○○○, 2022구합○○○○○, 2022구합○○○○○, 2023구합○○○○○, 2022구합○○○○○, 2023구합○○○, 2023구합○○○○○, 2023구합○○○○○, 2023구합○○○○○, 2023구합○○○, 2023구합○○○○○, 2021구합○○○○○, 2023구합○○○○○ 사건에 대하여 조정권고가 결정되었다. 라. 이 사건 조합은 2023. ○. ○. ‘행정법원 판결 및 법원 조정권고안 의결의 건’을 포함한 안건으로 2023년도 임시총회 소집 공고를 하였다. 마. 2023. ○. ○○. ○개 사건(2023구합○○○○○, 2022구합○○○○○, 2022구합○○○○○, 2022구합○○○○○, 2022구합○○○○○, 2023구합○○○○○, 2023구합○○○○○)에 대하여 ‘조정권고와 관련한 추가결정사항’(이 사건 추가결정사항)으로 다음의 사항이 결정되었다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=48027020"></img> 바. 2023. ○. ○○. 이 사건 조합은 임시총회를 개최하여 2023. ○. ○○.자 이 사건 추가결정사항을 제외한 나머지 판결 및 조정권고안에 따라 분양대상자 변경 등 사항에 대하여 의결하였다. 사. 이 사건 조합은 2023. ○○. ○○. 피청구인에게 관리처분계획변경 신청을 하였고, 피청구인은 2023. ○○. ○. 관리처분계획변경인가(이 사건 인가처분)를 하였다. 아. 청구인은 2025. ○. ○. 이 사건 처분의 무효확인을 구하는 행정심판을 청구하였다. 6. 이 사건 처분의 무효 여부 가. 도시정비법에 기초하여 도시환경정비사업조합이 수립한 관리처분계획은 그것이 인가·고시를 통해 확정되면 이해관계인에 대한 구속적 행정계획으로서 독립적인 행정처분에 해당한다. 이러한 관리처분계획을 인가하는 행정청의 행위는 조합의 관리처분계획에 대한 법률상의 효력을 완성시키는 보충행위이다. 따라서 기본행위가 적법·유효하고 보충행위인 인가처분 자체에 흠이 있다면 그 인가처분의 무효나 취소를 주장할 수 있다. 그러나 인가처분에 흠이 없다면 기본행위에 흠이 있다고 하더라도 따로 기본행위의 흠을 다투는 것은 별론으로 하고 기본행위의 흠을 내세워 바로 그에 대한 인가처분의 무효확인 또는 취소를 구할 수는 없으므로, 그 당부에 관하여 판단할 필요 없이 해당 부분 청구를 기각하여야 한다(대법원 2010. 12. 9. 선고 2009두4913 판결, 대법원 2016. 12. 15. 선고 2015두51347 판결 등 참조). 나. 위 법리에 비추어 보건대, 청구인이 내세우는 이 사건 인가처분의 위법사유는 2023. ○. ○○.자 이 사건 조합 임시총회의 결의 내용이 ‘1세대 또는 1명이 하나 이상의 주택 또는 토지를 소유한 경우 1주택을 공급하고, 같은 세대에 속하지 아니하는 2명 이상이 1주택 또는 1토지를 공유한 경우에는 1주택만 공급한다.’라고 정한 도시정비법 제76조제1항제6호에 위반되며, 법원의 조정권고결정 제도를 악용한 것인데다, 관리처분계획변경에 관해 조합원들에게 적절한 공람 절차를 거치지 아니하였는데, 피청구인이 이 사건 인가처분 당시 그 총회 결의 내용이나 절차의 하자 여부에 대한 관리 감독을 소홀히 하였거나 그 하자를 알 수 있었음에도 그대로 묵인하고 인가하였다는 것으로서, 이는 모두 이 사건 인가처분의 고유한 하자가 아니라 기본행위인 이 사건 변경관리처분계획의 흠을 주장하는 취지에 불과하다. 따라서 이 사건 인가처분이 무효라는 청구인의 주장은 이유 없다. 7. 결론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.