도시환경정비구역해제동의철회서 반려처분 및 조합설립추진위원회승인신청 반려처분 취소청구

1. 사건개요 2015. 7. 23. 서울 ○○구 ○○○동 ○○○-○○번지 일대는 ○○○역세권 장기전세 주택도시환경정비구역으로 지정되었다. 가. 처분 1 2016. 1. 22. 토지 등 소유자 중 정비구역해제동의자들은 정비구역해제동의서를 피청구인에게 제출하였고, 피청구인은 2016. 1. 26. 해제동의서 검토결과를 서울시에 제출하였다. 그후 청구인은 2016. 1. 29. 피청구인에 해제동의 철회서를 제출하였고, 피청구인은 2016. 2. 23. 이를 반려하는 회신을 하였다. 한편 2016. 3. 2. 서울시 도시계획위원회 심의에서 이 사건 정비구역해제안은 “보류”로 결정되었고, 청구인은 2016. 3. 28. 해제동의 철회서를 다시 제출하였으며 피청구인은 2016. 4. 8. 이를 반려하는 회신을 하였다. 나. 처분 2 청구인은 2016. 2. 3. 피청구인에 조합설립추진위원회 승인신청서를 제출하였고, 피청구인은 2016. 3. 22. 이를 반려하였다. 이에 청구인은 2016. 3. 31. 피청구인에 조합설립추진위원회 승인신청서를 다시 제출하였고, 피청구인은 2016. 5. 3. 이를 반려하였다. 2. 청구인 주장 가. 처분 1 피청구인이 준용한 조합설립인가 동의율 산정기준 도시 및 주거환경정비법 제13조 제3항단서는 조합설립에 대한 동의율 산정기준에 지나지 않으며, 도시환경정비사업의 근거법인 도시 및 주거환경정비법 그 어디에도 구역해제 동의철회에 대하여 명문의 규정이 없고, 민법상 의사표시는 언제든지 그 철회가 가능하다. 또한 도시 및 주거환경정비법 제4조의3 제4항에서 필요적 해제규정이 아닌 “임의적 해제규정”으로 규정하고 있고, 국토교통부는 정비구역 지정해제동의서 철회에 대하여는 도시 및 주거환경정비법 제13조 제3항 단서를 적용할 수 없다는 입장이다. 또한 2016. 3. 2. 서울시 도시계획위원회에서 이 사건 정비구역 해제안을 보류 결정하였다면, 2016. 3. 28. 제출한 13부 정비구역해제동의 철회서를 추후 열릴 도시계획위원회에 보고하거나, 이 사건 정비구역 해제건의 진행을 중지하는 방법이 있음에도 불구하고 청구인이제출한 정비구역해제동의 철회서를 2016. 4. 8. 반려한 처분은 위법·부당하다. 나. 처분 2 도시 및 주거환경정비법 제13조 제2항은 추진위원회 설립 시 토지 등 소유자의 과반수라는 동의율만 충족된다면 기타 다른 요건을 부과하지 아니하고 있으며, 구역해제 동의 철회서가 피청구인에게 각 제출되어 정비구역 해제요건이 충족되지 아니함을 피청구인이 인지하고 있고, 정비구역 해제와 추진위원회 구성은 조문의 위치나 형식, 법리상 전혀 별개의 문제이다. 2016. 3. 2. 서울시 도시계획위원회 심의에서 이 사건 정비구역 해제안을 보류로 결정하였다면 피청구인은 청구인이 2016. 2. 3. 제출한 추진위원회 승인신청을 받아들여 추진위원회설립승인을 하였어야 한다. 그러므로 피청구인이 한 처분 2는 위법·부당하다. 3. 피청구인 주장 도시정비법에서 정비구역 해제동의율 산정기준은 명확하게 규정되어 있지 않다면 그 산정기준은 해당 법령에서 규정하는 토지등소유자 동의자 산정기준을 따르거나, 정비구역 지정 해제의 처분권자의 판단으로 정해져야 할 것이다. 정비구역 지정 해제의 근거규정인 도시정비법 제4조의3 제4항은 그 처분권한을 시·도지사로 하고 있다. 서울시장은 정비구역 해제관련 처리방안을 수립하여 피청구인에게 통보(○○○7○과-13467호, 2012.9.24.)하였는데, 동의율의 산정은 국토해양부 질의회신(○○○○과-2365, 2012.9.6)에 근거하여 도시정비법 제17조 제1항을 준용토록 한 바 있으며, 2016.5.2. 피청구인에게 통보한 도시정비법 제4조의3 제4항 관련 직권해제 세부기준에서도 해제동의자수 산정방법 및 동의철회 방법은 도시정비법 시행령 제28조를 준용하여 처리하도록 하였다. 도시정비법 제17조 제1항은 추진위원회, 조합설립 등에 요구되는 토지등소유자의 동의방법이 규정되어 있는 조항으로, 구체적인 동의자 수 산정방법 및 절차 등에 관하여는 도시정비법 시행령 제28조에 규정되어 있다. 도시정비법 시행령 제28조 제4항에서 “토지등소유자는 인·허가 등의 신청 전에 동의를 철회하거나 반대의 의사표시를 할 수 있다.”라고 규정되어 있는데, 청구인은 해제 동의서가 접수(2016.1.22.)된 이후 철회서를 제출(2016.1.29.)하였고, 도시정비법 시행령 제28조 제5항에서 “동의의 상대방 및 구청장에게 내용증명으로 발송”하도록 되어 있는데 청구인은 피청구인에게만 직접 전달하였다. 따라서, 청구인의 철회서 제출은 도시정비법 시행령 제28조에서 정한 동의철회의 시기 및 방법에 하자가 있으므로 피청구인이 반려처분은 위법 부당하지 않다. 또한 서울특별시 도시계획위원회 운영매뉴얼에서는 심의 결과 보류(재심의 의결)는 “결정요청안에 대한 수정 또는 보완할 사항이 있거나 추가정보가 필요하여 의결을 보류하고 다음회의에서 재심의하기로 결정한 경우”로 정의하고 있다. 2016.3.2. 개최된 서울시 도시계획위원회에서 심의 상정된 “○○○역세권 도시환경 정비구역 지정 해제(안)”은 심의 결과 “보류”되어 본 해제안건이 결정된 것이 아니고 보완하여 재심하기로 결정된 사항이므로, 청구인이 2016.3.28. 제출한 해제동의철회서의 반려는 위법 부당하지 않다. 참고로, 피청구인은 서울시 도시계획위원회의 보류의견(현 시점의 주민찬반 조사 등을 포함하여 명확한 처리 방향을 제시할 것)에 따라 공정하고 정확한 주민찬반조사를 실시하여야 할 사항으로 철회서를 제출한 토지등소유자의 의견은 향후 피청구인의 주민찬반조사에서 변경될 수 있다. 나. 처분 2 도시정비법 제4조의3 제4항 제3호와 관련 정비구역 해제 신청 요건은 추진위원회가 구성되지 않은 경우로 한정하고 있으므로, 피청구인이 추진위원회 구성을 승인할 경우 이 건 정비구역 지정 해제건은 법적요건을 상실하게 된다. 따라서, “정비구역 지정 해제건의 처리”와 “추진위원회 구성”이 법리상 별개라는 청구인의 주장은 잘못된 것이며, 먼저 신청된 이 건 정비구역 해제요청 건의 처리가 선행되어야 함이 타당하므로, 조합설립추진위원회 승인신청을 반려한 처분은 위법 부당하지 않다. 그리고, 서울시 도시계획위원회 심의 결과 “보류결정”은 이 건 정비구역 해제안건이 종결된 것이 아니므로 피청구인은 추진위원회 구성승인을 할 수 없음이 당연하다. 4. 관계법령 도시 및 주거환경정비법 제4조의3, 제13조, 제17조 도시 및 주거환경정비법 시행령 제28조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판 청구서, 답변서 등의 기재 내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. 가. 2015. 7. 23. 서울 ○○구 ○○○동 ○○○-○○번지 일대는 ○○○역세권 장기전세주택 도시환경정비구역으로 지정되었으며, 청구인은 2015. 11. 15. ○○○역세권 도시환경정비구역 추진위원회 예비위원장으로 선출된 자이다. 나. 2016. 1. 22. 토지 등 소유자 중 정비구역해제동의자들은 정비구역해제동의서를 피청구인에게 제출하였고, 피청구인은 2016. 1. 26. 해제동의서 검토결과를 서울시에 제출하였다. 그 후 청구인은 2016. 1. 29. 피청구인에 해제동의 철회서를 제출하였고, 피청구인은 2016. 2. 23. 이를 반려하는 회신을 하였다. 다. 한편 2016. 3. 2. 서울시 도시계획위원회 심의에서 이 사건 정비구역해제안은 “보류”로 결정되었고, 청구인은 2016. 3. 28. 해제동의 철회서를 다시 제출하였으며 피청구인은 2016. 4. 8. 이를 반려하는 회신을 하였다. 라. 청구인은 2016. 2. 3. 피청구인에 조합설립추진위원회 승인신청서를 제출하였고, 피청구인은 2016. 3. 22. 이를 반려하였다. 이에 청구인은 2016. 3. 31. 피청구인에 조합설립추진위원회 승인신청서를 다시 제출하였고, 피청구인은 2016. 5. 3. 이를 반려하였다. 6. 이 사건 심판청구의 위법 부당 여부 가. 도시 및 주거환경정비법 제4조의3제4항제3호에 따르면 특별시장, 광역시장, 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장 또는 군수는 토지 등 소유자의 100분의 30 이상이 정비구역 등(추진위원회가 구성되지 아니한 구역에 한한다)의 해제를 요청하는 경우 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐 정비구역 등의 지정을 해제할 수 있다. 같은 법 제13조 제1항 및 제2항에 따르면 시장·군수, 지정개발자 또는 주택공사 등이 아닌 자가 정비사업을 시행하고자 하는 경우에는 토지등소유자로 구성된 조합을 설립하여야 하며, 조합을 설립하고자 하는 경우 정비구역지정 고시 후 위원장을 포함한 5인 이상의 위원 및 운영규정에 대한 토지 등 소유자 과반수의 동의를 받아 조합설립을 위한 추진위원회를 구성하여 국토교통부령으로 정하는 방법과 절차에 따라 시장·군수의 승인을 받아야 한다. 같은 법 제3항은 제2항에 따라 추진위원회의 구성에 동의한 토지등소유자는 제16조제1항부터 제3항까지에 따른 조합의 설립에 동의한 것으로 보며, 다만 제16조에 따른 조합설립인가 신청 전에 시장·군수 및 추진위원회에 조합설립에 대한 반대의 의사표시를 한 추진위원회 동의자의 경우에는 그러하지 아니한다고 정한다. 또한 같은 법 제17조는 토지등소유자의 동의방법 등을 정하며, 이에 따른 동의자 수 산정방법 및 절차 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정한다. 이에 같은 법 시행령 제28조제5항은 법 제12조 및 제17조제1항 본문에 따른 동의의 철회 또는 반대의사의 표시는 해당 동의에 따른 인·허가 등을 신청하기 전까지 할 수 있다고 정하며, 제6항은 제5항에 따라 동의를 철회하거나 반대의 의사표시를 하려는 토지등소유자는 동의의 상대방 및 시장·군수에게 철회서에 토지등소유자의 지장(指章) 을 날인하고 자필로 서명한 후 주민등록증 및 여권 등 신원을 확인할 수 있는 신분 증명서 사본을 첨부하여 내용증명의 방법으로 발송하여야 한다고 정한다. 나. 이 사건에 관하여 본다. 도시 및 주거환경정비법에서 정비구역 해제동의서 철회와 관련하여 별도로 규정하고 있지 않은 바, 이에 대하여는 정비계획수립권자가 판단하여야 할 것이다. 서울특별시장은 같은 법 제4조의3제4항 규정에 의한 정비구역 해제관련 처리방안을 수립하여 피청구인에게 통보(○○○○과-13467호, 2012.9.24.)하였으며, 동의율의 산정은 국토해양부 질의회신(○○○○과-2365, 2012.9.6)에 근거하여 도시정비법 제17조 제1항을 준용하도록 한 바 있다. 같은 법 제17조제1항에 따른 동의자 수 산정방법 및 절차 등에 관하여 필요한 사항은 같은 법 시행령 제28조에서 정하고 있으므로, 제28조제5항 및 제6항에 의하면 이 사건 동의의 철회 또는 반대의사의 표시는 해당 동의에 따른 인·허가 등을 신청하기 전까지 할 수 있으며, 동의의 상대방 및 시장·군수에게 철회서를 발송하여야 한다. 그러나 청구인은 이 사건 정비구역해제동의서가 피청구인 및 서울특별시장에 접수된 이후에 철회서를 제출하였으며, 철회서를 피청구인에게만 발송하였을 뿐 동의의 상대방에게 발송하지 않았다. 또한 접수된 정비구역해제동의서에 의하여 2016. 3. 2. 서울시 도시계획위원회심의가 열려 이 사건 정비구역해제 건이 “보류”로 결정되었고, 그 취지가 정비구역해제 신청이후에도 주민찬반이 첨예하게 대립되고 있는 구역이므로 피청구인이 현 시점의 주민찬반 조사 등을 포함하여 명확한 처리방향을 제시하여 한다는 것이다. 그러므로 피청구인이 한 이 사건 처분1은 위법·부당하지 않으며, 청구인의 이익에 영향을 끼치지 않는다고 판단된다. 또한 같은 법 제4조의3제4항제3호에서 정비구역 등의 해제를 요청할 수 있는 구역을 “추진위원회가 구성되지 아니한 구역”으로 한정하고 있으므로, 서울시 도시계획위원회 심의가 “보류”로 결정된 상황에서 이 사건 추진위원회 구성이 승인될 경우 정비구역해제 요청은 법적요건을 상실한다. 따라서 이 사건 정비구역해제 건의 처리가 먼저 이루어져야 하므로 조합설립추진위원회 승인신청을 반려한 피청구인의 처분 2는 위법·부당하지 않다. 7. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.