도유재산사용허가신청반려처분취소청구

1. 사건개요 청구인이 강원도 ○○시 ○○면 소재 규석광에 대한 채광인가를 받고 2003. 7. 4. 규석광산 개발에 따른 광물채광장까지 진입하기 위한 도로용지로 사용하기 위하여 강원도 ○○시 ○○면 ○○리 산 5번지 소재 ○○ 자연휴양림 내 진입로 개설을 위한 도유지(임야 2,050만 8,106㎡중 9,600㎡의 토지) 및 기존 임도(이하 "이 건 토지"라 한다)의 사용허가를 신청하자, 2003. 7. 28. 피청구인은 위 지역은 연평균 3만 5,000명의 휴양객이 이용하는 자연휴양림지역으로 광산진입로는 휴양시설에 속하지 아니하여 휴양림조성지구안에 설치할 수 없는 시설이라는 이유로 위 신청을 반려하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은, 다음과 같이 주장한다. 가. 공유재산의 사용을 거부하는 행정청의 행위는 사경제적 활동이 아니라 사인의 공유재산 사용여부를 결정하는 행정청의 행위로서 행정심판의 대상이 되는 처분이므로 이 건 심판청구는 적법한 심판청구이다. 나. 청구인은 피청구인으로부터 강원도 ○○시 ○○면에 소재하는 규석광에 대하여 휴양지에 대한 피해방지대책을 수립하여 채광을 실시하라는 조건부 채광인가를 받았고, 규석광 채광을 위한 진입로 개설을 위한 도유림 사용신청을 하였으나 피청구인은 적절한 사유도 없이 진입로 개설을 위한 도유림사용을 거부하여 청구인의 규석광 채광을 방해하고 있다. 다. 규석광 채광허가지는 해발 1280m 지점이고, 기존 임도가 개설되어 있는 지역은 해발 약 1000m 지점인데, 진입로 개설을 위하여 사용하고자 하는 구역은 ○○ 휴양지 진입을 위한 인근의 도로와는 별개의 도로로서 규석광 접근을 위한 도로를 개설하더라도 ○○을 이용하고자 하는 휴양객에게는 아무런 방해를 주지 않을 뿐만 아니라 이 진입로는 임도와 임도를 연결하기 위한 도로로서 반드시 필요하다. 라. 청구인은 채광계획인가 조건에 따라 채광에 따른 피해방지계획을 수립하고 국유림사용허가와 도유림사용허가를 순차적으로 신청하여 이미 국유림사용허가를 받은 바 있다. 마. 채광계획시설은 ○○ 휴양지와 약 3㎞ 떨어져 있고, 생산되는 광물을 운반하는 도로는 휴양지 도로를 사용하지도 아니할 뿐만 아니라 1일 광물운반 차량의 운행은 3-4회에 불과하여 채광지역 도로의 개설이 ○○ 휴양지 조성에 아무런 방해가 되지 않는다. 바. 피청구인은 휴양림지역을 필요이상으로 광범위하게 지정ㆍ고시하였을 뿐만 아니라 지정ㆍ고시한 휴양림지역에 대한 세부적인 조성계획조차 수립하지 않았고, 휴양림조성을 위한 아무런 시설도 없는데도 불구하고 이를 이유로 청구인의 규석광 채광을 방해하는 것은 잘못이다. 사. 광업업무처리지침 제34조의 규정에 의하면, 채광계획인가면적은 광구면적으로 보도록 되어 있고, 광업법 제86조 내지 제90조의 규정에 의하여 광업권자는 광업에 필요한 타인의 토지를 사용 또는 수용할 수 있도록 하고 있으므로 청구인은 이 건 토지를 사용할 수 있고, 피청구인은 청구인의 이 건 토지의 사용을 허용하여야 한다. 아. 광업법 제47조의2의 규정에 의하면, 채광계획의 인가를 받은 경우에는 다른 법령에 의한 협의해제허가를 받은 것으로 보도록 되어 있으므로 위 도유지는 규석광 채광인가와 동시에 협의에 의한 사용허가를 받은 것이고, 피청구인은 청구인의 위 도유지 사용을 위한 행정절차의 이행을 할 수 있을 뿐이다. 자. 산림법시행령 제32조제1항의 규정은 휴양림 구역 내에 설치할 수 있는 시설의 종류를 정한 것으로서 휴양지 조성자에 대한 규정이고, 청구인이 사용하고자 하는 규석광 진입로 개설을 위한 도유지는 휴양림조성과는 아무런 관련이 없다. 차. 이 건 진입로 개설은 도유지인 행정재산을 더욱 효율적으로 사용할 수 있도록 하는 것일 뿐만 아니라 청구인은 광업용으로 도유지를 일시 사용한 후 도유림 내의 임산도로로 피청구인에게 기부채납하고자 하는 것이므로 행정재산의 사용에 지장을 초래하는 것도 아니다. 3. 피청구인 주장 피청구인은, 다음과 같이 주장한다. 가. 사인의 공유재산사용 여부는 공유재산에 대한 대부계약의 체결에 의존하고 있고, 공유재산에 대한 대부계약은 행정청이 우월한 공권력의 주체로서가 아니라 사법상의 권리의 주체로서 사인과 대등한 지위에서 행하는 사경제적 행위이므로 피청구인이 청구인에 대하여 이 건 토지의 사용을 거부한 것은 행정심판의 대상이 되는 처분이 아니다. 나. 청구인은 인접한 ○○의 자연휴양림의 자연경관을 감안하여 규석광을 채굴하도록 4,086㎡의 규석광에 대하여 채광인가를 받았으나 이 채광인가가 ○○의 자연휴양림 내의 도유지사용을 당연히 포함하는 것은 아니다. 다. 청구인은 이 건 토지와 관련된 국유림사용허가를 신청한 바도 없고 국유림 사용허가를 받은 사실조차 없으므로 피청구인이 청구인에 대하여 이 건 토지의 사용을 허용할 이유가 없다. 라. ○○ 자연휴양림을 찾아오는 연간 3만 5,000여명의 휴양객은 숙박시설과 야영장 등 휴식시설만 이용하는 것이 아니라 휴양림 안의 산책로 및 등산로 등을 이용하는데, 산림도로로 광물을 운반하는 대형 차량이 통행할 경우 경음, 진동 및 분진 등으로 이용객에게 불편을 줄 뿐만 아니라 사고의 위험도 있다. 마. 광업법 제47조의2의 규정에 의한 의제는 채광계획인가면적에 대한 것이고, 광구면적(67㏊)에 대한 인가가 아니므로 청구인이 광업법에 의한 채광인가를 받았다고 하더라도 인근의 피청구인이 관리하는 도유지에 대한 사용허가를 받은 것으로 의제되는 것이 아니다. 바. 청구인이 신청한 광물운반용도로를 개설하고자 하는 지역은 채광인가를 받음으로써 당연히 청구인이 사용할 수 있는 것이 아니고, 피청구인의 휴양지 지정해제가 전제되어야 청구인이 사용할 수 있는데, 피청구인은 휴양림의 보존을 위하여 이 지역에 대한 휴양지지정을 해제할 수 없다. 사. 산림내 채광 또는 진입로 개설은 산림형질변경허가의 대상으로 보전임지의 전용대상이 아니다. 아. 청구인이 광물운반용 진입로를 개설하고자 하는 지역은 자연휴양림지역으로 공공용 행정재산에 속하고, 공공용 행정재산은 그 용도 또는 목적에 장애가 없는 경우에 한하여 사용 수익을 허용할 수 있는 바, 광물운반용 진입로는 휴양림지역의 용도 및 목적에 장애가 되기 때문에 광물운반용진입로 개설을 위해서는 이 건 토지의 사용을 허용할 수 없다. 4. 이 건 청구의 행정심판적격여부 가. 관계법령 행정심판법 제2조제1항, 제3조제1항 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 채광인가계획서, 광구현황실측도, 용도별구적도, 임도표시지도, 청원서, 구분구적도, 방지계획도, 실측평면도, 교통도, 도유재산사용신청서, 신청반려서, 광구위치도, 토사유출방지 및 복구도, 채광계획인가신청서 등 각 사본의 기재를 종합하여 보면, 청구인은 강원도 ○○시 ○○면 ○○리 산 115-1번지 소재 4,086㎡의 규석광에 대하여 채광인가를 받고, 2003. 7. 4. 규석광의 채광을 위한 진입로 개설을 위하여 인근의 ○○ 자연휴양림지역인 강원도 ○○시 ○○면 ○○리 산 5번지 일대 임야 2,050만 8,106㎡중 9,600㎡의 토지 등 이 건 토지의 사용허가를 신청하였고, 2003. 7. 28. 피청구인은 위 지역은 연평균 3만 5,000명의 휴양객이 이용하는 자연휴양림지역으로 광산진입로는 휴양시설에 속하지 아니하여 휴양림조성지구안에 설치할 수 없는 시설이라는 이유로 위 신청을 반려한 사실을 인정할 수 있다. (2) 살피건대, 행정심판법 제2조제1항 및 제3조제1항의 규정에 의하면, 행정심판은 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 제기할 수 있고, 이때 처분이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행행위로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그밖에 이에 준하는 행정작용을 말하고, 지방재정법 제82조제1항제1호 및 제82조제2항의 규정에 의하면, 행정재산 또는 보존재산은 그 용도 또는 목적에 장해가 없는 한도내에서 사용 또는 수익을 허가할 수 있고, 이를 허가하는 경우에는 잡종재산의 대부등에 관한 규정을 준용하도록 되어 있는 바, 위 인정사실에 의하면, 청구인이 사용을 신청한 이 건 토지는 ○○ 자연휴양림 지역에 속하는 공공용 재산이고, 공공용 재산에 대한 사용ㆍ수익의 허가는 비록 허가라는 용어로 표현되어 있으나 행정청이 사경제주체로서 재산권으로부터 수익을 얻기 위한 사경제활동이어서 행정청이 공권력의 주체로서 행하는 법집행행위로서의 공권력의 행사라고 할 수 없다. 따라서 이 건 도유림사용허가신청에 대한 반려는 피청구인이 사경제주체로서 행하는 사법상의 행위로 이는 행정처분에 해당하지 아니하므로 이 건 청구는 행정심판대상이 되지 아니하는 행위를 대상으로 하여 제기한 부적법한 청구라 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 심판제기요건을 결한 부적법한 청구라 할 것이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 의결한다.