동물병원개설불허가처분취소청구

1. 사건개요 청구인은 1997. 6. 13. 수의사법 제17조제2항제5호에 근거하여 피청구인에게 동물병원개설허가신청을 하였으나, 피청구인은 1997. 7. 10. 청구인에게 “관내 가축사육 현황, 동물병원 개설현황, 진료건수 및 관련 기관ㆍ단체여론 등을 종합적으로 검토한 결과 동물병원개설을 허가할 수 없다”는 통보를 하였다. 2. 청구인 주장 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 동물병원 개설에 필요한 모든 인적ㆍ물적시설을 완비하여 허가신청을 하였으나 피청구인이 관련 법령에서 허가요건으로 정하지도 않은 사유를 들어 불허가 하는 것은 위법ㆍ부당한 일이며, 허가신청이 관련법령의 어떠한 제한에도 배치되지 않는 이상 당연히 허가를 하여야 할 것이며, 나. 1997. 9. 현재 전국 48만2천호의 소 축산농가의 총 사육두수는 288만두로 농가당 평균 6두 밖에 되지 않는 등 양축규모가 영세하며, 이러한 영세 부업축산농민들은 대부분 농업협동조합(이하 “농협”이라 한다)의 조합원으로서 시ㆍ군 소재지에 위치한 축산업협동조합(이하 “축협”이라 한다)보다는 영농현장에 가까이 있는 농협을 편리하게 이용하고 있으므로, 농협에서 동물병원을 운영한다면 가축들의 불의의 사고에 신속히 대비할 수 있게 되는 등 농민들의 편의를 크게 증진시킬 수 있게 되며, 다. 농림부는 “동물병원은 축협에서 담당하여야 효율적으로 업무를 수행할 수 있다”는 의견을 담아 회신을 하였으나 ‘97. 9.현재 전국 196개 축협중 가축진료와 약품판매를 실시하는 곳은 약 15개소에 불과하여 청구인과 같은 농협에서 동물병원을 운영하여 가축사육 농업인을 보호해야 할 필요성이 절박하고, 실제로 ‘97. 9. 현재 충청남도 ○○시 ○○농협과 ○○군 △△농협에서 동물병원을 운영하면서 실비의 진료비와 약품공급으로 부업축산농가와 지역사회로부터 많은 호평을 받고 있으며,○○면에 2개소의 동물병원이 개설되어 있으나, 이 곳의 출장비와 약품가격이 비싸 관내 농협조합원들은 농협에서 동물병원을 운영하여 주기를 강력하게 원하고 있으며(면민 약 1,000여명이 서명ㆍ날인한 진정서 첨부), 라. 또한 피청구인은 농협이 동물병원을 운영하는 것은 농ㆍ축협 분리 원칙에 위배되고 업종의 전문화 유도차원에서도 바람직하지 않다고 하나, 농협이나 축협은 모두 조합원들이 자주적인 협동조직을 통하여 경제적 사회적 지위향상을 도모함을 목적으로 하고 있는 점을 고려할 때, 농협이 그 조합원인 부업축산농가들에 대하여 진료비를 절감하게 하고 진료써비스의 이용편익을 제공하기 위하여 동물병원 운영하는 것을 농ㆍ축협 분리의 원칙과 관련시키는 것은 합리적이지 못하며, 마. 청구인이 1996. 12. 7. 동물병원개설허가신청을 하였을 때 피청구인은 1996. 12. 18. 불허가처분을 하면서 그 사유로 청구인의 정관 중 사업종류에 ‘가축진료’가 명시되어 있지 아니하다는 것을 들었으나, 수의사법 제17조제2항에 의하면 동물진료를 목적으로 설립한 법인의 경우 동물병원을 개설하기 위하여 신고만 하면 되도록 규정되어 있으며 청구인과 같은 특별법에 의하여 설립된 비영리 법인의 경우 허가를 받도록 되어 있으므로 위와 같은 사유로 불허하는 것은 법적 근거가 없는 처분이라 할 것이며, 그럼에도 불구하고 청구인은 △△회장으로부터 동물진료사업 승인을 받음으로써 피청구인의 1996. 12. 18.자 불허가 처분의 사유를 실질적으로 해소하고 다시 1997. 5. 27. 동물병원개설허가 신청을 하였는 바, 피청구인은 1997. 7. 10. 허가요건에도 없는 불합리한 사유를 들어 이 건 불허가 처분을 하였다. 3. 피청구인 주장 이에 대하여 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 피청구인은 농협의 동물병원개설 허가 여부에 관하여 농림부장관에게 질의한 바, 농림부장관은 “축산진흥을 위한 축협이 양축농가를 위한 가축방역, 동물진료등의 사업을 수행하므로 동물진료가 농협의 농업생산력증가를 위한 업무에 포함될 수 있는지 판단하기 어렵다”,“ 동물진료사업은 농협보다 축협에서 담당하여야 효율적인 업무수행이 될 것이며, 축산전반에 대한 전문성 보유 등을 종합적으로 판단하여, 동물진료서비스 향상에 기여할 수 있고, 동물병원개설 수의사와의 마찰을 최소화할 수 있도록 적의 조치하라”고 회신하였으며, 나. 피청구인은 1997. 1. 28. 농림부 축산국 주재의 가축위생관계관 회의에서 “농협 등이 동물병원을 개설하고자 할 경우 정관상 사업종류에 ‘가축진료’가 명시되어야 한다”, “관내 축협이나 동물병원의 반발이 예상되며, 농ㆍ축협 분리원칙에 위배되고, 업종전문화 유도차원에서도 바람직하지 아니하며, 전국적인 파급이 우려되므로 농협의 동물병원 개설허가는 원칙적으로 불허하도록 하라”는 동물병원개설허가 업무처리에 따른 협조요청을 받았고, 다. 이에 따라 피청구인이 △△군 관내의 축산현황 및 동물진료 업무에 대하여 조사ㆍ검토한 바에 의하면, ①1997. 7. 20. 부터 △△축산업협동조합에서 △△군의 전 양축농가를 대상으로 동물병원을 운영하고 있으며, ②1996년말 △△군 관내 가축사육은 총 20,394두로 도전체의 3.5%를 차지하고 있으나, 동물병원 개설은 1997. 7. 1. 현재 도내 233개소중 △△군에 17개소이어서 7.3%이며, 1996년도 동물병원당 진료건수는 도 평균이 962건이나 △△군의 그것은 787건에 불과한 실정이고, ③우량종축의 생산 및 축산기술 보급과 가축방역 등에 관한 검사ㆍ검진ㆍ시험연구를 담당하고 있는 경상남도○○연구소 ○○지소가 △△군내 소재하고 있으며, ④수의사법 제21조에 의거 ’97년도 도내 공수의 144명을 위촉하였는 바, △△군에 11명이 할당되었고 그 중 1명이 ○○면에 배치되어 양축농가에 대하여 질병예찰ㆍ진료ㆍ방역 등을 정기적으로 순회 수행하고 있고, ⑤△△군 ○○면내 낙농농가는 □□지역에 있는 젖소전문 수의사에게 위탁진료를 하고 있으며, ⑥가축사육규모의 대형화로 농가자체적으로 치료가 이루어지고 있어 기존 동물병원들의 경영악화가 가중 될 것이 예상되고, ○○회 뿐 아니라 △△축산업협동조합과 관내 동물병원개설 수의사들이 반대하고 있어 지역내 지속적인 분쟁이 예상되는 바, 이러한 점들을 고려할 때 ○○농협에서 동물병원을 운영하는 것이 타당하지 않다고 판단된다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 수의사법 제17조 수의사법시행령 제13조 수의사법시행규칙 제16조 농업협동조합법 제1조, 제58조제1항 농업협동조합법시행령 제8조의2제2항제1호 나. 판 단 (1) 피청구인이 제출한 동물병원개설허가 업무운용에 관한 질의회신, 가축위생관계관 회의자료, ○○농협동물병원허가에 대한 검토보고, ‘96.12.말 가축통계조사, 경상남도 및 △△군 동물병원 개설대장, 동물병원질병진료실적 보고, 공수의 위촉현황, ○○농협협동조합 정관, ○○농협 동물진료사업 승인, 동물병원허가신청에 따른 통보 등 각 사본의 기재에 의하면 다음 사실을 인정할 수 있다. (가) 청구인은 1996. 12. 4. 피청구인에게 동물병원개설허가신청을 하였으나, 피청구인은 1996. 12. 18. 민법 또는 특별법에 의하여 설립한 비영리법인에 대하여 동물병원개설을 허가하기 위하여는 법인 정관상 사업의 종류에 ‘동물진료’가 명시되어 있어야 하나 청구인 ○○조합의 정관에 동물진료에 관한 사업이 명시되어 있지 않다는 이유로 허가신청을 반려하였다. (나) △△회장은 1997. 5. 27. 청구인에 대하여 조합의 목적달성에 필요한 사업으로서 ‘동물진료사업’을 승인하였다. (다) 청구인은 1997. 6. 13. 피청구인에게 다시 동물병원개설허가신청을 하였으나 피청구인은 1997. 7. 10. “관내 가축사육 현황, 동물병원 개설현황 및 진료건수, 가축방역 업무와 관련기관 및 단체여론 등 종합적으로 검토한 결과, 동물병원 개설은 허가 할 수 없다”며 거부처분을 하였다. (라) 1997. 7. 10. 경상남도 축산과에서 도지사에게 검토보고 자료에 의하면, 동물병원 1개소당 평균 진료건수는 경상남도 962건, △△군 787건이고 ○○면이 999건이다. (마) 우량종축의 생산 및 축산기술 보급과 가축질병의 방역 등에 관한 검사ㆍ검진ㆍ시험연구를 하기위한 기관인 경상남도○○연구소 ○○지소가 △△군 △△읍에 소재하고 있다. (바) 청구인이 제출한 자료에 의하면, 1997년 상반기 현재 △△군 전체의 동물병원 수는 17개소이고 그 중 2개소가 ○○면에 소재하고 있고, △△군 전체에 약 46,000여 마리의 소가 있고 ○○면에는 약 4,600여 마리가 있다. (사) ○○회장은 1997. 9. 10. 농협의 동물병원 설치에 대한 축협의 입장을 농림부장관에게 전달한 공문에서, 농협에서 동물병원을 운영하는 것은 ①1981년 축협을 농협에서 분리한 입법취지와 맞지 않으며, ②축협과 농협은 사업대상이 분명히 다르고, 해당분야를 전문적으로 수행하는 것이 관련법의 기본정신이라 할 것이며, ③협동조합간 상호존중 및 상호이익 증대라는 협동조합 운영의 큰 명제를 무시한 행위이며, ④지역주민의 불필요한 알력과 민원만 유발할 가능성이 크고, ⑤△△ 축협에서 정부의 가축전염병 근절대책에 따라 행정기관, 양축농가등과 함께 가축공동방역사업실시단을 구성하여 질병예찰, 병성감정, 가축사육 상담활동을 활발히 전개하고 있으므로, 별도의 동물병원 설립은 국가적 낭비이다는 등의 주장을 하고 있다. (아) △△축산업협동조합장은 이 건 관련 제출한 의견서에서 위 ○○회장이 밝힌 의견외에 기존 동물병원의 생존권 위협에 따른 마찰을 우려하고 있으며, 법인이 개설하는 동물병원은 일반 개인동물병원과 달리 양질의 진료써비스ㆍ병성감정ㆍ질병예찰 등을 수행해야 함에도 불구하고 단지 무료출장을 통해 농가생산비를 절감한다는 것은 타당하지 못하다는 주장을 하고 있다. (자) 피청구인이 1997. 6. 13. 이 건과 관련하여 행한 질의에 대하여 농림부장관은 1997. 6. 20. “농협의 기타사업은 농업협동조합법시행령 제8조의2의 규정에 의거 △△회장의 승인을 얻어 수행할 수 있으나, 축협의 축산전반에 대한 전문성을 감안하여 효율적으로 업무수행을 할 수 있도록 적의 조치하되, 관내 가축사육두수ㆍ동물병원개설현황ㆍ진료건수 등을 종합적으로 고려하여 동물진료서비스 향상에 기여하도록 하고, 동물병원개설 수의사와의 마찰을 최소화 할 수 있도록 하라”는 회신을 하였다. (2) 살피건대, 수의사법 제17조제2항의 규정에 의하면 수의사, 국가 또는 지방자치단체, 동물진료업을 목적으로 설립한 법인, 수의학을 전공하는 대학의 경우는 동물병원개설을 위하여 신고를 하면 되도록 하였음과 달리 민법 또는 특별법에 의하여 설립된 비영리법인의 경우 “농림부장관이 정하는 바에 의하여 도지사의 허가를 받아야 한다”고 하고 있고, 허가에 관해서는 농림부령인 수의사법시행규칙 제16조제1항은 허가신청서에 첨부할 서류로서 동물병원 평면도, 장비시설 명세서, 법인의 설립허가증 사본, 등기부등본, 정관 등 만을 규정하고 있어, 동물병원의 시설기준을 대통령령으로 정하도록 하고 있는 것외에, 도지사의 허가행위기준에 대하여 별다른 사항을 정함이 없으므로, 허가행위가 일반적ㆍ상대적 금지사항에 대하여 특정한 행정목적을 달성하고자 개인의 자유를 회복시켜 주는 것임을 고려할 때, 요건을 정함이 없는 이러한 경우 허가여부에 일응 행정청의 재량권이 인정되고 있다고 보아야 할 것이나, 그 재량권행사가 일탈ㆍ남용에 이를 경우 위법한 처분이 된다고 할 것인 바, 농업협동조합법 제58조제1항제13호 및 청구인의 정관 제5조제1항제19호에 의하면 청구인은 주무부장관의 승인을 얻어 목적달성에 필요한 사업을 할 수 있도록 되어 있고, 동법시행령 제8조의2제2항제1호의 규정에 의하면 농림부장관은 조합에 대한 위 사업승인권을 △△회장에게 위탁하였는 바, △△회장은 1997. 5. 27. 청구인에 대하여 조합의 목적달성에 필요한 사업으로서 ‘동물진료사업’을 승인하였으므로, 청구인이 이 건 동물병원을 개설함에 있어 법령상 아무런 하자가 없다고 할 것이고, 피청구인이 이 건 거부처분을 한 주요 사유는 업종의 전문화를 위한 농ㆍ축협의 분리와 기존 동물병원들의 경영악화 예방 등이나, 자조조직으로서의 협동조합이 스스로의 목적달성을 위하여 하고자 하는 사업을 업종전문화에 위배된다는 이유로 제한하는 것은 법적 근거가 없는 제한이며, 업종전문화가 요구되는 취지를 지나치게 확대해석한 것이라 볼 수 있고, 축협과 농협은 별도의 법인으로서 각자의 목적달성을 위하여 필요한 범위내의 사업을 할 수 있을 것이므로 사업영역이 일부 중복된다고 하더라도 이것이 잘못이라고 볼 수 없을 것이며, 자신의 재량으로 공익상의 필요가 있는지를 판단하여 허가여부를 결정할 수 있다고 하더라도 그 재량권은 허가를 제한하여 달성하려는 공익과 이로 인하여 받게 되는 상대방의 불이익을 교량하여 신중히 행사되어야 할 것인바, 농협이 동물병원을 운영할 경우 농가들의 가축사육비용이 절감될 것이 예상되고, 그밖에 이 건 허가를 할 경우 수의사법의 목적인 축산업의 발전과 공중위생의 향상에 저해되거나 기타 공익에 반하는 사항이 발생할 것이라고 인정할 만한 객관적 자료가 달리 없는 점 등을 고려할 때, 피청구인이 “관내 가축사육 현황, 동물병원 개설현황 및 진료건수, 가축방역 업무와 관련기관 및 단체여론 등”을 사유로 청구인에 대하여 동물병원개설불허가처분을 하는 것은 재량권의 범위를 넘은 위법ㆍ부당한 처분이라 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 의결한다.