동물원 등록취소처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 A도 ○○시 ○○면 ○○로 @@@-@@(이하 ‘이 사건 부지’라 한다)에서 ‘애니멀○○○’라는 상호로 동물원을 운영하는 자로, 피청구인은 2018. 6. 27. 청구인에게 건축허가 등의 이행(이행기한 2019. 5. 31.)을 조건으로 하여 동물원 등록을 한 뒤, 2020. 7. 29. 청구인에게 「동물원 및 수족관의 관리에 관한 법률」(이하 ‘동물원법’이라 한다) 제4조제1항에 따라 동물원 등록요건 미이행(조건부 등록사항 미이행)을 이유로 동물원 등록 취소(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 하였다. 2. 청구인 주장 청구인은 2014년부터 동물체험농장을 운영하다 개정된 동물원법에 따라 2018. 6. 27. 피청구인에게 건축허가 조건부로 동물원 등록을 하였는데, 2019년 5월 ○○시로부터 이 사건 부지는 농지로서 동물원 시설이 불가하고, 대지로 농지전용 후 비닐하우스 대신 건축물을 지어야 한다는 사실을 통지받고, 농지 불법사용으로 고발조치까지 되었는바, 피청구인이 등록 당시부터 ○○시와 협의를 제대로 하여 동물원 등록이 안 되는 지역임을 알았다면 지금과 같은 상황은 없었을 것이므로, 피청구인의 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다. 3. 피청구인 주장 동물원 등록 조건부 이행기한까지 이행결과가 제출되지 않았고, 두 차례 더 이행결과 제출을 요청하였으나 아무런 결과가 제출되지 않았으므로, 조건 미이행을 이유로 한 이 사건 처분은 적법ㆍ타당하다. 4. 관계법령 구 동물원 및 수족관의 관리에 관한 법률(2016. 5. 29. 법률 제14227호로 제정된 것, 이하 같다) 부칙 제2조 동물원 및 수족관의 관리에 관한 법률 제1조, 제3조, 제4조 동물원 및 수족관의 관리에 관한 법률 시행령 제3조 건축법 제2조, 제11조ㆍ제14조, 제20조 건축법 시행령 제3조의5, 별표 1 농지법 제37조 농지법 시행령 제44조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 동물원 등록신청서, 등록증 교부문서, 이 사건 처분서 등 각 사본의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인은 이 사건 부지[지목 : 답(4,185㎡), 전(1,577㎡), 대(660㎡)]의 임차인으로, 2014년경부터 동 부지에서 ‘애니멀○○○’라는 상호로 동물원을 운영하다, 2018년 6월경 피청구인에게 동물원 등록신청을 하였다. 나. 위 가목의 등록신청에 대한 피청구인의 관련법 검토 의뢰에 대하여 A도 ○○시장은 2018. 6. 20. 다음과 같이 회신하였다. 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=98875023"> </img> 다. 피청구인은 2018. 6. 27. 청구인에게 동물원 등록증을 교부하면서 ‘일부 시설이 「건축법」에 따른 건축허가(신고, 가설건축물신고 등) 대상에 해당되므로 2019. 5. 31.까지 기준에 적합하도록 조치하고 미조치 시 등록이 취소됨’을 통지하였다. 라. 피청구인은 2019. 11. 28., 2020. 1. 2. 청구인에게 위 다목의 동물원 등록조건 이행결과를 제출하도록 하였으나 청구인이 제출하지 않자, 2020. 6. 16. 청구인에게 동물원 등록기준 미이행(시설기준 미충족)을 이유로 이 사건 처분 사전통지를 하였다. 마. 피청구인은 2020. 6. 30. 청문을 실시하였는데, 청구인은 이행결과 미제출 사유 등에 대하여 다음과 같은 취지로 진술하였다. 다 음 - o 관리사무실 등 일부 건물은 「건축법」상 허가를 득하였으나, 전시시설 및 사육시설 등은 동물원 부지가 농지로 가설건축물은 가능하나, 동물원으로의 가설건축물로는 건축허가(신고)를 할 수 없어 허가를 이행하기 어려워 미제출함 o 당초 등록 검토 당시 건축허가(신고)가 되지 않으면 이전 등을 검토하였을텐데, 시설투자가 많이 이루어져 피해가 큼. 피청구인이 ○○시 농정과와 협의를 하지 않았기 때문에 ○○시로부터 고발까지 당했음 바. 피청구인은 2020. 7. 29. 청구인에게 동물원법 제4조제1항에 따라 동물원 등록요건 미이행(조건부 등록사항 미이행)을 이유로 이 사건 처분을 하였다. 사. 환경부장관이 2018. 6. 1. 및 2019. 9. 19. 시ㆍ도지사 등에게 통지한 동물원 관련 질의ㆍ회신내용의 주요내용은 다음과 같다. 다 음 - o 동물원법 제3조에 따른 등록요건을 갖추어 등록신청할 경우 「건축법」등 타 법에 저촉되더라도 동물원 등록이 가능한지 - 동물원 등록 시 「건축법」상 용도변경이 필요한 경우 건축물 용도변경 후 등록하거나, 동물원법 부칙 제2조 경과규정을 적용하여 용도변경을 전제로 조건부 등록을 할 수 있음 - 다만, 관련법에 의해 용도변경이 불가한 경우 동물원법 시행 당시 운영 중이거나 2018년 5월말 현재 동물원 등록을 신청한 경우로, 동물원 등록요건을 갖췄다면 반드시 「건축법」상 문화ㆍ집회시설 용도일 때만 등록 가능한 것은 아님 o 동물원법 시행 이전 운영 중인 동물원이 등록신청할 경우 다른 법에 따른 인허가, 신고 등이 불가하더라도 양성화 차원에서 동물원 등록이 가능한지 - ‘동물원ㆍ수족관 업무처리지침’에 따라 타법 저촉검토를 하고, 그 검토결과를 반영하여 동물원 등록여부를 판단해야 할 사항이라고 판단됨 ※ ‘동물원ㆍ수족관 업무처리지침’의 타법 검토 항목 : 동물원 등록 전 시도지사는 이 법 이외의 다른 법에 시설이 저촉되는 사항이 있는지 확인하여야 하며, 타 법에 저촉되는 사항이 있을 경우 동물원 등록을 거절할 수 있음 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 동물원법 제1조에 따르면 이 법은 동물원 및 수족관의 등록과 관리에 필요한 사항을 규정함으로써 동물원 및 수족관에 있는 야생생물 등을 보전ㆍ연구하고 그 생태와 습성에 대한 올바른 정보를 국민들에게 제공하며 생물다양성 보전에 기여함을 목적으로 하고, 같은 법 제3조제1항 및 같은 법 시행령 별표 1에 따르면, 동물원 또는 수족관을 운영하려는 자는 동물원 또는 수족관의 소재지를 관할하는 시ㆍ도지사에게 ‘시설의 명칭’(제1호), ‘시설의 소재지’(제2호), ‘시설의 명세’(사무실 또는 연구실, 전시시설, 사육시설, 동물 진료시설 또는 격리시설)(제3호) ‘시설 대표자의 성명ㆍ주소’(제4호), ‘전문인력의 현황’(수의사 1명 이상ㆍ축산기술사 등 1명 이상)(제5호), ‘동물원 및 수족관이 보유하고 있는 생물종 및 그 개체 수의 목록’(제6호), ‘동물원 및 수족관이 보유하고 있는 멸종위기종 및 해양보호생물종 및 그 개체 수의 목록’(제7호), ‘보유 생물의 질병 및 인수공통 질병 관리계획, 적정한 서식환경 제공계획, 안전관리계획, 휴ㆍ폐원 시의 보유 생물 관리계획’(제8호)의 사항을 등록하여야 하고, 같은 조 제2항에 따르면 시ㆍ도지사는 동물원 또는 수족관을 운영하려는 자가 제1항에 따라 등록을 신청한 경우에는 등록증을 발급하여야 하며, 같은 법 제4조제1항에 따르면 시ㆍ도지사는 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 등록한 경우’(제1호), ‘제3조제1항에 따른 등록요건을 갖추지 못한 경우’(제2호), ‘제12조에 따른 조치명령을 이행하지 아니하는 경우’(제3호)의 어느 하나에 해당하는 경우에는 동물원 또는 수족관의 등록을 취소할 수 있고 다만, 제1호에 해당하는 경우에는 등록을 취소하여야 한다. 한편, 구 동물원법 부칙 제2조에 따르면 이 법 시행 당시 운영 중인 동물원 및 수족관은 이 법 시행일(2017. 5. 30)부터 1년 이내에 제3조제1항에 따른 등록을 하여야 하며, 이 법 시행 당시 「박물관 및 미술관 진흥법」에 따라 등록된 동물원 및 수족관은 제3조제1항에 따라 등록한 것으로 보고 다만, 제3조제1항제3호 및 제5호의 요건은 이 법 시행일부터 2년 이내에 그 기준에 적합하도록 하여야 한다. 2)「건축법」제2조제1항제2호에 따르면 ‘건축물’이란 토지에 정착(定着)하는 공작물 중 지붕과 기둥 또는 벽이 있는 것과 이에 딸린 시설물 등을 말하고, 같은 조 제2항 및 같은 법 시행령 제3조의5, 별표 1에 따르면 동ㆍ식물원의 건축물의 용도는 ‘문화 및 집회시설’이며, 같은 법 제11조제1항ㆍ제14조제1항에 따르면 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받거나 신고를 하여야 하고, 같은 법 제20조에 따르면, 도시ㆍ군계획시설 및 도시ㆍ군계획시설예정지에서 가설건축물을 건축하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 하고(제1항), 제1항에도 불구하고 재해복구, 흥행, 전람회, 공사용 가설건축물 등 대통령령으로 정하는 용도의 가설건축물을 축조하려는 자는 대통령령으로 정하는 존치 기간, 설치 기준 및 절차에 따라 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고한 후 착공하여야 한다(제3항). 3)「농지법」제37조제1항제3호 및 같은 법 시행령 제44조제3항제1호에 따르면, 농림축산식품부장관은 「건축법 시행령」 별표 1 제5호(문화 및 집회시설)에 해당하는 시설의 부지로 사용하려는 농지는 전용을 허가할 수 없고 다만, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 계획관리지역 등에 있는 농지는 이러한 시설의 부지로 사용하더라도 전용을 허가할 수 있다. 나. 판단 위 관계법령에 따르면, 시ㆍ도지사는 동물원을 운영하려는 자가 시설 및 전문인력 등에 대하여 일정한 요건을 갖추어 등록을 신청한 경우에는 등록증을 발급하여야 하고, 위 등록요건을 갖추지 못한 경우에는 등록을 취소할 수 있는데, 위 인정사실에 따르면 피청구인은 청구인에게 위 등록요건 외의 사항을 조건(이하 ‘등록조건’이라 한다)으로 하여 동물원 등록을 하였다가 등록조건의 미이행을 이유로 이 사건 처분을 하였는바, 우선 피청구인이 조건부로 동물원 등록을 하거나 이의 미이행을 이유로 등록을 취소할 수 있는지에 대하여 직권으로 살펴본다. 동물원 등록은 일정한 요건을 심사하여 그 허용여부에 행정청의 재량이 개입될 여지가 있으므로 재량행위에 해당한다 할 것이고, 재량행위에 있어서는 법령상 근거가 없다고 하더라도 조건(또는 부관)을 붙일 수 있다 할 것이므로 피청구인은 조건부로 동물원 등록을 하거나 이의 미이행을 이유로 등록을 취소할 수 있다 할 것이나, 다만 그러한 경우에도 그 조건의 내용은 적법하고 이행 가능하여야 하며, 비례의 원칙 및 평등의 원칙에 적합하고 행정처분의 본질적 효력을 해하지 아니하는 한도의 것이어야 한다(광주지방법원 2002. 5. 16. 선고 2001구2026 판결 참조). 다음으로, 청구인은 등록조건의 내용이 이행 불가능하다는 취지로 주장하므로 관련 내용을 살펴본다. 위 관계법령 및 인정사실에 따르면, ① 피청구인은 등록조건으로 기운영 중인 동물원 시설(비닐하우스)에 대하여 건축허가를 받거나 신고를 하도록 하였는바, 동물원 용도의 건축물은 「건축법」상 문화ㆍ집회시설에 해당하여 이를 건축하고자 하는 자는 「건축법」제11조ㆍ제14조에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장 등의 건축허가를 받거나 신고를 하여야 하므로 위 등록조건의 내용이 적법한 점, ② 이 사건 부지는 대부분 농지로서, 동 부지의 비닐하우스 시설에 대하여 동물원 용도로 건축신고 등을 하기 위해서는 「농지법」상 농지전용이 전제되어야 하는데, 동 부지는 ‘계획관리지역’이므로 동물원 용도로 농지전용이 허용되고 따라서 청구인이 농지전용 뒤 해당 건축물을 건축하여 건축허가(신고)를 받을 수 있음에도, 청구인은 ‘농지전용 시 기존 동물원 시설로 사용 중인 가설건축물(비닐하우스)은 신고가 불가하여 계속 사용할 수 없게 된다’는 사정을 들어 피청구인의 등록조건을 이행하지 않았는바, 청구인이 이 사건 부지의 임차인이라는 점을 감안하더라도 이러한 사정만으로는 위 등록조건의 이행이 불가능하다고 볼 수 없는 점, ③ 임시로 설치한 가설건축물보다는 토지에 정착(定着)하는 건축물 내에서 동물원을 운영하는 것이 야생생물의 보전이라는 동물원법의 입법목적에도 부합하는 것으로 보이고, 피청구인이 청구인에게 다른 법령(건축법령ㆍ농지법령)을 준수하도록 함으로써 얻게 될 공익이 그로 인해 청구인이 받게 될 불이익보다 작다고 할 수 없는 점 등을 종합하면, 청구인의 위와 같은 주장은 받아들일 수 없고, 달리 위 등록조건이 부적법하거나 부당하다고 볼만한 자료도 보이지 않는다. 따라서 피청구인의 이 사건 처분이 재량권을 일탈ㆍ남용하여 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.