동물장묘업 영업등록신청 반려처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 OO시 OO로 OOOO-OO(OO동 OO-O)에 동물장묘업을 영위하기 위하여 관련 시설 설치 후 2016. 1. 22. 동물장묘업 영업등록 신청을 하였으나, 피청구인은 청구인이 건축물 용도변경 절차 등의 보완 요구사항을 이행하지 않았다는 이유로, 「민원사무처리에 관한 법률 시행령」 제15조에 따라 2016. 3. 2. 청구인에게 동물장묘업 영업등록 반려 통보(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 경기 OO시 OO로 OOOO-OO(OO동 OO-O) 지상 제1동 및 제2동에 동물장묘업을 영위하기 위하여 동물화장장, 동물장례식장 등 동물장묘시설 설치를 완료하고, 2016. 1. 22. 「동물보호법」제33조에 따라 사업계획서, 동물사체처리 후 잔재에 대한 처리계획서, 인력/시설 내역 및 배치도 등 필요서류를 갖추어 피청구인에게 동물장묘업 영업 등록을 신청하였다. 이후 피청구인은 2016. 1. 28. 보완 요구사항을 기재하여 청구인의 위 신청에 대하여 보완을 요구하였고, 이에 청구인은 2016. 2. 3. 피청구인의 보완 요구 사항을 이행하여 보완서류를 제출하면서, 다만 화장장시설 설치검사를 2016. 1. 28.부터 29.까지 마쳤으나 결과서 발급이 늦어지는 관계로 화장장시설 설치검사서 제출기한을 연기하여 달라고 피청구인에게 요청하였다. 이에 대하여 피청구인은 2016. 2. 4. 다시 보완 요구사항을 기재하여 청구인에게 보완을 요구하였는데, 여기에는 「건축법」 제19조에 따라 건축물 용도변경절차를 사전 이행하라는 새로운 요구사항이 기재되어 있었다. 2) 동물장묘업 영업 등록신청에 관한 등록요건은 「동물보호법」제32조, 제33조, 같은 법 시행규칙 제35조 및 시행규칙 [별표9], 제36조, 제37조, 「농림축산식품부 고시 제2016-5호, 동물장묘업의 시설 설치 및 검사기준」 등에 규정되어 있는 바, 사전에 건축물의 용도를 묘지관련시설로 변경해야 한다는 등록조건은 어디에도 규정되어 있지 않으며, 「건축법」상에도 동물장묘업 관련 건축물의 종류에 대한 구분이 없어 법률 미비상태에 있다. 즉, 동물장묘업 영업 등록신청과 관련하여 사전에 건축물용도를 변경하라는 보완요구사항은 관계법령에서 정하는 제한사유 이외의 것에 대하여 보완을 요구한 것으로서, 이를 사유로 하여 등록을 거부하는 것은 위법·부당한 행정처분이라 할 수 있다. 3) 청구인은 새로운 보완 요구사항인 건축물 용도 변경 절차를 이행하기 위하여 2016. 2. 12. 피청구인에게 건축물 기재사항 변경신청을 하였으나, 2016. 2. 16. 해당토지에 천막 형식의 불법 가설건축물이 존재한다는 이유로 위 신청이 반려되는 바람에 재신청을 하기 위해서는 시간이 좀 더 필요했고, 2016. 2. 18. 위 건축물 용도변경 관련 요구사항을 제외한, 나머지 보완요구 서류를 제출하면서 위와 같은 사유로 제출기한을 연기하여 달라고 재차 피청구인에게 요청하였다. 이에 대하여 피청구인은 2016. 2. 19. 다시 아래와 같은 보완 요구사항을 기재하여 청구인에게 보완을 요구하였다. - 시설설치검사 불일치에 따른 재검사 - 건축과 용도변경 절차 사전 이행 - 공장을 공장 외의 용도로 활용할 경우 등록 취소 4) 이에 청구인은 2016. 2. 23. 시설설치검사를 재실시하고 같은 해 2. 25. 건축물 기재사항 변경신청을 하였으나, 건축물 용도 변경 신청과 관련하여 동물장묘업 영업등록 신청 보완서류 제출기한인 2016. 2. 29.까지 결과가 나오지 않자, 2016. 2. 29. 재실시를 완료한 시설설치검사서 및 처리 완료된 공장등록 취소 신청서를 제출하면서「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」에 따른 공장등록과 관련하여서는 2016. 2. 25. 토지 소유자 청구외 OOO 주식회사가 공장등록 취소신청을 하여, 피청구인이 2016. 2. 26. 공장등록을 취소하였다. 다만 건축물 용도변경과 관련하여서는 피청구인의 처리 결과에 따라 동물장묘업 영업 등록 신청을 처리해 달라고 회신하였다. 청구인은 피청구인이 요구한 보완사항을 모두 이행하였으므로 동물장묘업 영업등록 신청이 수리될 것으로 기대하고 있었는데, 피청구인은 2016. 3. 2. 돌연 ‘보완 요구하였으나 기한 내 제출하지 않아 보완의 미이행으로 「민원처리에 관한 법률」 제15조 규정에 따라 반려한다.’는 사유를 들어 청구인의 동물장묘업 영업등록신청을 반려하였다. 5) 주무부서인 가축방역팀은 본 동물장묘업 영업 등록신청에 대하여 주변 주민과 공장 등의 향후 민원에 대한 부담 등의 문제로 반려처분을 하고자 의도하였으나, 반려처분할 사유가 없자 법정등록요건이 아닌 건축물용도 변경이라는 우회적인 사유를 만들어 등록을 거부한 것이다. 이는 건축물용도변경에 대한 실무종합회의의 부서별 의견서에 가축방역팀의 의견내용을 보면 알 수 있고, 등록신청 이전과 신청 이후 몇 차례 담당부서와 상담하는 과정에서도 민원에 대한 부담을 청구인에게 진술하였고, 건축과 담당자 또한 현장 실사시 예상되는 민원문제로 용도변경은 불가할 것이라는 의견을 표현하였다. 6) 토지소유자인 청구외 OOO 주식회사는 청구인의 신청에 대한 피청구인의 보완 요구사항인 건축물 용도변경절차를 이행하기 위하여 2016. 2. 12. 피청구인에게 건축물 기재사항 변경신청을 하였으나, 피청구인은 2016. 2. 16. 해당 토지에 천막 형식의 불법가설건축물이 존재한다는 이유로 위 신청을 반려하였고, 이에 OOO 주식회사는 위 불법가설건축물 철거를 완료한 다음, 2016. 2. 25. 다시 건축물표시변경 신청을 하였으나, 피청구인은 위 가.항의 동물장묘업 영업등록 신청 반려처분을 한 날로부터 이틀 후인 2016. 3. 4. 아래와 같은 사유를 들며 건축물표시변경 신청 불수리 처분을 하였다. - 「장애인·노인·임산부 등의 편의 증진에 관한 법률」제8조에 따른 장애인 편의시설 미설치 및 「건축법」시행령 제54조에 따른 건축물에 설치하는 굴뚝 등 관련 규정이 부적합. - 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제17조 및 같은 법 시행령 제21조제2항 규정에 따라 공장을 공장 외의 용도로 활용하는 복합용도는 불가함. - 목적사업의 성격, 주변 환경 등을 고려할 때 신청지 인근에 마을회관, 주택 등이 위치하여 주거 편익 및 주민건강에 악영향을 줄 수 있으며 주변지역에 대한 복합적인 환경피해가 우려되므로 부적합함. 7) 피청구인은 2016. 3. 2. ‘보완 요구하였으나 기한 내 제출하지 않아 보완의 미이행을 「민원처리에 관한 법률 시행령」제15조의 규정에 따라 반려한다.’는 사유로 이 사건 처분을 하였다. 그러나 이와 같은 피청구인의 이 사건 처분에 대한 반려사유는 부당한 것이다. 청구인은 피청구인이 연장 승인한 제출기한 2016. 2. 29.까지 피청구인이 보완을 요구한대로 재실시를 완료한 시설설치 검사서와 처리 완료된 공장등록 취소 신청서를 첨부하는 등 보완서류를 제출하면서, 다만 건축물 용도변경과 관련하여서는 피청구인의 처리 결과에 따라 처리해달라고 회신하였다. 청구인은 피청구인이 보완을 요구한대로 시설설치검사 재실시를 완료하였고, 용도변경 절차를 이행하기 위해 2016. 2. 25. 피청구인에 건축물 기재사항 변경신청을 하였으며, 산업집적활성화 및 공장설립에 따른 공장 등록에 관하여는 2016. 2. 25. 공장등록 취소신청을 하여 2016. 2. 26. 공장등록 취소를 완료하였다. 위와 같이 청구인은 2016. 2. 29. 보완서류를 피청구인에게 제출하였고 동물장묘업 등록에 관한 피청구인의 보완 요구사항을 모두 이행하였다. 따라서 이 사건 처분의 반려사유인 ‘보완 요구하였으나 기한 내 제출하지 않아 보완을 미이행하였다.’는 사유는 관계 법령에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 등록을 거부한 것으로서 부당한 것이다. 8) 또한 피청구인은 반려사유의 근거로서 「민원 처리에 관한 법률 시행령」제15조를 들고 있으나, 위 조항 상의 ‘건의민원’이란 법령·제도·절차 등 행정업무에 관하여 행정기관의 설명이나 해석을 요구하는 민원으로서, 동물장묘업 영업등록 신청은 ‘건의민원’이 아니므로, 그 처리기간에 대하여 규정하고 있는 위 조항은 이 사건 처분의 근거조항이 될 수 없다고 할 것이다. 참고로 피청구인은 동물장묘업 영업등록을 위해 건축물 용도변경을 사전 이행하라고 보완을 요구한 사실이 있으나, 청구인이 알아본 바에 의하면 전국적으로 등록된 동물장묘업체의 건축물 용도는 제1종근린생활시설, 자원순환관련시설, 동물관련시설, 동·식물 관련시설, 장례식장 및 봉안당, 휴게음식점, 제2종 근린생활시설, 묘지관련시설, 근린생활시설, 자동차관련시설 등 다양한 바, 청구인은 동물장묘업 등록을 하기 위하여 굳이 사전에 건축물 용도를 공장에서 묘지관련시설로 변경할 이유가 있는가에 대해서도 의문이다. 9) 동물장묘업 영업등록은 폐기물처리시설이나 사설묘지 등과 같이 사전에 사업계획서에 대한 사전검토 및 설치신고 후 행정청이 이에 대한 사전 검토 후 사업계획서의 적부 또는 이행통지 등의 절차가 없고, 사업을 하려는 자가 동물장묘업 등록 요건에 맞게 먼저 시설설치를 완료하고 등록신청을 하도록 되어 있어, 시설설치 완료 후 등록신청 단계에서 「동물보호법」에 규정되어 있지 않은 사유를 들어 등록신청을 반려할 경우, 사업자에게 막대한 경제적 손실을 초래할 수 있고, 국민경제 생활에 있어 예측가능성을 저해하여 법치행정에도 반하는 것이라 할 수 있고, 국민고충과 공직부패의 원인이 될 수 있다. 정부에서는 각종 규제를 완화하기 위해 규제개혁위원회 등의 기관을 운영하고, 농림축산식품부 역시 동물장묘업에 대한 규제 완화를 위해 환경부와 협의하여 동물사체를 「폐기물관리법」에서 삭제하여 2016. 1. 21.부터 시행중에 있는데, 동물장묘시설을 폐기물처리시설보다 규제가 강한 묘지시설로 건축물의 용도를 변경하라 하면서, 묘지시설에 관한 각종 법규를 적용하는 것은 규제완화 및 법령 개정의 취지에도 반하는 것이다. 10) 대구지방법원에 의하면 “「동물보호법」제33조제1항, 제32조제1하제1호, 같은 법 시행규칙 제32조제2항 [별표9], 같은 법 제33조제2항에 의하면 동물장묘업 등록신청을 받은 행정청은 그 등록신청이 관계법령에 정하는 제한에 배치되지 않고 그 신청이 법정등록 요건에 합치되는 경우에는 특별한 사정이 없으면 신청을 등록해주어야 하고, 관계법령에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 등록을 거부할 수 없으며, 다만 심사결과 관계법령상의 제한 이외의 중대한 공익상 필요가 있는 경우에 한하여 그 등록을 거부할 수 있다고 봄이 타당하므로, 따라서 피고가 이 사건 처분 사유로 든 청도군의 청정이미지, 관광개발 등에 악영향, 주민들의 삶의 질 향상, 주민들의 민원이라는 사유는 「동물보호법」 및 같은 법 시행규칙이 정하고 있는 동물장묘업의 시설 및 인력기준, 등록결격사유에 해당되지 않으므로, 위와 같은 처분사유를 이유로 원고의 이 사건 신청에 대한 등록을 거부한 이 사건 처분은 원칙적으로 위법하다.”라고 판시한 바 있다(대구지방법원 2014. 8. 20. 선고 2014구합20539 판결) 11) 동물장묘업 등록신청은 사설봉안당 및 묘지의 설치신고와 같이 사전에 설치신고를 하고 행정관청에서 이행통지를 보내는 절차가 없고, 단지 동물장묘업을 하려는 자는 「동물보호법」 및 농림축산식품부 고시에 따른 시설기준에 맞게 시설을 설치하고, 등록을 신청하도록 되어 있어, 등록신청 단계에서 관련 법령에 없는 조건을 들어 등록신청을 거부한다면, 사업자들은 막대한 피해를 볼 수밖에 없다. 따라서 기속재량행위에 속하는 동물장묘업 등록신청 단계에서 법정요건 이외의 사유를 들어 반려처분하는 것은 법치행정에 배치되고 국민경제생활에 막대한 지장을 초래한다고 할 것이다. 이상에서 살펴본 바와 같이 피청구인이 청구인에 한 2016. 3. 2. 동물장묘업 영업등록신청 반려처분은 위법하므로 취소되어야 마땅한 것이다. (보충서면) 12) 피청구인의 이 사건 처분은 다음에서 살펴보는 바와 같이 절차상 하자 및 실체상 하자가 있다. 「행정절차법」 제23조제1항에 의하면, 행정청은 처분을 할 때에는 신청 내용을 모두 그대로 인정하는 처분인 경우, 단순·반복적인 처분 또는 경미한 처분으로서 당사자가 그 이유를 명백히 알 수 있는 경우, 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우를 제외하고는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 하고, 「민원처리에 관한 법률」제27조제2항에 의하면 “행정기관의 장은 제1항에 따라 민원의 처리결과를 통지할 때에 민원의 내용을 거부한 경우에는 거부 이유와 구제절차를 함께 통지하여야 한다.”라고 규정하고 있다. 이 사건은 「행정절차법」 제23조제1항 소정의 어떤 예외사항에도 해당하지 않으므로 따라서 피청구인은 「행정절차법」 제23조제1항에 따라 청구인에게 처분의 근거와 이유를 제시하여야 하고, 행정행위의 이유 제시는 행정행위의 적법 요건으로서 이유 제시의 결여는 위법을 가져온다. 13) 이유제시의 정도는 처분사유를 이해할 수 있을 정도로 구체적이어야 하고, 이유 제시는 원칙적으로 처분이 이루어지는 시점에 이루어져야 하며, 처분시에 이유제시가 없거나 미비하다면, 그러한 처분은 하자가 있는 것으로서 위법한 것이 된다. 대법원도 납세 고지서에 세액산출근거의 기재가 누락된 과세처분은 위법한 처분으로 취소대상이 된다고 판시하였고 하자의 추완이나 보완은 행정심판의 제기 이전에 가능하다고 판시하고 있다. 이 사건의 경우 피청구인은 이 사건 처분의 사유로서 보완의 미이행이라고만 기재하였다. 위 이유 제시만으로는 청구인이 어느 사항을 보완하지 않았다는 것인지 청구인으로서는 알 수 없다. 피청구인은 이제 와서 피청구인의 잘못에 대해서 장황하게 주장하나 행정처분의 이유제시는 원칙적으로 처분이 이루어지는 시점에 이루어져야 하는 바, 이 사건 처분은 처분의 사유를 제시하지 않은 절차상 하자가 있다고 할 것이다. 14) 또한 피청구인은 이제 와서 법률상 근거로 기재한 「민원처리에 관한 법률 시행령」 제15조가 같은 법 시행령 제25조의 오기였다고 주장하나 피청구인은 청구인의 답변서를 받아보기 전까지 위 근거법률이 오기였다는 사실을 통지받은 적이 없다. 그리고 행정처분의 법률상 근거는 그 행정처분의 기준이 되는 근거 법령을 제시하여야 하는 것이다. 따라서 민원사무처리에 관한 기본적인 사항을 규정하고 있는 「민원처리에 관한 법률」은 이 사건 처분의 근거가 되는 근거법령이 아니므로, 이 사건 처분의 근거 법률이 될 수 없다고 할 것이고, 이 사건 처분의 기준이 되는 근거 법령을 제시하지 않고 있는 이 사건 처분은 절차상 하자가 있어 위법하다고 할 것이다. 15) 피청구인은 「민원 처리에 관한 법률 시행령」제24조제2항 단서 규정이 민원인의 기간 연장 요청을 2회로 한정하고 있다고 규정하면서 피청구인에게 보완기간을 더 이상 연장해 줄 수 없었다는 취지로 주장하지만 위 같은 법 제24조제3항에 의하면, “행정기관의 장은 민원인이 제2항 전단에 따라 다시 정한 보완기간 내에 보완하지 아니한 경우에는 10일 이내의 기간을 정하여 다시 보완을 요구할 수 있다”고 규정하고 있는 바, 더욱이 관련 처분인 건축물표시 변경신청의 결과가 나오지 않은 상태에서, 청구인이 그와 같은 사정을 피청구인에게 고지하면서 양해를 구하였음에도 불구하고, 다시 위 같은 법 제24조제3항에 따른 보완을 요구하지 않고 그대로 반려한 이 사건 처분은 절차상 하자가 있다고 할 것이다. 16) 시험가동성적서에 관하여는 2016. 2. 23. 농축산과 담당 주무관 참관 하에 재검사를 하여, 그 결과서를 다시 제출하였으므로 더 이상 다툴 요지가 없다. 피청구인은 국토교통부의 질의 회신 결과 동물장묘업 등록 신청시 신청업종을 선택하여 신청하므로 「건축법 시행령」[별표1] 제28호의 장례식장에 해당하는 것으로 보아야 한다 하였으나, 이 부분에 대하여 청구인도 국민신문고에 질의한 바 있다. 동물장묘업 등록신청시 건축물 용도변경이 등록신청에 대한 법정요건인지, 용도를 변경해야 한다면 어떤 용도로 변경을 해야 하는지에 대하여 농림축산식품부에 질의하였으나, 본 질의는 국토교통부로 이관이 되었고, 국토교통부는 건축물 용도 변경에 대하여는 2016. 1. 26. 회신내용과 같은 내용으로 회신으로 하였고, 동물장묘업 등록 관련 법정요건에 관한 사항 및 사전에 용도변경을 해야 하는지는 답변이 없었다. 국토교통부 국토도시실 건축정책관 건축정책과에서 “우리 부서에서는 소관법령에 대하여 유권해석을 요하는 민원에 대하여 충분한 해설로 회신하고 있으나, 질의와 같이 해당 대지, 건축물의 구조, 이용목적, 현황 등 현지 현황 및 관계법령 등을 종합적으로 검토하여 판단을 요하는 사항에 대하여는 우리 부에서 직접 처리하기 어려움을 양해하여 주기 바랍니다. 따라서 각 개별 사항에 대한 구체적인 사실관계 판단은 허가권자가 검토하여 판단할 사항으로 사료됩니다.”라는 내용의 답변이 왔다. 따라서 2016. 1. 26. 국교부 회신 내용이 동물장묘업 등록신청시 반드시 용도변경을 선행해야 한다는 것이 아니고, 동물장묘업에 대하여 용도변경을 한다면 그 건축물의 용도는 묘지관련시설에 해당한다는 의견을 제시한 것이지 용도변경이 사전에 이행하여야 할 법정 요건에 해당한다는 의견은 아니기에 본 사건에 대하여 회신내용을 적용하고 주장하는 것은 부당한 것이다. 17) 「건축법 시행령」은 「장사 등에 관한 법률 시행령」을 반영하여 묘지관련시설을 위와 같이 구분한 것이지 「동물보호법」을 반영한 것이 아니다. 따라서 본 건 공장을 「건축법」상 묘지관련시설로 용도 변경하라는 피청구인의 요구는 동물장묘업에 대한 규제완화를 위한 「동물보호법」 개정 취지에도 맞지 않고, 용도변경을 하지 않았다는 이유로 동물장묘업 등록을 반려 처분한 것은 재량권의 이탈 및 위법·부당한 행정처분이라 할 수 있다. 18) 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」제17조 및 동법 시행령 제21조제2항 규정에 의거 공장등록취소처분과 별개로 공장 건축물에 공장 외의 복합 용도는 불가하여 건축물표시 변경신청에 대하여 반려한 것 또한 부당한 행정 처분이다. 청구인은 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」에 의한 공장등록을 취소하였고, 공장건축물에 공장 외의 복합 용도는 불가능하다는 것은 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」의 적용을 받는 500m2 이상인 공장에 적용되는 것이다. 하지만 청구인이 용도변경을 신청한 공장은 대지 내 전체 건축면적이 475m2 이고, 이미 공장등록을 취소한 상태이기 때문에 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」을 적용하여 복합용도는 불가하다며 반려처분한 것은 위법한 행정처분이라 할 것이다. 19) 피청구인은 동일 민원건에 대하여 각각 다른 사유를 들어 용도변경에 대하여 반려 처분 하였는데, 2016. 3. 4. 불수리 통보 이전에 굴뚝에 대한 어떠한 안내나 보완을 요청하지 않았다. 이는 「민원처리에 관한 법률」 제22조제1항 행정기관의 장은 접수한 민원문서에 보완이 필요한 경우에는 상당한 기간을 정하여 지체 없이 민원인에게 보완을 요구하여야 한다는 민원처리 규정에도 위배되는 것이다. 신청지 주변 OOOO통에 184세대 354명이 거주한다는 피청구인의 주장은 OOOO통 전체면적에 대한 것이고, 신청지 반경 300미터 이내에는 단 몇 채의 주택만 있고 대부분이 공장과 골재판매장으로 형성되어있다. 피청구인은 신청지 주변에 천연기념물인 수리부엉이가 서식하며 택지개발지역과 125미터 이격되어 있으며, 마을회관 및 OO특수교육지원센터가 있어 주거편익 저해, 장애아동의 정신적 피해, 화장시설 운영에 따른 대기배출로 인한 주민건강에 악영향을 줄 수 있으며, 화장시설 운영시 발생하는 비산먼지, 침출수 발생 등 복합적인 환경 피해가 우려되어 종합적으로 판단하여 불수리처분을 한 것이기 때문에 정당한 행정처분이라 주장하는데, 이는 선입견과 주관에 따른 판단일 뿐이다. 20) 피청구인의 주장대로 천연기념물을 보호한다면 신청지와 접해있던 야산에 대한 개발을 우선적으로 막았어야 하는데, 최근 2016. 4. 초부터 공사를 진행하고 있어 숲을 훼손하고 있으며, 택지개발지구와는 지표고도가 가장 높은 도로 건너편 약 150미터 인근에 있으며, OO시 특수교육지원센터는 도로와 임야 등의 지형으로 인해 육안으로 보이지도 않고 직선거리 또한 약 650미터 이격되어 있다. 청구인이 설치한 동물화장로는 공인된 검사기관의 시험결과 합격하였고, 시험당시 참가한 주무관도 냄새나 연기 등을 인체의 오감을 통하여 느낄 수 없었을 것이다. 본 화장로는 8000C 이상의 1차 연소실에서 동물 사체가 연소되고 2차 연소실에서 다시 8000C 이상의 고온으로 혼합가스를 소각하기 때문에 동물사체뿐 아니라 냄새 성분까지 완전 연소시키고, 원심집진기와 백필터 등을 통과하여 연소가스가 최종 배출된다. 청구인이 설치한 동물화장로는 시간당 25kg 이상을 소각하는 소형 화장로로서 하루 종일 가동하는 것도 아니고, 공인기관(OOOOOOO협동조합)의 검사결과 다음과 같이 유해가스 및 분진이 인체나 동물에 영향을 줄 수 있는 수준도 아니며, 동물사체의 모든 성분을 완전히 소각하여 잔재물인 소량의 골분만 수습하여 견주에게 인도하기 때문에 비산먼지나 침출수가 발생하지 않는다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159272373"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159272371"></img> 따라서 본 시설로 인한 복합적인 환경피해가 우려된다는 피청구인의 주장 또한 자의적인 판단에 불과하다. 동물장묘업과 관련된 입지 제한에 대하여는 「장사 등에 관한 법률」제17조에 해당하는 지역이 아니어야 하고, 같은 법 시행령 제18조, 시행령 [별표3] 사설화장시설 및 사설봉안시설의 기준에 합당하면 되고, 매장시설이 아닌 사설화장시설과 사설봉안시설의 경우 도로와 하천, 20호 이상의 주거밀집지역과의 이격 거리에 대한 제한도 없어, 피청구인이 주장하는 여러 가지 사유는 적법한 사유라 할 수 없어, 이를 이유로 등록을 거부한 것은 위법·부당한 것이다. 21) 피청구인의 2016. 5. 9. 제출한 보충서면에 의하면 피청구인은 이 사건 신청지 일대 OO OO통은 난개발로 인하여 삶의 터전인 마을이 점차 줄어들고 있는 실정이며, 이에 대한 대책으로 OO시에서는 시민의 삶 향상을 위해 기반시설의 계획, 건축물의 용도설정, 건축물의 건폐율 및 용적률 산정, 건축물의 배치·형태·색채·높이 등에 대한 사항 등 “난개발방지를 위한 성장관리 방안 수립”에 용역비 350백만 원을 투입하여 2015. 11. 6 ~ 2016. 5. 3. 까지 용역을 실시하고 있는 지역이라고 주장한다. 하지만 신청지가 접해있는 임야에 대하여 피청구인은 개발행위 허가를 하여 산림을 훼손하는 개발행위가 현재 진행 중에 있다. 반면 청구인이 신청한 동물장묘업 신청지는 피청구인이 2008. 3. 6. 건축허가를 하여 2008. 3. 11. 착공신고를 하고 준공을 마치고 2010. 12. 15. 사용승인을 받은 건축물로서, 임야나 전답을 훼손하는 개발행위가 따르는 것이 아니며, 다만 기존의 건축물 내에 소형 화장로를 설치하여 운영하는 것이기 때문에 난개발 방지를 위한 성장관리방안 수립과도 관련성이 없다고 본다. 22) 그리고 신청지 주변에 대하여 난개발 방지를 위한 성장관리방안 수립이 완료된 것도 아니고 현재 용역단계에 있는 단계에서 이를 이유로 동물장묘업 등록신청 및 건축물 기재사항 변경신청을 불수리한 것은 위법 부당한 행정 처분에 해당한다고 본다. 또한 최근 동물장묘시설의 경우 이용자의 편의를 위해 내부 인테리어는 물론 건물외부까지도 깔끔하고 단정하게 꾸미고 있으며, 신청지 건물도 미관과 이용의 편의성 확보를 위해 등록 수리 시 내부·외부 인테리어를 계획하고 있어 현재보다 오히려 주위 환경에 좋은 방향으로 변모될 것이기 때문에 피청구인의 주장은 이유없다. 나. 피청구인 주장 1) 「건축법」제19조에 따라 건축물 용도변경 절차를 사전 이행하라는 것은 청구인이 제출한 보완서류를 건축과에서 관계 법령을 검토하는 과정에서 보완 요구된 사항이다. 또한 청구인은 동물장묘업 영업등록신청과 관련 관계법령에서 정하는 제한사유 이외의 것에 대하여 보완을 요구하였고 이를 사유로 하여 등록을 거부하는 것은 위법·부당한 행정처분이라 말하고 있으나 이는 사실과 다르다. 동물장묘업 등록신청이 들어오면 각 부서에서 개별법을 검토하고 법에 맞을 경우 종합하여 그 결과에 따라 등록신청을 해주는 것이 타당함으로 청구인의 주장은 이유없다 할 것이다. 2) 2016. 1. 22. 동물장묘업 등록신청을 한 후 청구인이 보완내용 처리를 위해 건축물 기재사항 변경 신청을 하였으나 2016. 2. 16. 해당 토지에 천막 형식의 불법가설건축물이 존재한다는 이유로 반려되었다고 말한다. 그 당시 개별법에서 인허가 신고를 신청하여 반려처분을 받았을 경우 동물장묘업 등록신청 또한 반려처분이 되어야 함에도 보완을 할 수 있도록 청구인에게 연기신청을 해주었으므로 청구인의 주장은 이유없다 할 것이다. 3) 청구인은 동물장묘업의 시설설치 및 검사기준에 의거 동물화장시설의 검사기관에서 시험가동성적서를 제출하여야 하나 보완서류에 첨부하여 제출한 시험성적서는 그 기준에 맞지 않음을 확인한 바 있다. 또한 시설설치 검사 기준 불일치에 따른 재검사를 요청하였고 청구인이 의뢰한 한국**로공업협동조합에도 정확한 측정이 이루어지도록 협조공문을 발송하였다. 청구인이 기준에 적합하게 시설검사를 실시한 성적서를 제출하였다면 재차 보완요구는 없었을 것이며, 피청구인은 청구인이 동물장묘업 등록신청시 제출한 동물장묘업 사업계획서만으로 「건축법」과 관련한 검토가 불가하여 대지 내 전체 건축물 현황도 및 건축물 사용계획서를 제출하도록 보완요청을 하였으며, 「건축법」상 용도별 건축물의 종류에 따르면 동물화장장, 동물장례식장의 용도는 별도로 규정되어 있지 않다. 그러나 2016. 1. 26. 국토교통부 질의 회신 결과 “「동물보호법 시행규칙」제35조제2항 및 [별표9]에 따르면 동물장묘 등록시 신청업종을 선택하여 신청하므로 「건축법시행령」[별표1] 제26호 묘지관련시설이거나 제28호의 장례식장에 해당하는 것으로 보아야한다.”고 하여 보완요구를 한 것이다. 4) OOO(주)는 경기 OO시 OO로 OOOO-OO상 제O동 공장 건축물 중 일부 187.2m2를 화장시설로 용도 변경하고자 건축물 표시 변경 신청하였다. 피청구인은 건축물 표시변경 신청에 대하여 실무종합심의를 통해 2016. 2. 29. 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」제17조 및 같은 법 시행령 제21조제2항 규정에 의거 공장을 공장 외의 용도로 활용하는 복합 용도는 불가함을 통보하였다. 이에 앞서 해당건물에 공장등록 되어있던 회사는 소유주의 2016. 2. 24. 공장등록말소 신청에 대해 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」제17조에 의거 2016. 2. 26. 공장등록취소 처분 통보한 바 있다. 그러나 공장등록취소 처분과 별개로 공장건축물에 공장 외의 복합용도는 불가함이 법률로 규정되어 있어 2016. 2. 29. 부동의 통보를 하게 된 것이므로 청구인의 주장은 이유 없다 하겠다. 5) 동물장묘업 등록 신청 민원과 건축물표시 변경신청은 각각의 민원서류로 건축물 용도변경에 대하여는 사전이행 후 신청하여야 하는 것으로 청구인의 주장은 이유 없다. 청구인은 보완서류 제출시 연돌사양 1차 검사결과서와 2차 설치검사결과서가 불일치하고, 폐기물투입구 및 청소구의 1차 설치검사결과서와 2차 설치검사결과서가 불일치하며, 특히 1차 설치 검사 결과서에 동물 사체를 이용하여 시설검사를 하여야 하나, 빈 관에 일반쓰레기를 넣어 시험 가동하였다고 청구인과 OOOOOOO협동조합 담당자에게 구두 확인하였다. 다시 말하면 시설검사를 성실히 이행하여 그 결과를 제출하여야 할 의무가 있는 청구인이 그 의무를 다하지 못했다고 할 수 있으며, 동물의 사체가 아닌 일반쓰레기로의 시험 가동은 적정한 시험 방법이라고 할 수 없으며, 「민원처리에 관한 법률」제5조 민원인의 권리와 의무를 다하지 않았음으로 청구인의 주장은 이유없다 할 것이다. 6) 「건축법」제19조에 의거 건축물용도변경은 동물장묘업 영업등록신청전 사전 이행하여야 하며 「건축법」과 「동물보호법」은 개별법으로 다뤄야 하는 사항이다. 「민원처리에 관한 법률 시행령」제24조제2항 및 제3항 규정에 의하면 민원인의 보완요구기간 연장 요청시 민원인의 보완요청횟수를 2회까지로 한정되어 있으며 농축산과 방문시 동물장묘업 등록 신청에 대한 절차 안내를 상세히 안내해주었으므로 청구인의 주장과는 다르다. 7) 청구인은 2016. 2. 5. OO동 OO-O외 2필지상 건축물의 용도를 기존 공장에서 묘지관련시설로 일부 변경신청을 하였으며, 2016. 2. 15. 표시변경 신청 내용이 현장과 합치하는지 확인한 결과 불법으로 축조된 가설건축물이 있어 관련규정에 따라 원상복구 등 조치되어야 함을 사유로 해당민원을 반려하였으며 아울러 위 불법사항 해소 후 재신청시 신청서 수리가 가능한 것이 아니며 「건축법」 및 관계법령 등에 적합할 경우 수리 가능함을 사전 예고한 바 있으며 해당 건축물에 설치한 소각로의 굴뚝시설은 「건축법시행령」제54조 및 「건축물의 피난·방화구조 등의 기준에 관한 규칙」제20조에 따라 굴뚝의 옥상돌출부는 지붕면으로부터 수직거리를 1미터 이상으로 하여야하나 동 사항이 반영되지 않았고, 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」제17조 및 같은 법 시행령 제21조2제2항 규정에 의하면 공장을 공장 외의 용도로 활용하는 복합용도는 불가하므로 청구인은 해당 건축물 전체를 용도변경하거나 건축물 대장을 분리하는 등의 조치 후 신청하여야 하며, 신청지 주변이 OOOO통으로 184세대 354명이 거주하며 대부분 농업에 종사하면서 생활하고 있는 전형적인 농촌마을로 주변에 OOO이 위치하며 천연기념물 324호인 멸종위기종인 수리부엉이가 서식하며 관찰되는 지역이다. 특히 OOO지구 택지개발지역과 125미터 이격되어 있으며, 마을주민의 쉼터인 마을회관과 OO리 및 OO리 OOO 묘와 OO특수교육지원센터가 위치하고 있고 OO특수교육지원센터는 경기도OO교육지원청에서 정신지체, 청각장애, 시각장애, 정서·행동장애, 자폐성장애, 의사소통장애, 학습장애 등을 겪고 있는 아동에게 특수교육 및 치료 지원서비스를 제공하는 기관으로 현재 10명의 전담인력이 학생과 학부모 10명을 교육 및 치유하고 있는 등 목적사업의 성격, 주변 환경 등을 고려할 때 주거편익 저해, 장애아동의 정신적 피해와, 화장시설 운영에 다른 대기배출로 인한 주민건강에 악영향을 줄 수 있으며 화장시설 운영시 발생하는 비산먼지 침출수 발생 등 복합적인 환경피해가 우려됨을 종합적으로 신중히 판단하여 불수리 처리하였기에 청구인의 주장은 이유없다 할 것이다. 8) 2016. 3. 2. 동물장묘업 영업등록 신청서 반려 통보와 관련 「민원처리에 관한 법률」제25조를 같은 법 제15조로 오기 작성된 것으로 신청건은 보완요구하였으나 기한 내 제출하지 않아 보완의 미이행으로 반려된 것이다. 청구인은 동물장묘업 등록을 하기 위하여 굳이 사전에 건축물 용도를 공장에서 묘지관련시설로 변경할 이유가 있는지에 대해 의문이라고 말하고 있다. 2016. 1. 26. 국토교통부에서 「동물보호법 시행규칙」제35조제2항 및 [별표9]에 따르면 동물장묘업 등록시 신청업종을 선택하여 신청하므로 「건축법시행령」[별표1] 제26호 묘지관련시설이거나 제28호의 장례식장에 해당하는 것으로 보아야 한다고 하였는바 청구인의 주장은 이유없다 할 것이다. 9) 청구인의 행정절차 잘못에 대한 지적에 대하여, 「동물보호법」제33조제1항 및 같은 법 시행규칙 제37조제1항 동물장묘업 영업의 등록에 의하면 인력 현황, 영업장의 시설내역 및 배치도, 사업계획서, [별표9]의 시설기준 갖추었음을 증명하는 서류, 동물사체에 대한 처리 후 잔재에 대한 처리계획서를 시장·군수·구청장에게 제출하게 되어 있으며 「동물장묘업의 시설설치 및 검사기준」에 따라 동물장묘업 영업등록전 동물화장시설 설치검사결과서를 제출하여야 하나 절차를 이행하지 않았고, 인력현황과 영업장의 시설내역 및 배치도, 사업계획서도 부적합하였으며 동물장묘시설은 「건축법 시행령」[별표1] 제26호에 명시되어 있는바 청구인의 주장은 이유없다 하겠다. 10) 위 내용으로 볼 때 청구인의 「민원사무처리규정」에 따른 보완기한 내 보완서류를 미제출한 점, 민원인의 의무를 지키지 않은 점, 보완제출 서류의 불투명한 점, 건축물 용도변경의 정당성 등을 미루어 볼 때 청구인의 반려처분 취소 주장은 이유가 없음으로 당연히 기각되어야 한다. (보충서면) 11) OOOO통은 난개발로 인하여 삶의 터전인 마을이 점차 줄어들고 있는 실정이며 이에 대한 대책으로 OO시에서는 시민의 삶 향상을 위해 기반시설의 계획, 건축물의 용도 설정, 건축물의 건폐율 및 용적률 산정, 건축물의 배치·형태·색채·높이 등에 대한 사항 등 “난개발 방지를 위한 성장관리방안 수립”에 용역비 3억 5천만 원을 투입하여 2015. 11. 6 ~ 2016. 5. 3. 용역을 실시하고 있는 지역이다. 청구인은 고령자 친화기업이라고 주장하고 있으나 동물장묘업 영업등록과 고령자 친화기업은 관련이 없으며 반려의 이유는 영업 등록시 첨부하여 제출하여야 하는 서류를 기한 내 제출하지 못한 데 있다. 또한 현재 운영중인 다른 장묘업체의 인력 현황을 볼 때 대체적으로 차이는 있지만 통상 2~3명이 동물장묘업 전체를 운영하고 있는 실정이다. 12) 위에서 살펴본 바와 같이 신청지 주변은 시민의 삶 향상과 난개발 방지를 위한 성장관리방안 수립을 위하여 용역을 실시하고 있고 OOO지구 택지개발지역과 125미터 이격된 매우 근접한 곳이며, 동물장묘업 영업등록 신청 반려처분과는 아무런 관련이 없음에도 관련이 있는 것처럼 노인일자리 창출을 위한 사업이라 주장을 하고 있으므로 동물장묘업 영업등록신청 반려처분 취소청구는 마땅히 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【동물보호법】[시행 2015.1.20.] [법률 제13023호, 2015.1.20., 일부개정] 제32조(영업의 종류 및 시설기준 등) ① 농림축산식품부령으로 정하는 개·고양이·토끼 등 가정에서 반려(伴侶)의 목적으로 기르는 동물과 관련된 다음 각 호의 영업을 하려는 자는 농림축산식품부령으로 정하는 기준에 맞는 시설과 인력을 갖추어야 한다. <개정 2013.3.23., 2013.8.13.> 1. 동물장묘업(動物葬墓業) 2. 동물판매업 3. 동물수입업 4. 동물생산업 ② 제1항 각 호에 따른 영업의 세부 범위는 농림축산식품부령으로 정한다. 제33조(영업의 등록) ① 제32조제1항제1호부터 제3호까지의 규정에 따른 영업을 하려는 자는 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 시장·군수·구청장에게 등록하여야 한다. <개정 2013.3.23.> ② 제1항에 따라 등록을 한 자는 농림축산식품부령으로 정하는 사항을 변경하거나 폐업·휴업 또는 그 영업을 재개하려는 경우에는 미리 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 시장·군수·구청장에게 신고를 하여야 한다. <개정 2013.3.23.> ③ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제1항에 따른 등록을 할 수 없다. 다만, 제5호는 제32조제1항제1호에 따른 영업에만 적용한다. <개정 2014.3.24.> 1. 등록을 하려는 자(법인인 경우에는 임원을 포함한다. 이하 이 조에서 같다)가 미성년자, 피한정후견인 또는 피성년후견인인 경우 2. 제32조제1항 각 호 외의 부분에 따른 시설 및 인력의 기준에 맞지 아니한 경우 3. 제38조제1항에 따라 등록이 취소된 후 1년이 지나지 아니한 자(법인인 경우에는 그 대표자를 포함한다)가 취소된 업종과 같은 업종을 등록하려는 경우 4. 등록을 하려는 자가 이 법을 위반하여 벌금형 이상의 형을 선고받고 그 형이 확정된 날부터 1년이 지나지 아니한 경우 5. 「장사 등에 관한 법률」 제17조에 해당하는 지역에 동물장묘시설을 설치하려는 경우 【동물보호법 시행규칙】[시행 2016.1.21.] [농림축산식품부령 제193호, 2016.1.21., 일부개정] 제36조(영업의 세부범위) 법 제32조제2항에 따른 동물 관련 영업의 세부범위는 다음 각 호와 같다. <개정 2012.12.26.> 1. 동물장묘업: 다음 각 목 중 어느 하나 이상의 시설을 설치·운영하는 영업 가. 동물 전용의 장례식장 나. 동물의 사체 또는 유골을 불에 태우는 방법으로 처리하는 시설[이하 "동물화장(火葬)시설"이라 한다] 또는 건조·멸균분쇄의 방법으로 처리하는 시설[이하 "동물건조장(乾燥葬)시설"이라 한다] 다. 동물 전용의 납골시설 제37조(동물장묘업 등의 등록) ① 법 제33조제1항에 따라 동물장묘업, 동물판매업 또는 동물수입업의 등록을 하려는 자는 별지 제15호서식의 영업 등록 신청서(전자문서로 된 신청서를 포함한다)에 다음 각 호의 서류(전자문서를 포함한다)를 첨부하여 관할 시장·군수·구청장에게 제출하여야 한다. <개정 2012.12.26, 2016.1.21> 1. 인력 현황 2. 영업장의 시설 내역 및 배치도 3. 사업계획서(동물장묘업의 등록에만 해당한다) 4. 별표 9의 시설기준을 갖추었음을 증명하는 서류가 있는 경우에는 그 서류 5. 삭제 <2016.1.21> 6. 동물사체에 대한 처리 후 잔재에 대한 처리계획서(동물화장시설 또는 동물건조장시설을 설치하는 경우에만 해당한다) ② ~ ③ (생략) ④ 시장·군수·구청장은 제1항에 따른 등록 신청이 별표 9의 기준에 맞는 경우에는 신청인에게 별지 제16호서식의 등록증을 발급하고, 별지 제17호서식의 동물장묘업 등록(변경신고) 관리대장과 별지 제18호서식의 동물판매업·동물수입업 등록(변경신고) 관리대장을 각각 작성·관리하여야 한다. ⑤ ~ ⑥ (생략) <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159272381"></img> 【동물장묘업의 시설설치 및 검사기준】[시행 2016.1.21.] [농림축산식품부 고시 제2016-5호, 2016.1.21., 제정] 제1조(목적) 이 고시는 동물보호법 시행규칙 제35조 제2항 및 제43조에 따라 농림축산식품부장관이 동물장묘업의 원활한 운영을 위해 동물장묘업의 시설설치, 검사기준 등 필요한 사항을 정함을 목적으로 한다. 제2조(용어의 정의) 이 고시에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "설치검사"란 동물장묘시설의 설치자가 검사기준 및 방법에 따라 당해 시설의 형식·기능 등이 설치기준에 적합한지 여부에 대하여 받는 검사를 말한다. 2. "정기검사"란 동물장묘시설이 설치기준, 관리기준에 적합하게 유지·관리되고 있는지를 확인하기 위하여 정기적으로 받는 검사를 말하며 검사결과를 지체 없이 관할 시장·군수·구청장에게 제출해야 한다. 3. “자가검사”란 동물화장시설을 운영하는 동물장묘업자가 시설을 운영할 때에 나오는 배기가스 등 오염물질을 측정대행업자에게 측정하게 하는 검사를 말하며 검사결과를 지체 없이 관할 시장·군수·구청장에게 제출해야 한다. 제3조(검사기관) 동물장묘시설에 대한 검사기관은 다음과 같다. 1. 동물화장시설의 검사기관 가. 한국환경공단 나. 한국기계연구원 다. 한국산업기술시험원 라. 대학, 정부출연기관, 그 밖에 소각시설을 검사할 수 있다고 인정하여 환경부장관이 고시하는 기관 2. 동물건조장시설의 검사기관 가. 한국환경공단 나. 특별시·광역시·특별자치시·도·특별자치도의 보건환경연구원 다. 한국산업기술시험원 3. 동물화장시설의 자가검사 기관 : 환경분야 시험검사 등에 관한 법률 제16조에 따라 등록된 자가측정대행업체 제4조(동물화장시설의 설치검사 방법 및 기준) 동물화장시설의 설치검사 방법 및 기준은 [별표 1]과 같다. 제5조 ~ 제9조 (생략) [별표 1] 동물화장시설의 설치검사 방법 및 기준 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159272379"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159272375"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159272377"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159272385"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159272383"></img> 【민원 처리에 관한 법률 시행령】[시행 2016.2.12.] [대통령령 제26980호, 2016.2.12., 전부개정] 제15조(건의민원의 처리기간 등) 행정기관의 장은 건의민원을 접수한 경우에는 특별한 사유가 없으면 14일 이내에 처리하여야 한다. 제24조(민원문서의 보완 절차 및 방법 등) ① 행정기관의 장은 법 제22조제1항에 따라 민원인에게 민원문서의 보완을 요구하는 경우에는 문서 또는 구술 등으로 하되, 민원인이 특별히 요청한 경우에는 문서로 하여야 한다. ② 행정기관의 장은 제1항에 따라 보완 요구를 받은 민원인이 보완 요구를 받은 기간 내에 보완을 할 수 없음을 이유로 보완에 필요한 기간을 분명하게 밝혀 기간 연장을 요청하는 경우에는 이를 고려하여 다시 보완기간을 정하여야 한다. 이 경우 민원인의 기간 연장 요청은 2회로 한정한다. ③ 행정기관의 장은 민원인이 법 제22조제1항에 따라 정한 보완기간 또는 이 조 제2항 전단에 따라 다시 정한 보완기간 내에 민원문서를 보완하지 아니한 경우에는 10일 이내의 기간을 정하여 다시 보완을 요구할 수 있다. ④ 제2항 및 제3항에 따른 민원문서의 보완에 필요한 기간의 계산방법에 관하여는 「민법」 제156조, 제157조 및 제159조부터 제161조까지의 규정을 준용한다. 제25조(민원문서의 반려 등) ① 행정기관의 장은 민원인이 제24조에 따른 기간 내에 민원문서를 보완하지 아니한 경우에는 그 이유를 분명히 밝혀 접수된 민원문서를 되돌려 보낼 수 있다. ② 행정기관의 장은 민원인의 소재지가 분명하지 아니하여 제24조제1항에 따른 보완요구가 2회에 걸쳐 반송된 경우에는 민원인이 민원을 취하(取下)한 것으로 보아 이를 종결처리할 수 있다. ③ ~ ④ (생략) 【건축법】[시행 2016.1.25.] [법률 제13433호, 2015.7.24., 타법개정] 제19조(용도변경) ① 건축물의 용도변경은 변경하려는 용도의 건축기준에 맞게 하여야 한다. ② 제22조에 따라 사용승인을 받은 건축물의 용도를 변경하려는 자는 다음 각 호의 구분에 따라 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받거나 신고를 하여야 한다. <개정 2013.3.23., 2014.1.14.> 1. 허가 대상: 제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설군(施設群)에 속하는 건축물의 용도를 상위군(제4항 각 호의 번호가 용도변경하려는 건축물이 속하는 시설군보다 작은 시설군을 말한다)에 해당하는 용도로 변경하는 경우 2. 신고 대상: 제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설군에 속하는 건축물의 용도를 하위군(제4항 각 호의 번호가 용도변경하려는 건축물이 속하는 시설군보다 큰 시설군을 말한다)에 해당하는 용도로 변경하는 경우 ③ 제4항에 따른 시설군 중 같은 시설군 안에서 용도를 변경하려는 자는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 건축물대장 기재내용의 변경을 신청하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 변경의 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2013.3.23., 2014.1.14.> ④ 시설군은 다음 각 호와 같고 각 시설군에 속하는 건축물의 세부 용도는 대통령령으로 정한다. 1. 자동차 관련 시설군 2. 산업 등의 시설군 3. 전기통신시설군 4. 문화 및 집회시설군 5. 영업시설군 6. 교육 및 복지시설군 7. 근린생활시설군 8. 주거업무시설군 9. 그 밖의 시설군 ⑤ 제2항에 따른 허가나 신고 대상인 경우로서 용도변경하려는 부분의 바닥면적의 합계가 100제곱미터 이상인 경우의 사용승인에 관하여는 제22조를 준용한다. ⑥ 제2항에 따른 허가 대상인 경우로서 용도변경하려는 부분의 바닥면적의 합계가 500제곱미터 이상인 용도변경(대통령령으로 정하는 경우는 제외한다)의 설계에 관하여는 제23조를 준용한다. 【건축법 시행령】[시행 2016.1.19.] [대통령령 제26909호, 2016.1.19., 일부개정] 제14조(용도변경) ① ~ ④ (생략) ⑤ 법 제19조제4항 각 호의 시설군에 속하는 건축물의 용도는 다음 각 호와 같다. <개정 2008.10.29, 2010.12.13, 2011.6.29, 2014.3.24, 2016.2.11> 1. 자동차 관련 시설군 자동차 관련 시설 2. 산업 등 시설군 가. 운수시설 나. 창고시설 다. 공장 라. 위험물저장 및 처리시설 마. 자원순환 관련 시설 바. 묘지 관련 시설 사. 장례식장 【산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률】[시행 2016.1.27.] [법률 제13846호, 2016.1.27., 일부개정] 제17조(공장의 등록취소 등) ① 시장·군수 또는 구청장은 제16조제1항부터 제3항까지의 규정에 따라 등록된 공장이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 공장의 등록을 취소할 수 있다. 1. 공장이 멸실(滅失)되거나 건축물의 용도가 변경된 경우 2. 공장이 폐업되거나 제조시설이 멸실된 경우 3. 그 밖에 대통령령으로 정하는 경우 ② 시장·군수 또는 구청장은 제1항에 따라 공장등록을 취소한 경우에는 제16조제6항 각 호의 등록등에 관하여 협의한 관계 행정기관에 그 취소 사실을 통보하여야 한다. ③ 제1항에 따른 등록취소의 범위는 대통령령으로 정한다. 【산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 시행령】[시행 2016.1.25.] [대통령령 제26922호, 2016.1.22., 타법개정] 제21조(공장의 등록취소) ① 법 제17조제1항제2호에서 "공장이 폐업되거나 제조시설이 멸실된 경우"란 제조업을 하지 아니할 목적으로 공장에서 제조시설을 철거하거나 그 밖의 사유로 제조시설을 없앤 경우를 말한다. ② 법 제17조제1항제3호에서 "대통령령으로 정하는 경우"란 다음 각 호의 경우를 말한다. <개정 2014.12.30.> 1. 법 제42조에 따라 입주계약이 해지된 경우(입주기업체의 경우만 해당한다) 2. 해당 공장을 공장 외의 용도로 활용하는 경우. 다만, 다음 각 목의 요건을 모두 갖추고 공장의 일부를 다른 용도로 활용하는 경우는 제외한다. 가. 다음의 어느 하나에 해당하는 용도로 활용할 것 1) 해당 공장과 관련된 사업의 용도나 해당 공장을 운영하는 데에 필요한 용도 2) 「신에너지 및 재생에너지 개발ㆍ이용ㆍ보급 촉진법」 제2조제2호가목에 따른 태양에너지를 이용하여 「전기사업법」 제2조제3호에 따른 발전사업을 하는 데에 필요한 용도. 다만, 다음의 어느 하나에 해당하는 경우로 한정한다. 가) 공장부지 안의 건축물에 발전설비를 설치하는 경우 나) 공장부지 중 제2조제2항제1호부터 제3호까지의 시설이 설치되어 있지 않은 공장부지를 활용할 때에는 해당 발전설비의 수평투영면적이 제18조의2제1항에 따른 해당 공장의 공장건축면적을 초과하지 않는 범위에서 발전설비를 설치하는 경우 나. 해당 공장의 제조활동에 현저하게 지장을 주지하지 아니할 것 3. 공장등록 시 붙인 조건을 이행하지 아니한 경우 4. 법에 따른 명령이나 처분을 위반하는 경우 ③ 시장ㆍ군수 또는 구청장은 법 제17조제1항에 따라 공장의 등록을 취소할 때에 공장의 일부가 등록취소의 사유에 해당하게 된 경우에는 산업통상자원부령으로 정하는 바에 따라 해당 공장등록의 일부를 취소할 수 있다. 나. 판단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 의견서, 사업계획서, 현장사진, 각 보완요구서 및 그 답변, 실무종합심의회 심의서, 각 동물화장터 설치검사결과서, 기타 자료 등의 기재내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 OO시 OO로 OOOO-OO(OO동 OO-O)에 동물장묘업을 영위하기 위하여 관련 시설 설치 후 2016. 1. 22. 동물장묘업 영업등록 신청을 하였으나, 피청구인은 청구인이 2016. 1. 28. 1차 보완요구, 2016. 2. 4. 1차 보완연기 승인, 2016. 2. 19. 2차 연기 승인 등을 거쳤음에도 건축물 용도변경 절차 등 보완 요구사항을 이행하지 않았다는 이유로, 「민원처리에 관한 법률 시행령」 제15조에 따라 2016. 3. 2. 청구인에게 동물장묘업 영업등록 반려 통보를 하였다. 나) 피청구인의 실무종합심의회 심의서에서 건축과는 “「건축법」 제19조 규정에 의한 용도변경 절차를 사전 이행할 것”을 의견으로 제출하였다. 다) 피청구인은 2016. 2. 23. 폐기물조성 불일치, 최대처리능력 미확인, 연소실 연료 불일치 등을 이유로 OOOOOOO협동조합에 재검사를 요구하였다. 라) OOOOOOO협동조합은 2016. 2. 23. 재검사를 실시하여 합격판정을 내렸다. 마) 피청구인은 2차 보완연기 승인에서 ①시설설치검사서 불일치에 따른 재검사, ②용도변경절차 사전이행, ③공장을 공장 외의 용도로 활용할 경우 등록취소 이 3가지를 보완요구 하였다. 2) 「동물보호법」제32조제1항제1호 소정의 동물장묘업의 영업을 하려는 자는 같은 법 제33조제1항의 규정에 의거하여 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 시장·군수·구청장에게 등록하여야 하며, 그 등록을 하려는 자는 영업 등록 신청서(전자문서로 된 신청서를 포함한다)에 ①인력현황, ②영업장의 시설 내역 및 배치도, ③사업계획서, ④[별표9]의 시설기준을 갖추었음을 증명하는 서류가 있는 경우에는 그 서류, ⑤동물사체에 대한 처리 후 잔재에 대한 처리계획서를 첨부하여 관할 시장·군수·구청장에게 제출하여야 하고, 시장·군수·구청장은 제1항에 따른 등록 신청이 [별표 9]의 기준에 맞는 경우에는 신청인에게 별지 제16호서식의 등록증을 발급하고 별지 제17호서식의 동물장묘업 등록(변경신고) 관리대장과 별지 제18호서식의 동물판매업·동물수입업 등록(변경신고) 관리대장을 각각 작성·관리하여야 한다. 3) 피청구인은 건축물 용도변경 절차의 사전 이행은 건축과의 관계 법령 검토에서 보완 요구된 사항인 점, 그에 대한 거부는 불법가설건축물이 존재하는 이유로 반려된 점, 청구인이 제출한 시험성적서는 그 기준에 맞지 않음이 확인된 점, 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」제17조 및 같은 법 시행령 제21조제2항 규정에 의거 공장을 공장 외의 용도로 활용하는 복합 용도는 불가한 점, 「민원처리에 관한 법률 시행령」제24조 제2항 및 제3항 규정에 의하면 민원인의 보완요구기간 연장 요청시 민원인의 보완요청횟수를 2회까지로 한정하고 있고 그 최대 횟수까지 보완요청을 승인한 점, 제출 서류의 내용이 부적합하며 관련 제출절차 등을 이행하지 않은 점, 인근에 천연기념물인 수리부엉이가 서식하고, 인근 마을과 택지개발지역과 이격거리가 얼마 되지 않는 점 등을 근거로 이 사건 처분이 적법하다고 주장한다. 4) 살피건대, 「동물보호법」 제33조제1항 , 제32조제1항제1호 , 같은 법 시행규칙 제32조제2항 [별표 9]는 동물장묘업을 하려는 자는 동물보호법 시행규칙에 따른 시설과 인력 기준을갖추어 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 등록하여야 한다고 규정하고, 같은 법 제33조제3항은 등록을 하려는 자가 미성년자, 피한정후견인 또는 피성년후견인인 경우(제1호), 제32조제1항 각 호 외의 부분에 따른 시설 및 인력의 기준에 맞지 아니한 경우(제2호), 제38조제1항 에 따라 등록이 취소된 후 1년이 지나지 아니한 자가 취소된 업종과 같은 업종을 등록하려는 경우(제3호), 등록을 하려는 자가 이 법을 위반하여 벌금형 이상의 형을 선고받고 그 형이 확정된 날부터 1년이 지나지 아니한 경우(제4호), 「장사 등에 관한 법률」 제17조에 해당하는 지역에 동물장묘시설을 설치하려는 경우(제5호)에는 제1항에 따른 등록을 할 수 없다고 규정하고 있다. 행정행위가 그 재량성의 유무 및 범위와 관련하여 이른바 기속행위 내지 기속재량행위와 재량행위 내지 자유재량행위로 구분된다고 할 때, 그 구분은 당해 행위의 근거가 된 법규의 체재ㆍ형식과 그 문언, 당해 행위가 속하는 행정 분야의 주된 목적과 특성, 당해 행위 자체의 개별적 성질과 유형 등을 모두 고려하여 판단하여야 하는바( 대법원2001. 2. 9. 선고 98두17593 판결 , 대법원 1998. 9. 25. 선고 98두7503 판결 등 참조), 위 관계법령에 의하면, 동물장묘업 등록신청을 받은 행정청은 그 등록신청이 관계법령에서 정하는 제한에 배치되지 않고 그 신청이 법정등록 요건에 합치되는 경우에는 특별한 사정이 없으면 신청을 등록해주어야 하고, 관계법령에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 등록을 거부할 수 없으며, 다만 심사결과 관계법령상의 제한 이외의 중대한 공익상 필요가 있는 경우에 한하여 그 등록을 거부할 수 있다고 봄이 타당하다(대구지방법원 2014. 8. 20. 선고 2014구합20539 판결) 따라서 이 사건 처분의 적법성을 판단하기 위하여는 기타 법령이 아닌 관계법령인 「동물보호법」상의 법정 등록 요건을 구비하였는가와 그 밖에 중대한 공익상 필요가 있는 경우가 있는가를 기준으로 하여 판단해야 할 것이다. 우선 법정 요건에 대하여 먼저 살펴본다면, 이 사건에서의 법정 요건은 「동물보호법 시행규칙」제37조 [별표9]에 따른 분향실, 납골시설용 표지판, 화장로의 완전 연소구조 및 격리구조, 폐쇄회로 녹화장치, 동물사체를 보관할 냉동시설, 「대기환경보전법」제16조에 따른 배출기준 준수, 「동물장묘업의 시설설치 및 검사기준」의 [별표1] 동물화장시설의 설치검사 방법 및 기준이다. 청구인이 제출한 시설배치도면을 볼 경우 장례식장 및 분향실이 도면상에 기재되어있고, 화장로1호기와 2호기가 건물 내 타 시설과 격리구조로 되어있으며 실험 결과 완전 연소구조로 나타났으며, 폐쇄회로 녹화장치를 갖추고 있으며, 납골시설은 존재하지 않으므로 표지판에 대하여는 요구되지 않으며, 「대기환경보전법」제16조에 따른 배출기준에 대하여는 이 사건 처분에서 문제가 된 바 없으며, 「동물장묘업의 시설설치 및 검사기준」의 [별표1] 동물화장시설의 설치검사 방법 및 기준에 따른 동물화장시설 설치검사 결과서 상의 결과가 합격이었으므로, 법정 요건을 모두 준수하였다 할 것이다. 이어서 중대한 공익상의 이유가 있는지에 대하여 살펴본다면, 피청구인은 이 사건 시설 설치지역이 주민거주지역과 각종 교육시설과의 이격거리가 얼마 되지 않고 인근에 천연기념물인 수리부엉이가 서식한다는 점을 법정 사유가 아닌 기타 공익적 사유로서 들고 있다. 하지만 이 사건 신청지 내 반경 300미터에는 인가가 10여 채에 불과하고 대부분이 공장 등으로 활용되고 있는 점, 수리부엉이가 서식하는 야산 인근에 이미 공사가 시작된 점, 이 사건 신청지와 교육시설과는 직선거리가 650미터 정도이며 임야 등으로 인하여 육안으로 확인이 불가능한 점 등을 볼 때, 이런 사유가 기타 중대한 공익상의 이유가 된다고 보기 힘들 것이다. 관계법령에서 요구하는 법정요건을 모두 준수하였고, 이 사건 신청을 거부할만한 기타 중대한 공익상의 이유가 존재하지 않는 상황에서 피청구인이 내린 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분으로 판단된다. 4. 결론 그렇다면 청구인의 이 사건 행정심판 청구는 이유 있다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.