동별 사용검사 부관 취소청구 등

1. 사건개요 청구인들은 ○○지역주택조합(이하 ‘이 사건 조합’이라 한다)이 경기도 ○○시 ○○동 ○○○-○번지 토지 일원(이하 ‘이 사건 사업부지’라 한다)에서 진행하는 주택재개발건설사업의 사업권과 이 사건 사업부지를 인수한 자들로, 이 사건 조합이 운영상 부실 등의 문제로 해산하자, 2019. 12. 10. 피청구인으로부터 주택건설사업계획승인(이하 ‘이 사건 사업계획승인’이라 한다)을 받아 ‘○○동 ○○○○빌’(이하 ‘이 사건 아파트’라 한다) 상호의 공동주택(이하 이 사건 사업부지와 이 사건 아파트를 통칭하는 경우 ‘이 사건 부동산’이라 한다) 신축을 완공 후 2023. 2. 8. 피청구인에게 「주택법」 제49조 및 같은 법 시행령 제54조제1항에 따라 동별 사용검사를 신청하였다. 이에 피청구인은 2023. 3. 1. 청구인들에게 ‘사업주체로서 이 사건 조합 관련 피해자에 대한 합의 및 지급 등 이행사항에 대하여 「주택법」 제49조에 의한 전체 사용검사 승인 신청 전까지 이행할 것’이라는 부관(이하 ‘이 사건 부관’이라 한다)을 부가하여 동별 사용검사를 승인(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【행정기본법】 제10조(비례의 원칙) 행정작용은 다음 각 호의 원칙에 따라야 한다. 1. 행정목적을 달성하는 데 유효하고 적절할 것 2, 행정목적을 달성하는 데 필요한 최소한도에 그칠 것 3. 행정작용으로 인한 국민의 이익 침해가 그 행정작용이 의도하는 공익보다 크지 아니할 것 제11조(성실의무 및 권한남용금지의 원칙) ① 행정청은 법령등에 따른 의무를 성실히 수행하여야 한다. ② 행정청은 행정권한을 남용하거나 그 권한의 범위를 넘어서는 아니 된다. 제12조(신뢰보호의 원칙) ① 행정청은 공익 또는 제3자의 이익을 현저히 해칠 우려가 있는 경우를 제외하고는 행정에 대한 국민의 정당하고 합리적인 신뢰를 보호하여야 한다. ② 행정청은 권한 행사의 기회가 있음에도 불구하고 장기간 권한을 행사하지 아니하여 국민이 그 권한이 행사되지 아니할 것으로 믿을 만한 정당한 사유가 있는 경우에는 그 권한을 행사해서는 아니 된다. 다만, 공익 또는 제3자의 이익을 현저히 해칠 우려가 있는 경우는 예외로 한다. 제13조(부당결부금지의 원칙) 행정청은 행정작용을 할 때 상대방에게 해당 행정작용과 실질적인 관련이 없는 의무를 부과해서는 아니 된다. 제17조(부관) ① 행정청은 처분에 재량이 있는 경우에는 부관(조건, 기한, 부담, 철회권의 유보 등을 말한다. 이하 이 조에서 같다)을 붙일 수 있다. ② 행정청은 처분에 재량이 없는 경우에는 법률에 근거가 있는 경우에 부관을 붙일 수 있다. ③ 행정청은 부관을 붙일 수 있는 처분이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 처분을 한 후에도 부관을 새로 붙이거나 종전의 부관을 변경할 수 있다. 1. 법률에 근거가 있는 경우 2. 당사자의 동의가 있는 경우 3. 사정이 변경되어 부관을 새로 붙이거나 종전의 부관을 변경하지 아니하면 해당 처분의 목적을 달성할 수 없다고 인정되는 경우 ④ 부관은 다음 각 호의 요건에 적합하여야 한다. 1. 해당 처분의 목적에 위배되지 아니할 것 2. 해당 처분과 실질적인 관련이 있을 것 3. 해당 처분의 목적을 달성하기 위하여 필요한 최소한의 범위일 것 제21조(재량행사의 기준) 행정청은 재량이 있는 처분을 할 때에는 관련 이익을 정당하게 형량하여야 하며, 그 재량권의 범위를 넘어서는 아니 된다. 【주택법】 제15조(사업계획의 승인) ① 대통령령으로 정하는 호수 이상의 주택건설사업을 시행하려는 자 또는 대통령령으로 정하는 면적 이상의 대지조성사업을 시행하려는 자는 다음 각 호의 사업계획승인권자(이하 “사업계획승인권자”라 한다. 국가 및 한국토지주택공사가 시행하는 경우와 대통령령으로 정하는 경우에는 국토교통부장관을 말하며, 이하 이 조, 제16조부터 제19조까지 및 제21조에서 같다)에게 사업계획승인을 받아야 한다. 다만, 주택 외의 시설과 주택을 동일 건축물로 건축하는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다. 1. 주택건설사업 또는 대지조성사업으로서 해당 대지면적이 10만제곱미터 이상인 경우: 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사 또는 특별자치도지사(이하 “시ㆍ도지사”라 한다) 또는 「지방자치법」 제198조에 따라 서울특별시ㆍ광역시 및 특별자치시를 제외한 인구 50만 이상의 대도시(이하 “대도시”라 한다)의 시장 2. 주택건설사업 또는 대지조성사업으로서 해당 대지면적이 10만제곱미터 미만인 경우: 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수 ② 제1항에 따라 사업계획승인을 받으려는 자는 사업계획승인신청서에 주택과 그 부대시설 및 복리시설의 배치도, 대지조성공사 설계도서 등 대통령령으로 정하는 서류를 첨부하여 사업계획승인권자에게 제출하여야 한다. ③ 주택건설사업을 시행하려는 자는 대통령령으로 정하는 호수 이상의 주택단지를 공구별로 분할하여 주택을 건설ㆍ공급할 수 있다. 이 경우 제2항에 따른 서류와 함께 다음 각 호의 서류를 첨부하여 사업계획승인권자에게 제출하고 사업계획승인을 받아야 한다. 1. 공구별 공사계획서 2. 입주자모집계획서 3. 사용검사계획서 ④ 제1항 또는 제3항에 따라 승인받은 사업계획을 변경하려면 사업계획승인권자로부터 변경승인을 받아야 한다. 다만, 국토교통부령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. ⑤ 제1항 또는 제3항의 사업계획은 쾌적하고 문화적인 주거생활을 하는 데에 적합하도록 수립되어야 하며, 그 사업계획에는 부대시설 및 복리시설의 설치에 관한 계획 등이 포함되어야 한다. ⑥ 사업계획승인권자는 제1항 또는 제3항에 따라 사업계획을 승인하였을 때에는 이에 관한 사항을 고시하여야 한다. 이 경우 국토교통부장관은 관할 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게, 특별시장, 광역시장 또는 도지사는 관할 시장, 군수 또는 구청장에게 각각 사업계획승인서 및 관계 서류의 사본을 지체 없이 송부하여야 한다. 제49조(사용검사 등) ① 사업주체는 제15조에 따른 사업계획승인을 받아 시행하는 주택건설사업 또는 대지조성사업을 완료한 경우에는 주택 또는 대지에 대하여 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장(국가 또는 한국토지주택공사가 사업주체인 경우와 대통령령으로 정하는 경우에는 국토교통부장관을 말한다. 이하 이 조에서 같다)의 사용검사를 받아야 한다. 다만, 제15조제3항에 따라 사업계획을 승인받은 경우에는 완공된 주택에 대하여 공구별로 사용검사(이하 “분할 사용검사”라 한다)를 받을 수 있고, 사업계획승인 조건의 미이행 등 대통령령으로 정하는 사유가 있는 경우에는 공사가 완료된 주택에 대하여 동별로 사용검사(이하 “동별 사용검사”라 한다)를 받을 수 있다. ② 사업주체가 제1항에 따른 사용검사를 받았을 때에는 제19조제1항에 따라 의제되는 인ㆍ허가등에 따른 해당 사업의 사용승인ㆍ준공검사 또는 준공인가 등을 받은 것으로 본다. 이 경우 사용검사권자는 미리 관계 행정기관의 장과 협의하여야 한다. ③ 제1항에도 불구하고 다음 각 호의 구분에 따라 해당 주택의 시공을 보증한 자, 해당 주택의 시공자 또는 입주예정자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 사용검사를 받을 수 있다 1. 사업주체가 파산 등으로 사용검사를 받을 수 없는 경우에는 해당 주택의 시공을 보증한 자 또는 입주예정자 2. 사업주체가 정당한 이유 없이 사용검사를 위한 절차를 이행하지 아니하는 경우에는 해당 주택의 시공을 보증한 자, 해당 주택의 시공자 또는 입주예정자. 이 경우 사용검사권자는 사업주체가 사용검사를 받지 아니하는 정당한 이유를 밝히지 못하면 사용검사를 거부하거나 지연할 수 없다. ④ 사업주체 또는 입주예정자는 제1항에 따른 사용검사를 받은 후가 아니면 주택 또는 대지를 사용하게 하거나 이를 사용할 수 없다. 다만, 대통령령으로 정하는 경우로서 사용검사권자의 임시 사용승인을 받은 경우에는 그러하지 아니하다. 【주택법 시행령】 제54조(사용검사 등) ① 법 제49조제1항 본문에서 “대통령령으로 정하는 경우”란 제27조제3항 각 호에 해당하여 국토교통부장관으로부터 법 제15조에 따른 사업계획의 승인을 받은 경우를 말한다. ② 법 제49조제1항 단서에서 “사업계획승인 조건의 미이행 등 대통령령으로 정하는 사유가 있는 경우”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. 1. 법 제15조에 따른 사업계획승인의 조건으로 부과된 사항의 미이행 2. 하나의 주택단지의 입주자를 분할 모집하여 전체 단지의 사용검사를 마치기 전에 입주가 필요한 경우 3. 그 밖에 사업계획승인권자가 동별로 사용검사를 받을 필요가 있다고 인정하는 경우 ③ 사용검사권자는 사용검사를 할 때 다음 각 호의 사항을 확인해야 한다. 1. 주택 또는 대지가 사업계획의 내용에 적합한지 여부 2. 법 제48조의2제3항, 제48조의3제6항 후단, 이 영 제53조의2제2항 및 제53조의6제6항에 따라 사용검사를 받기 전까지 조치해야 하는 하자를 조치 완료했는지 여부 ④ 제3항에 따른 사용검사는 신청일부터 15일 이내에 하여야 한다. ⑤ 법 제49조제2항 후단에 따라 협의 요청을 받은 관계 행정기관의 장은 정당한 사유가 없으면 그 요청을 받은 날부터 10일 이내에 의견을 제시하여야 한다. 【주택공급에 관한 규칙】 제60조(입주금의 납부) ① 사업주체가 주택을 공급하는 경우 입주자로부터 받는 입주금은 청약금, 계약금, 중도금 및 잔금으로 구분한다. ④ 입주금은 다음 각 호의 구분에 따라 그 해당되는 시기에 받을 수 있다. 4. 잔금: 사용검사일 이후. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우에는 전체입주금의 10퍼센트에 해당하는 금액을 제외한 잔금은 입주일에, 전체입주금의 10퍼센트에 해당하는 잔금은 사용검사일 이후에 받을 수 있되, 잔금의 구체적인 납부시기는 입주자모집공고 내용에 따라 사업주체와 당첨자 간에 체결하는 주택공급계약에 따라 정한다. 가. 법 제49조제1항 단서에 따른 동별 사용검사 또는 같은 조 제4항 단서에 따른 임시 사용승인을 받아 입주하는 경우 나. 법 제49조제1항 단서에 따른 동별 사용검사 또는 같은 조 제4항 단서에 따른 임시 사용승인을 받은 주택의 입주예정자가 사업주체가 정한 입주예정일까지 입주하지 아니하는 경우 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 사업권 양도양수 계약서(2016. 12. 9.), 주택건설 사업계획승인 통보서(조건서 포함), ○○○○지역주택조합 인허가 관련 행정사무조사특별위원회 결과보고서, 이행각서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인들은 2003. 4. 17. 설립인가를 받은 주택건설사업주체인 이 사건 조합이 경기도 ○○시 ○○동 ○○○-○번지 토지 일원의 이 사건 사업부지에서 진행하는 주택재개발건설사업 중에 2016. 12. 9. 청구외 ㈜○과 사업권 양도양수하기로 하는 이 사건 계약을 체결한 후, 이 사건 조합 운영상 문제를 이유로 관련 재산피해자가 발생하자 신탁회사로부터 이 사건 부동산을 인수한 회사들이다. 나) 청구인들은 2019. 12. 10. 이 사건 사업계획승인을 받아 ‘○○동 ○○○○빌’이라는 상호의 이 사건 아파트 신축공사를 계속 진행한 후 2023. 2. 8. 피청구인에게 공사 완료에 따른 동별 사용검사를 신청하였다. 다) 피청구인은 2023. 2. 28. 청구인들로부터 ‘이 사건 조합으로 인하여 발생한 기존 토지소유자 등 재산 피해금액에 대하여 ○○ ○○○○빌 사업 관련 「주택법」 제49조에 의한 사용검사 승인 신청 전까지 청구인들이 피해자에게 피해금액을 합의 및 지급하기로 한다.’라는 내용으로 이행각서를 받았다. 라) 이에 피청구인은 2023. 3. 1. 청구인들에게 2023. 2. 28.자 이행각서상 명시한 대로 사업주체로서 이 사건 조합 관련 피해자에 대한 합의 및 지급 등 이행사항에 대하여 「주택법」 제49조에 의한 전체 사용검사 승인 신청 전까지 이행하라는 행정안내로 이 사건 부관을 부가하여 동별 사용검사를 승인하는 이 사건 처분을 하였다. 2) 처분의 적정 여부 행정청이 인ㆍ허가 등 수익적 행정처분을 하면서 상대방에게 그 처분과 관련하여 이른바 부관으로서 부담을 붙일 수 있다 하더라도, 그러한 부담은 비례의 원칙이나 부당결부금지의 원칙에 위배되지 않아야만 적법한 것이고(대법원 1997. 3. 11. 선고 96다49650 판결 참조), 행정처분과 실제적 관련성이 없어 부관으로 붙일 수 없는 부담을 사법상 계약의 형식으로 행정처분의 상대방에게 부과할 수는 없다고 할 것이다(대법원 2010. 1. 28. 선고 2007도9331 판결, 대법원 2009. 12. 10. 선고 2007다63966 판결 참조). 그리고 건물의 사용검사처분은 건축허가를 받아 건축된 건물이 건축허가 사항대로 건축행정 목적에 적합한지 여부를 확인하고 사용검사필증을 교부하여 줌으로써 허가받은 사람으로 하여금 건축한 건물을 사용ㆍ수익할 수 있게 하는 법률효과를 발생시키는 것이다(대법원 2015. 1. 29 선고 2013두24976 판결 참조). 「주택법」 제49조제1항 및 같은 법 시행규칙 제21조제1항과 제2항에 의하더라도, 사용검사처분은 공사의 완공 여부, 허가 내용과의 부합 여부 등을 심사하여 발령되는 것일 뿐이고, 위와 같은 공사 내용과 무관한 사항은 사용검사처분과 실체적 관련성이 있다고 볼 수 없다. 그런데 피청구인이 이 사건 처분에 부가한 이 사건 부관은 「주택법」상 사용검사처분의 실체적 심사내용과는 직접적인 관련성이 있다고 보기 어렵고, 이는 민사적으로 해결되어야 할 성질의 것에 불과하다고 보인다. 그리고 사업계획승인의 내용에 이 사건 부관과 같은 내용이 포함되어 있지 않았으므로, 사업계획승인에 근거하여 이 사건 처분을 함에 있어 이 사건 부관을 부가할 수는 없다고 할 것이다. 그러므로 피청구인이 행정안내 사항으로 표시하였더라도 사용검사처분과 실질적인 관련성이 있다고 보기 어려운 이 사건 부관을 부가한 것은 부담을 지우는 사항으로 인식되기에 부당결부금지 원칙에 위반되는 것이어서 위법하다고 할 것이고, 이에 대한 청구인들의 주장은 이유 있다. 한편, 비록 이 사건 부관과 관련하여 청구인들이 피청구인에게 이행각서를 작성하여 제출한 사실이 있더라도, 행정처분과 실제적 관련성이 없어 부관으로 붙일 수 없는 부담을 사법상 계약의 형식으로 행정처분의 상대방에게 부과할 수는 없으므로, 위와 같은 이행각서 제출 사실은 이 사건 부관의 위법성 판단에 영향을 미친다고 볼 수 없다. 따라서 청구인들의 이 사건 심판청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하고, 청구인들의 주위적 청구에 관한 부당결부금지 원칙 위반을 인정하여 위와 같은 판단을 하는 이상, 주위적 청구 관련 나머지 주장과 예비적 청구에 대해서는 더 나아가 판단하지 아니한다. 3. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.