등록체육시설업(골프장)사업계획승인신청반려처분취소청구

1. 사건개요 청구인이 2004. 11. 16. 피청구인에게 경기도 ○○군 ○○면 ○○리 485번지 등 264,176㎡(이하 "이 건 토지"라 한다)에 대중골프장 9홀 및 기타 부대시설을 설치하겠다는 사업계획승인신청서를 제출하였으나, 피청구인은 2005. 1. 31. 골프장 건설예정지 주민들의 집단시위가 계속되고 있으므로 ○○초등학교 학부모 등 주민들과 합의한 후 동 신청서를 제출하도록 반려(이하 "이 건 처분"이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 대중골프장 및 골프스쿨을 운영하기 위하여 2002. 1. 17. 설립된 회사로 미국 교포가 대주주이다. 나. 이 건 토지는 종전에 돼지 약 2만두를 20년간 사육하다가 최근 약 9년간은 방치되었던 곳이며, 인접한 ○○초등학교는 학생수(54인)가 감소하고 있어 다른 학교에 통ㆍ폐합될 상황에 있다는 말을 듣고 토지를 매입하게 되었다. 다. 청구인은 이 건 토지에 대중골프장을 건설하기 위하여 토지를 매입하고 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 의한 국토이용계획변경결정을 받았으며, 학생수가 감소하는 ○○초등학교는 골프스쿨로 양성되도록 청구인이 지원하기로 하였다. 라. 이 건 토지의 주변에 있는 경기도 ○○군 ○○면 ○○리ㆍ○○리ㆍ○○리 주민 131인이 골프장건설로 인하여 지하수 부족, 농업용수 고갈, 농약 피해, 집중호우로 인한 토사유출, 식수 오염 등 많은 문제가 발생한다는 민원을 제기하여 ○○군 도시계획심의회를 거쳐 사업계획에 반영하였다. 마. 또한 「환경ㆍ교통ㆍ재해 등에 관한 영향평가법」에 따라 주민설명회를 개최하였고 주민들이 제출한 의견을 환경교통영향평가서에 반영하였다. 바. 청구인은 관계법령에 의한 사업계획승인신청요건을 갖추었음에도 송림리 마을 일부 주민이 골프장 건설을 반대한다는 이유로 주민들과 합의하도록 사업계획승인신청서를 반려한 이 건 처분은 재량권을 일탈ㆍ남용하여 위법ㆍ부당하다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 이 건 토지가 소재하는 경기도 ○○군 ○○면은 현재 3개의 골프장이 운영되고 있고, 3-4개의 골프장 건설이 추진되고 있어 주민들의 집단시위가 발생하고 있다. 나. 청구인이 골프장 건설을 추진하고 있는 이 건 토지는 ○○초등학교에 68미터 떨어져 있어 학교위생정화구역이고, 골프장 건설로 인한 학교 식수부족과 농약사용으로 인한 피해, 학습권 보장을 요구하는 학생 및 학부모들의 시위가 계속되고 있는 현 상황에서는 사업계획승인을 얻는다 하더라도 민원이 해결되지 않으면 공사를 계속할 수 없어 사업계획승인신청서를 반려하였다. 다. 등록체육시설업(골프장)사업계획승인은 상대방에게 권리나 이익을 부여하는 수익적 행정처분으로서 법령에 일의적으로 규정되어 있지 아니한 이상 사업계획의 내용, 사업시기 및 주체의 적정성, 자연 및 환경에 미치는 영향 등을 종합적으로 고려하여 결정해야 하는 재량행위이므로 사업계획이 관계법령에서 정하는 제한에 배치될 경우는 물론이고 법령상의 제한이 없더라도 공익상의 필요가 있는 경우에는 사업계획승인신청에 대하여 불허가 결정을 할 수 있다. 라. 「지방자치법」 제8조제1항에 의하면, 지방자치단체는 그 사무처리를 함에 있어서 주민의 편의 및 복리증진을 위하여 노력하여야 한다고 규정하고 있으므로 주민의 집단민원이 집단이기주의에 편승하여 비합리적인 주장을 관철할 목적으로 제기되는 것이 아니면 주민의 민원을 외면하지 않는 것이 주민의 편의 및 복리증진을 위하여 노력하는 일이라고 보이므로 사업계획승인은 이해당사자간 합의가 전제되어야 가능하다고 보아 한 이 건 처분은 재량권의 일탈ㆍ남용이라고 할 수는 없으므로 이 건 청구는 기각되어야 한다. 4. 이 건 청구의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령 체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률 제10조, 제11조, 제12조 및 제13조 동법 시행령 제12조, 동법 시행규칙 제7조, 제8조 및 제10조 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 심판청구서, 답변서, 제2종지구단위계획수립지침, 위치도, 국토이용계획변경결정통보 등 각 사본의 기재를 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. (가) 청구인 회사는 골프장운영업 및 운동용품판매업을 하기 위하여 2002. 1. 17. 설립된 회사이다. (나) 이 건 토지의 종전 지목은 잡종지 125,918㎡, 임야 27,194㎡, 답 27,444㎡, 전 23,423㎡ 등으로 구성되어 총면적은 264,176㎡이고, 이 건 토지의 약 1/2은 종전에 돼지 약 2만두를 20년간 사육하다가 최근 약 9년간 방치되었던 곳이며, ○○초등학교와 이 건 토지 사이에는 높이 7～10m의 산등성이가 있고, 두 지점간의 거리는 약 68m이며, 이 곳에는 10m 크기의 소나무, 잣나무 숲이 형성되어 있고, ○○초등학교 학생수는 54인이다. (다) 골프장 주변의 ○○리ㆍ◎◎리ㆍ◇◇리 주민 131인은 2003. 1. 7. ○○군수에게 골프장 건설에 따른 지하수사용으로 농업용수 및 식수부족, 농약사용으로 인한 생태계 파괴, 토사유출로 인한 주변농경지 피해, 골프장 운영으로 인한 ○○초등학교 학생 수업방해 및 교통사고 발생의 우려가 있다는 민원을 제기하였고, 이에 대하여 청구인은 2003. 5. 13. ○○군수에게 일일 100톤 이하의 지하수 사용, 1,000톤 이상 규모의 연못 2개소 설치, 저공해 농약 사용 , 토사유출 방지, 교통사고 방지를 위한 안전요원 배치 등의 조치계획을 제출하였으며, 이에 대하여 주민들은 2003. 6. 14. ○○군수에게 피해의 최소화가 아닌 근본대책을 수립해 주도록 요청하였고, 청구인은 2003. 6. 17. ○○군수에게 환경영향평가를 통해서 공사시행 전에 모든 보완조치를 하는 등 주민의 피해를 사전에 예방하는 조치를 취하겠다는 조치계획을 제출하였으며, ○○군수는 2003. 7. 24. 청구인에게 위 주민들이 제출한 의견을 종합하여 적절한 조치를 취해 주도록 통보하였다. (라) 청구인과 위 주민대표 정○○, 채○○, 이○○ 등은 2003. 10. 16. 16:30 ～ 20:00 간담회를 개최하여 농번기에는 농업용수를 우선공급하고, 농약사용 및 농경지 매몰로 인한 피해가 있으면 즉시 복구하고 보상을 하며, 경로당 지원, 임직원과 잔디관리요원 등은 지역주민으로 채용하기로 합의하였다. (마) 청구인은 2004. 3. 11. ○○초등학교장에게 청구인은 ○○초등학교가 골프스쿨로 지정받을 수 있도록 추진하고, 학교에 골프용품을 지원하며, 학생들이 골프장 시설을 이용하게 하는 등 적극적 지원을 하겠다는 의사표시를 하였고, ○○초등학교장은 2004. 5. 10. 청구인에게 골프장 건설로 인한 교통사고 등 안전사고ㆍ소음ㆍ분진의 예방대책을 세워주고, 지역주민과 청구인 사이의 분쟁에 학교를 개입시키지 말아달라고 요청하였다. (바) 피청구인은 2004. 4. 10. 이 건 토지를 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(2002. 2. 4. 법률 제6655호, 이하 같다) 부칙 제12조제3항(계획에 대한 경과조치),「국토이용관리법」 제6조, 제8조, 제9조, 제30조의2 및 동법 시행령 제7조, 제58조제1항의 규정에 의거 준농림지역에서 준도시지역(시설용지지구)으로 변경 결정(경기도 고시 제2004-110호)하였고, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 부칙 제17조제1항에서 준도시지역안의 시설용지지구는 제51조의 규정에 의한 제2종지구단위계획구역으로 지정된 것으로 본다는 규정에 따라 ○○군수는 2004. 10. 7. 이를 고시(○○군 고시 제2004-131호)하였다. (사) 골프장이 소재하고 있는 ○○리 주민 유○○ 등 71인이 2004. 4. 16. ○○군수를 통하여 골프장의 건설로 인하여 ○○초등학교의 식수고갈, 농업용수 부족, 농약 피해, 날아온 골프공으로 인한 안전사고 우려, 지역주민의 해충 및 교통안전사고의 위험이 있다는 민원을 제기하자, ○○군수는 위와 같은 주민들의 우려사항이 해소될 수 있도록 환경ㆍ교통ㆍ재해영향평가 등 골프장 사업계획에 적극 반영해주도록 요청하였다. (아) 피청구인이 2004. 9. 16. 청구인에게 통보한 환경영향평가협의내용에 의하면, 골프장이 농경지, 학교 등과 인접하여 위치하고 있는 점을 감안하여 청구인 및 행정청은 공사 시행 전에 시행당사자의 의견 수렴을 거쳐 민원이 발생되지 않도록 하고 학교환경위생정화구역에서의 저촉되는 행위는 지양하도록 하되, 지하수 개발(500톤/일)에 따른 주변지역 지하수 고갈 가능성 등에 대하여 검토를 한 후 대책수립을 수립하며, 지하수오염관측정을 설치하여 지하수의 수위와 수질을 관측하고, 골프장에서 사용하는 농약성분에 대한 지하수 수질분석을 하고, 재활용 저류지와 재해방지용 저류지를 분리ㆍ설치하여 우수 및 토사유출로 인한 하류지역에 미치는 영향이 사업시행 이전에 비하여 변함이 없도록 할 것 등의 조치를 하고, 사업 착공 연도부터 완료연도까지 사후환경영향조사를 하여 피청구인 및 한강유역환경청장에게 제출하고, 협의내용 이행 여부에 대한 사후관리를 하겠다고 통보하였다. (자) 피청구인이 청구인에게 2004. 8. 30. 초등학교주변 스쿨존 시설 보강 등의 조건을 부여하는 교통영향평가협의통보를 하였고, 2004. 7. 26. 재해저감대책을 실시설계에 반영하여 이행하도록 재해영향평가협의통보를 하였으며, 이에 대하여 청구인은 피청구인에게 2만 톤 규모의 연못 설치계획, 오수처리계획 등의 조치계획을 제출하였다. (차) 경기도교육감은 2004. 9. 13. ○○군수에게 골프장건설 철회를 요청하는 공문을 시행하였던바, 골프장건설로 인하여 예상되는 문제점은 다음과 같다. ○ 공문시행 이유 : ○○초등학교 정화구역안에서 골프장건설에 따른 학생 및 주민의 집단민원 발생 ○ 골프장건설로 인해 예상되는 문제점 ㆍ 공사로 인한 소음ㆍ분진 등 발생으로 학습권 침해 및 보건 위생 지장 ㆍ 골프장 지하수 사용과다로 학교 지하수 고갈 우려 ㆍ 골프장에 사용된 농약이 지층으로 흡수되어 학교 지하수 오염 ㆍ 골프장 진입로가 학생들의 통학로로 이용되어 교통사고 위험 증가 (카) 청구인은 2004. 11. 16. 피청구인에게 경기도 ○○군 ○○면 ○○리 485번지 외 19필지 264,176㎡에 일반대중골프장 9홀 및 기타 부대시설을 설치하겠다는 사업계획승인신청서를 제출하였다. (타) 2004. 12. 2.자 ○○일보, ○○일보, ○○일보, ○○매일, ○○일보, ○○신문, ○○일보에는 "○○삼초등학교 전교생 중 30인이 등교하지 않은 채 골프장 건설 반대 시위", 2004. 12. 9.자 ○○일보에는 "초등학교 65m 앞에 골프장이 웬 말", 2004. 12. 20.자 ◎◎일보에는 "초등학교 앞 골프장 건설을 둘러싸고 주민과 사업자간에 첨예한 대립이 2년 가까이 계속되고 있다.", 2005. 1. 20. ◇◇일보에는 "○○군 ○○면에는 기존의 4곳 외에 추가로 5개의 골프장이 들어설 예정이어서 주민들이 공동대책위원회를 구성해서 투쟁에 나서고 있다.", 2005. 1. 25.자 ◇◇일보, ◆◆일보, □□일보에는 "○○군 ○○면 ○○리 일대 주민 50인이 골프장 건설 반대 집회를 벌이다 도청직원들과 격렬한 몸싸움을 벌였다.", 경기도 ○○군 ○○면 ○○리 주민의 성명서, 호소문, 탄원서 등에는 "골프장의 건설로 인하여 주민간 갈등 조장, 지하수 고갈, 농약살포에 따른 친환경 농업 불가능, ○○초등학교 식수 오염, 차량 증가에 따른 교통사고 증가, 비산농약의 살포에 따른 대기 환경오염, 골프장 건설로 인하여 발생되는 소음ㆍ진동ㆍ분진 발생 등이 예상되어 골프장 건설을 반대한다."고 되어 있다. (파) 청구인은 2005. 1. 14. 피청구인에게 ○○리 마을 일부 주민들과 협의를 위해 2005. 1. 31.까지 사업계획승인을 유보하여 주도록 요청하였고, 피청구인은 ○○리 주민 및 ○○초등학교 관련 집단민원의 해소방안을 마련하여 제출해주도록 통보하였다. (하) 피청구인은 2005. 1. 31. 사업계획승인신청서를 반려하였던바, 그 이유는 청구인의 골프장건설과 관련하여 건설예정지 주민들의 집단시위가 계속되고 있으므로 ○○초등학교 학부모 등 주민들과 합의를 구하는 것이 사업계획승인의 전제가 되어야 하므로 동 민원이 해결되면 사업계획승인을 적극적으로 검토하겠다는 것이다. (2) 이 건 처분의 위법ㆍ부당 여부에 대하여 살펴본다. (가) 「체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률」 제10조 및 제12조에 의하면, 골프장업 등 등록체육시설업을 하고자 하는 자는 제11조의 규정에 의한 시설을 설치하기 전에 대통령령이 정하는 바에 따라 체육시설업의 종류별로 사업계획서를 작성하여 시·도지사의 승인을 얻어야 한다고 되어 있고, 제13조제1항 및 동법 시행령 제12조에 의하면, 시·도지사는 국토의 효율적 이용, 지역간 균형개발, 재해방지, 자연환경보전 및 체육시설업의 건전한 육성 등 공공복리를 위하여 필요하다고 인정하여 사업계획의 승인을 제한할 수 있는 경우를 ①대중골프장업으로 승인을 얻은 사업계획이나 등록한 시설의 전부 또는 일부를 회원제골프장업의 사업계획이나 시설로 전환하고자 하는 경우, ②골프장업에 있어서는 자연환경보전을 위하여 문화관광부장관이 관계중앙행정기관의 장과 협의하여 고시하는 골프장의 입지기준 및 환경보전에 관한 사항에 적합하지 아니하는 경우로 규정되어 있다. (나) 살피건대 동법 제13조제1항 및 동법 시행령 제12조에서 시·도지사는 국토의 효율적 이용, 지역간 균형개발, 재해방지, 자연환경보전 및 체육시설업의 건전한 육성 등 공공복리를 위하여 필요하다고 인정하여 사업계획의 승인을 제한할 수 있는 경우 2가지를 규정한 것은 이 2가지의 경우에는 사업계획의 승인을 제한하되 그 밖의 경우에는 사업장소의 현상과 위치 및 주위의 상황, 사업시행의 시기 및 주체의 적정성, 사업계획에 나타난 사업의 내용, 규모, 방법과 그것이 자연 및 환경에 미치는 영향 등을 종합적으로 고려하여 결정하여야 하는 일종의 재량행위에 속한다고 할 것이나, 행정주체가 사업계획을 승인함에 있어서 이익형량의 고려대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성·객관성이 결여된 경우에는 그 사업계획승인은 재량권을 일탈·남용하여 위법ㆍ부당하다고 할 것이다. (다) 위 인정사실에 의하면, 피청구인은 이 건 토지에 대중골프장을 설치함으로써 종전보다 식수, 농업용수 등을 보다 많이 사용하게 되어 인접한 ○○초등학교 및 농경지에 지하수 부족을 초래하게 되는지 여부, 골프장에 어떤 농약을 사용하게 되어 환경을 오염시키게 되는지 여부, 이 건 토지의 경계로부터 약 68m 거리에 있는 ○○초등학교 학생들이 골프장의 설치로 인하여 학습권을 침해받는지 여부, 골프장에서 날아온 골프공 또는 골프장 설치에 따른 교통량의 증가로 안전사고가 증가할 가능성이 있는지 여부, 인근 주민들의 수인한도와의 관계에 있어서 반대민원의 정당성 유무 등을 판단한 후 국토의 효율적 이용, 재해방지, 자연환경보전 및 체육시설업의 건전한 육성 등 공공복리에 어긋나는 경우에 이 건 사업계획승인을 거부함은 별론으로 하고, 위와 같은 이익형량을 하지 아니한 채 단지 ○○초등학교 학부모 등 주민들과 합의한 후 사업계획승인서를 제출하지 아니하였다는 이유로 사업계획승인신청서를 반려한 이 건 처분은 공익상 필요여부를 살펴보지 아니하고 사업계획승인을 거부한 것으로 사업계획승인에 관한 재량권을 일탈ㆍ남용하여 위법ㆍ부당하다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 의결한다.