등록체육시설업사업계획승인무효확인등청구

1. 사건개요 청구외 ○○개발(주)(이하 “청구외 회사”라 한다)는 ○○시 ○○읍 ○○리 산 111-1 일원에 1990. 3. 29. 최초승인, 1991. 12. 23. 변경승인을 통하여 용지면적 124만여 평방미터에 18홀 규모의 등록체육시설업(골프장업)사업계획승인(이하 “사업계획승인”이라 한다)을 받았으나 법정 착공기간인 1996. 2. 6.까지 공사에 착수하지 못함으로써 사업계획승인취소 사유가 발생하였다. 이에 피청구인은 1996. 3. 6. 청구외 회사에 대하여 청문을 실시한 후 1996. 12. 31.까지 사업계획승인취소처분을 유보하기로 결정하여 청구외 회사에게 통보하였으고, 청구외 회사는 당해 기간중 공사착수를 위한 인ㆍ허가 기준을 갖추어 1996. 12. 30. 착공계획서를 제출하여 피청구인이 이를 수리하였다. 이에 청구인들은 위 사업계획승인이 무효이고 착공계획서수리처분이 잘못이므로 취소되어야 한다는 이유로 이 건 심판청구를 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구외 회사가 사업계획승인 신청시 사전에 주민의견을 청취하였던 것 같이 되어 있으나 사업예정지 면적의 90%에 해당하는 ○○시 ○○읍 ○○리 주민의 의견은 참고되지 아니하였으므로 사업계획승인은 무효이다. 나. 사업계획에 따라서 사업예정지내에 대형관정 5개소를 설치할 경우 ○○리 일대의 농토는 농업용수 부족으로 황폐화될 것이다. 다. 청구외 회사가 제출하여 환경부장관의 협의를 받은 환경영향평가서의 내용중, 사업예정지에 인접해 있으며 ○○리 주민 200여명이 식수로 사용하고 있는 일신간이 취수장은 평가대상에서 제외하고, 수계가 다르며 사업지에서 멀리 떨어진 □□ 간이취수장 및 △△ 취수장을 환경영향평가 대상으로 선정하여 영향이 없다는 평가를 한 점은 고의적으로 불리한 부분을 누락시킨 것이다. 라. 이 건 사업예정부지는 서울시민의 상수원인 ○○호로부터 5킬로미터 이내의 지역으로서 환경부에서 ○○호 상수원 수질보전 특별대책지역으로 고시한 지역이며, 문화체육부에서 정한 골프장입지기준에도 적합하지 아니하게 된 지역이므로 피청구인은 청구외 회사가 공사착수 기간인 1996. 2. 6.까지 공사에 착수하지 못하여 사업계획승인의 취소사유가 발생하였을 때 ○○호 수질보호라는 공익 및 청구외회사가 사위에 의하여 환경영향평가협의를 득한 사실 등을 고려하여 사업계획승인을 취소하였어야 할 것임에도 그러한 고려를 전혀 하지 않은채 착공기한 연장처분을 하여 줌으로써 보전임지전용허가 등을 받을 수 있도록 하고 나아가 이 건 착공계획서를 수리한 것은 잘못이므로 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 체육시설의설치ㆍ이용에관한법률(이하 “체육시설법”이라 한다)의 입법취지는 체육시설의 설치를 권장하여 국민의 건강증진과 여가선용에 이바지 하고자 하는 진흥법이므로 일정한 요건을 갖춘자에게 공정한 기회를 부여하고 합법적인 절차하에 체육시설을 설치토록 하는 것은 타당한 행정행위이며 최소한의 규제를 통하여 체육시설의 설치를 권장하여야 할 일이다. 나. 환경영향평가는 환경부장관이 지정 고시한 환경영향평가기관에 평가를 의뢰하여 평가서를 작성하고 환경부에서 이를 검토한 후 협의하여 준 사항으로 사업자는 평가서와 협의를 통해 마련된 환경피해 저감방안을 사업시행에 반영하여 환경피해를 최소화 시키도록 되어 있는 바 청구외 회사는 적법한 절차에 의하여 환경영향평가협의를 마쳤다. 다. 골프장 건설로 인한 식수오염 및 농업용수의 고갈에 대한 우려는 향후 지하수법 제7조에 의한 개발이용허가 및 수도법 제36조에 의한 전용수도 인가 등을 할 때 검토되어야 할 사안이다. 라. 골프장 조성시 이 건 청구인들의 주장과 유사한 민원발생은 항상 있었고 결국 사업자와 합의하에 민원이 해소되어 왔는 바 행정의 신뢰성 및 법적 안정성 확보 차원에서 명확하고 공정한 법집행이 이루어져야 하므로 아무런 법적 근거없는 사업승인취소요구는 집단이기주의적 발상으로서 마땅히 근절되어야 할 것이다. 4. 이 건 청구의 행정심판 적격여부 가. 관계법령 체육시설의설치ㆍ이용에관한법률 제1조, 제12조, 제13조제1항, 제16조, 제31조제1항ㆍ제2항, 제34조제1항, 부칙제3조제1항 체육시설의설치ㆍ이용에관한법률시행령 제12조제3호, 제16조제1항ㆍ제2항 환경보전법 제7조제1항 환경정책기본법 제4조, 제6조, 제22조 수도법 제36조 지하수법 제7조 환경부고시 90-15 ○○호ㆍ△△호 상수원 수질보전 특별대책지역고시(1990. 7. 19.) 환경부고시 90-16 ○○호ㆍ△△호 상수원 수질보전 특별대책지역 지정에 따른 특별종합대책 고시(1990. 7. 19.) 문화체육부고시 95-3 골프장의 입지기준및환경보전등에관한규정(1995. 2. 9.) 나. 판 단 이 건 골프장업사업계획승인의 무효와 동 사업계획승인에 후속하는 착공계획서수리처분의 취소를 주장하는 청구인들은 사업예정지 인접마을 주민대표들로 구성되어 있는 바, 청구인들이 동 사업계획승인과 착공계획서수리처분의 직접 상대방이 아닌 제3자이므로 이들의 청구인적격에 대하여 살피기로 한다. 이 건의 경우에 있어서 청구인은 환경권을 침해당했다고 주장하는 바, 환경권이 처분의 제3자인 청구인들의 법률상 이익이라고 하기 위하여는 이 건 처분의 근거 법령에 의하여 직접적ㆍ구체적으로 보호되는 이익이어야 한다고 볼 때(대법원 94누 14544 등), 이 건 처분의 근거 법령인 체육시설법시행령 제12조제3호에서 “골프장업에 있어서는 자연환경보전을 위하여 문화체육부장관이 관계중앙행정기관의 장과 협의하여 고시하는 입지기준에 적합하지 아니하는 경우” 체육시설업의 사업계획승인을 할 수 없도록 규정하고 있고, 문화체육부고시 1995-3호(1995. 2. 9.)는 체육시설법시행령 제12조제3호에서 골프장의 입지기준 및 환경보전에 적합하지 아니하는 경우라 함은 “골프장사업계획지가 환경정책기본법의 규정에 의한 상수원 수질보전 특별대책지역 안에 위치하는 경우 및 취수장의 상류방향으로 流下距離 15키로미터 이내의 지역에 위치하는 경우” 등을 규정하고 있는 바, 이 건 사업계획지는 ○○호 상수원 수질보전특별대책지역에 해당되며, 사업지에 바로 인접하여 ▽▽취수장(수도법에 의한 승인을 받은 간이취수장)이 있고 이 곳의 상수원을 ○○리 주민 일부(▽▽부락 주민 200여명)가 이용하고 있어 취수장의 상류방향으로 유하거리 15키로미터 이내의 지역에도 해당되고 있으므로, 위 골프장설치제한지역에 직접 거주하는 주민들인 이 건 청구인들은 이 건 심판청구시 법령상 금지된 골프장의 설치로 인한 상수원 또는 환경 침해의 배제를 청구할 법률상 이익이 있다고 할 것이고, 단지 ○○호 수질보전 특별대책지역이 지정됨으로써 결과적으로 수질보전이라는 이익을 누리는 수도권 주민들의 환경상의 이익 또는 이 건 골프장의 설치로 직접적 피해가 없는 특별대책지역내 주민들이 특별대책지역이 지정됨으로써 반사적으로 보호받는 환경상의 이익이 모두 간접적ㆍ사실적 이익에 불과한 것과는 다르다고 하여야 할 것이므로 이 건 심판청구는 적법한 청구라 할 것이다. 5. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 (1) 청구인이 제출한 행정심판청구서와 피청구인이 제출한 골프장업사업계획승인서, 환경영향평가서 및 평가보완서, 환경부장관의 환경영향평가협의보완요구 및 협의회신, 골프장업사업계획승인취소관련 고문변호사의 의견 자문, ‘96골프장관리계획, ○○골프장에 대한 사업계획승인 취소, 다수 골프장업체에 대한 행정처분유보, 보전임지전용신청, 보전임지전용허가, 청구인들의 탄원서, 착공계획서수리,사업계획승인승계신고수리, 사업계획변경신고수리 등 각 사본의 기재를 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 이 건 사업예정지 면적의 90퍼센트 정도는 경기도 ○○시 ○○읍 ○○리에 속하고 10퍼센트 정도만 ○○시 □□읍 □□리에 속하도록 위치하고 있으나 동사업계획의 시설계획에 의하면 오폐수처리시설이 □□읍 □□리 ○○천수계지역에 위치하고 있는 관계로 사업계획승인시 청구외 회사는 주로 □□리 주민들의 동의서를 첨부하였다. (나) 청구외 회사는 1990. 3. 29. 피청구인으로부터 이 건 사업계획승인을 받았고, 동승인시 조건들 중 환경부문과 관련하여는 “환경보전법 제5조, 제5조의2, 동법시행령 제4조의2 규정에 의한 환경영향평가서를 작성하여 환경부장관에게 협의요청(관할 군수 및 도지사 경유)하고 동 협의가 완료된 후 사업에 착공하여야 한다”고 되어있다. (다) 청구외 회사는 사업계획승인시 조건에 따라 1990. 10. 31. 환경부장관에게 환경영향평가협의요청을 하였고, 이에 대하여 1990. 12. 24. 환경부장관은 “사업예정지 인접마을인 ○○리 등의 간이상수 또는 농업용수 확보대책과 농약ㆍ비료성분이 법면 노출부분과 암반균열부분으로 침투되어 지하수에 미치는 영향을 장ㆍ단기로 구분한후 이에 대하여 구체적대책을 제시할 것” 등의 환경영향평가보완요청을 하자 청구외 회사는 요청받은 사항에 대한 재평가를 하여 환경영향평가보완서를 제출하였고 이러한 환경영향평가보완서에 대하여 환경부장관은 환경영향평가 협의ㆍ회신을 하였으나, 이 건 청구인들의 마을에서 사용하는 ○○리 ▽▽취수장이 환경영향평가 고려대상에서 제외된 채 평가가 이루어 졌음을 인정할 수 있다. (라) 문화체육부장관은 1995. 2. 9. 골프장의입지기준및환경보전등에관한규정(문체부고시 제95-3)을 제정하여 골프장사업계획지가 상수원 수질보전 특별대책지역 안에 위치하는 경우 및 취수장의 상류방향으로 유하거리 15키로미터 이내의 지역에 위치하는 등의 경우 향후 골프장업사업계획승인을 할 수 없도록 규정하였는 바, 이 건 사업예정지는 사업계획승인(1990. 3.) 이후인 1990. 7. 19. 환경보전법 제7조제1항의 규정에 의거하여 “○○호 상수원 수질보전 특별대책지역”으로 고시(환경부고시 제90-15호)되었으며, 사업예정지와 인접하여 ▽▽취수장(수도법에 의하여 간이상수도로 인가받은 시설)이 위치하여 ○○리 ▽▽부락민 약 200여명이 사용중이므로 골프장입지가 제한되게 된 위 두가지 사유 모두에 해당된다. (마) 1994. 1. 7. 체육시설법의 전면개정시 부칙 경과규정에 의하여 법개정 당시 이미 골프장업사업계획승인을 받은 업체로서 이 때 까지 공사에 착수하지 못한 경우 동법시행일(1994. 2. 7.)부터 2년 이내에 착공하도록 착공기간이 연장되었으나 청구외 회사는 그 기간이 만료된 1996. 2. 6. 까지도 공사에 착수하지 못하여 취소할 수 있는 상태가 되었다. (바) 피청구인은 1996. 5. 21. 법정기간의 경과로 취소사유가 발생한 경기도내 16개업체 21개 골프장 각각의 취소여부를 결정하기 위하여 고문 변호사 8인에게 법률자문을 구하였는 바, 자문변호사들은 골프장업사업계획승인의 취소는 수익적행정처분의 취소에 해당되므로 취소를 하여야 할 특별한 공익이 없는 한 신중히 하여야 한다는 등의 이유로 “청구외 회사에 대한 사업계획승인취소처분을 하기 전에 유예기간을 부여하는 것이 좋겠다”는 의견을 주로 제시하였다. (사) 한편 고문변호사의 자문결과 취소의견이 50% 미만인 업체는 행정처분을 유보한다는 행정처분대상 골프장 관리계획(1996. 6. 21. 경기도지사 방침결정)의 기준에 따라 동년 6. 25. 당시 처분대상 20개 골프장업사업계획 중에서 4개 골프장업사업계획에 대하여 취소처분을 내리고 이 건 ▽▽등 나머지 16개 골프장업에 대하여는 “착공(또는 공사재개)을 1996. 12. 31. 까지 할 경우 사업계획승인취소처분을 유보한다”는 결정과 그러한 내용의 통지를 청구외 회사에게 하였다. (아) 청구외 회사가 1996. 11. 23. 청구외 산림청장으로부터 보전임지전용허가를 받는 등 공사착수요건을 갖추어 1996. 12. 27.착공계획서를 제출하자 같은 달 30. 피청구인은 이를 수리하였다. (자) 1997. 3. 18. 사업자명이 ○○개발(주)에서 □□개발(주)로, 골프장명칭이 ▽▽에서 △△로 변경되는 사업계획변경신고가 수리되었다. (2) 청구 제1취지에 대하여 위 인정사실에 의하면 청구외 회사는 사업지내의 오폐수를 ○○천수계로 방류하도록 계획하였으므로 □□리 주민들의 동의를 얻어 사업계획신청을 하였던 것이고 또한 이 건 사업계획승인의 근거 법령인 체육시설법 제12조, 동법시행령 제10조 등의 규정에 의하면 사업계획승인을 위하여 관련주민의 동의를 반드시 필요로 하고 있지 않으므로 청구인들이 주장하는 바와 같이 ○○리 주민의 동의 없이 사업계획이 승인되었다 하더라도 사업계획승인의 하자라고 할 수 없으며 더구나 사업계획승인이 무효이기 위하여 필요한 요건인 중요한 부분에서의 중대하고 명백한 하자는 더욱 아니라고 할 것이고, 사업계획승인의 조건에 환경영향평가서를 작성하여 환경부장관과의 협의가 완료된 후 공사에 착공하도록 조건이 부과되어 있는 바, 청구외 회사가 제출한 이 건 환경영향평가서는 사업예정지와 인접되어 있으며 ○○리 주민 일부가 식수로 이용하는 일신간이 취수장을 평가대상에서 누락하여 환경영향평가가 미비한 점이 있었다고 볼 수 있으나, 이는 사업계획승인의 조건에서 상수도 급수시설을 충분히 확보하도록 하고 있음을 감안할 때 피청구인의 이 건 사업계획승인처분이 중요한 부분에 중대하고 명백한 하자가 있다고 볼 수는 없다고 할 것이다. 따라서 이 건 사업계획승인의 무효를 주장하는 청구인의 주장은 이유 없다고 할 것이다. (3) 청구 제2취지에 대하여 이 건 사업계획승인은 1990. 3. 29.에 있었으나, 청구인이 체육시설법상 착공기한인 1996. 2. 6. 까지 사업에 착수하지 아니함으로써 동법상 취소할 수 있는 상태가 되었으며, 이러한 상태에서 피청구인은 청구외 회사에 대하여 사업계획승인취소처분을 유보한 것인 바, 이 건 사업계획부지는 최초사업계획승인시는 별다른 법적 하자가 없었으나 피청구인이 행정처분유보를 결정할 때에는 이미 환경정책기본법에 의거한 수질보전 특별대책지역 제1권역으로 지정되었으며, 체육시설법은 이러한 지역에 골프장을 설치할 수 없도록 규정 하였다는 점등을 고려할 때, 이 건 사업계획승인의 경우 사업계획승인을 얻은 자의 기득권 보호의 필요보다는 상수원 수질보호라는 공익적 필요성이 더욱 크다고 할 것이므로, 이러한 사정 등을 종합적으로 고려하여 행정처분을 유보하는 대신 이 건 사업계획승인을 마땅히 취소하였어야 할 것인데도, 사업계획승인취소처분을 유보하기로 결정한 것은 관련이익의 비교형량을 잘못한 것이라 할 것이며 따라서 나아가 이 건 착공계획서까지 수리한 이 건 처분은 위법ㆍ부당하다고 할 것이다.